应进一步规范对特派办的审计授权工作

应进一步规范对特派办的审计授权工作

审计来自于受托责任关系，即审计授权。只有明确了授权关系，受托人才能够成为实施审计行为的责任主体。因此，研究特派办的审计授权，对特派办开展审计工作具有重要意义。特派办的审计监督权中国国家审计的审计授权由审计法确立。审计法中明确规定，审计机关对审计法规定的财政收支或者财务收支的真实、合法和效益情况依法进行审计监督。审计法及审计法实施条例中还规定了审计机关可以设立派出机构，派出机构按照审计机关的授权开展审计工作。有关文件明确了特派办作为审计署的派出机构，根据审计署的授权，依据法律法规和审计署的规定，履行11项具体职责。上述法律法规和文件中，对特派办开展审计工作有一个重要的前提规定，即：审计署授权。具体可理解为：1.特派办是审计署的“分公司”，不是一级审计机关。特派办作为审计署派出机构，权力来源于审计署的授权，这不同于审计署的审计监督权来源于法律授权。2.如果没有审计署的授权，特派办不具备行使审计监督权的法律主体资格。凡是审计署没有授权的监督行为，特派办不得作出。如果审计署取消授权，特派办的权力也随之消失。3.在审计署授权的情况下，特派办行使审计监督职权的效力与审计署一致。特派办代表的是审计署，以审计署的名义实施审计监督职权。凡是审计署能够实施的审计监督行为，在其授权范围内，特派办均可以作出。对特派办的审计授权尚待明确有的观点认为，审计法及其实施条例，以及有关审计署定职定编的文件知已经明确了特派办的法律地位和职责范围，即为授权。特派办是审计署内设机构，是审计署的组成部分，没有必要单独规定审计授权。笔者认为这种观点不正确，否则上述法律法规和文件不必专门强调特派办开展审计工作必须经审计署授权的前提条件。有的观点认为，审计署下达的年度审计项目计划，明确了具体审计项目和承担审计任务的特派办，即为授权。笔者认为这种观点不正确，因为年度审计项目计划只是审计机关内部文件，虽然报经国务院总理批准，但对社会公众不公开，不宜作为对特派办授权的法律依据。从目前审计署的审计程序来看，笔者认为审计通知书更适合作为授权的法律依据。审计通知书是审计机关向被审计对象下达的、确定审计与被审计关系的正式法律文书，是审计机关和审计人员实施具体审计行为合法性的书面载体。审计机关和审计人员在行使法定审计权限时，审计通知书或者副本是证明其行为合法性的重要书面证明之一。没有审计通知书，审计机关和审计人员的行为就不是合法的审计监督行为。如果以审计通知书作为授权的法律依据，特派办实施的审计项目应当分成两类。一类是审计署下达审计通知书的项目，这类项目并非真正的授权，审计主体依然是审计署，特派办只是按照审计署的要求，抽调审计人员参加审计署派出的审计组。另一类是审计署明确要求特派办下达审计通知书的项目，这类项目才是真正的授权，特派办才有权作为审计主体，独立开展审计工作，进行审计评价和审计处理。由于目前审计署对特派办的审计授权尚待不明确，在具体工作中难免会出现不规范的问题。如会出现审计署下达审计通知书，却要求特派办出具审计报告和下达审计决定的情况；出现审计署下达审计通知书的审计项目，审计组以特派办的名义办理审计移送事项的情况；存在审理责任不清的情况，等等。几点建议审计署应当明确对特派办的审计授权，建议采取两种方式之一进行完善。一种方式是：出台正式规定，明确审计署对特派办授权的方式、载体、内容等。授权项目，特派办必须按照国家审计准则的要求，依法、独立、规范地实施审计。非授权项目，特派办不得对外出具任何审计法律文书，包括审计通知书、审计报告、审计决定书、审计移送处理书等，只能按照审计署的要求实施审计并上报审计组的审计报告。另一种方式是：为适应目前的操作习惯，可采取简便方法处理。审计署在下达审计通知书时，注明授予特派办哪些审计职权。如，授权特派办对一些被审计单位的分