建立投资审计项目风险分级预警制度的实践与思考

建立投资审计项目风险分级预警制度的实践与思考

如何建立一套行之有效的固定资产投资审计风险控制机制，一直是困扰基层审计机关固定资产投资审计，特别是全过程跟踪审计开展的一个重要而又紧迫的课题。石景山区审计局在广泛开展固定资产投资全过程跟踪审计的基础上，关注审计风险控制，不断总结、归纳好的经验和做法，依托“国家审计免疫系统”理论，建立了固定资产投资跟踪审计风险预警分级管理制度，对控制固定资产投资审计风险，确立监督长效机制进行了有益的探索。一、实施审计风险分级预警制度的背景情况随着“打造北京CRD,建设首都新城区”发展目标的确立，石景山区基础设施建设的脚步大幅度加快，每年列入区审计局重点监督范围的建设项目不断增加，审计资源与审计需求之间的矛盾日益突现，制约着审计监督工作的开展。社会中介机构的引入扩大了审计监督范围，每年审计监督的重点工程由几个变成了几十个，如何及时掌握重点监督建设项目的情况，及时采取行动，控制审计风险，履行审计监督职能，成为一项必须解决的问题。二、审计风险分级预警的概念所谓“预警”，就是对那些已经和可能出现的极为不正常的情况或风险进行提示、汇总、分析。审计人员对审计免疫系统理论学习中受到启示，对重点监督建设项目提前进行风险预警，可以起到良好的预防作用。审计人员依据投资项目风险控制点制订风险控制分级预警标准，根据月报表反映的情况和跟踪发现问题的严重程度，综合分析，进行风险定级，实行分级管理，对不同的风险等级采取不同的处置措施。三、审计风险分级预警的必要性（一）是由跟踪审计模式产生的现实风险决定的跟踪审计的特点就是可以改变过去单纯就事论事，时间滞后的竣工结、决算静态审计模式。将审计关口前移，提前介入，将事前、事中、事后审计有机地结合起来。相对于传统的事后审计来讲，建设项目跟踪审计已成为防止投入资金浪费、造成既成事实事后无法纠正局面的可行手段，但是由于建设项目投资大、周期长、过程复杂、涉及面广并且造价结果不确定，决定其审计具有专业技术性强、方法复杂、内容广泛和要求高等特征，相应也决定其风险客观存在并且风险较大。对于审计同样带来极大的风险。主要表现在以下几个方面：1.参与项目管理风险。在跟踪审计模式下，审计成为建设过程中的一个“主要”控制环节，审计人员或多或少的要参与到工程管理中去，很容易使审计人员偏离正确的定位而侵入项目管理者的职责范围，从而造成审计工作不应有的越位与缺位，使监督的作用弱化，这种既当“运动员”又当“裁判员”的尴尬处境，使审计的客观、公正性受到置疑，审计方的意见变成了一些人的“挡箭牌”。由于介入了项目管理，会产生利益冲突，因而客观性受损，审计风险加大。2.专业知识匮乏产生的检查风险。由于跟踪审计相对于投资项目的事后审计，涉及的专业领域更多、更广，审计人员需要的知识范围更宽，更多的审计人员很难同时具备工程造价审核和施工管理两方面的经验，知识结构和经验的欠缺，易出现审计质量问题，使审计的客观、公正性受到考验，从而形成审计风险。3.建设项目自身存在的潜在的审计风险。由于固定资产投资活动本身的复杂性、参建单位众多所造成的监督困难，以及监督体系建设滞后于固定资产投资规模迅速扩大的现实，使得固定资产投资和建设领域成为腐败滋生的多发区，建设项目审计本身就具有很高的审计风险。4.引入社会中介机构和人员引发的审计风险。外聘社会中介机构和外聘专业人员可以解决审计力量不足的问题，但中介机构和专业人员业务水平参差不齐，审计质量如何保障，审计工作如何协调，审计信息如何传递，廉政工作如何监督，由此产生的风险如何控制等都是摆在眼前的课题。（二）是审计工作制度化、规范化的客观要求审计工作制度化、规范化是审计“人法技”建设的重要内容，是规范审计行为、规避审计风险的重要举措。审计风险分级预警从根本上说是一种审计风险控制机制，是一种规范。是审计法规的有效补充。（三）是领导宏观决策的需要审计风险分级预警的实施可以将多个建设项目当前的运行状态，以最形象的方式直观的反映给审计机关领导，使领导可以随时了解项目运行状况、主要问题及审计人员将要采取的措施，便于领导宏观决策。（四）对提高工作透明度，促进廉政工作有重要意义由于跟踪审计需要审计人员频繁地介入建设现场进行审计，审计周期又较长，客观上造成具体项目审计人员与参建各方的接触过多，给廉政工作带来较大的风险。风险分级预警机制的制度需要多人参与，评级工作更是集体讨论的过程。具体审计人员只负责提供一方面的情况，这就大大提高了工作透明度，降低了审计风险。四、实施审计风险分级预警与践行“国家审计免疫系统论”的关系“国家审计免疫系统论”指出审计的本质就是国家经济社会运行的免疫系统，“国家审计免疫系统理论”，借鉴了医学免疫系统概念，形象生动地寓意了审计的功能，即保护、清除、修补、预警四大功能。实施审计风险分级预警制度，是运用科学发展观，实践“国家审计免疫系统理论”的具体体现，即从源头上主动查找问题。对那些已经出现和可能出现的不正常的情况或风险进行分级整理、提示、揭示，经过综合分析后，按问题的主次、轻重、缓急，对应不同的预案，采取不同的措施，进而进行有效防御、控制，达到修补缺憾，清除隐患的目的。五、实施审计风险分级预警的方式与做法（一）相关信息的收集、汇总相关项目信息资料完整、准确的收集是开展审计风险分级预警的前提。由于单一的信息收集渠道有可能由于具体办事人员敷衍了事而使信息失真，石景山区审计局在信息收集方式上精心设计，形成了互相牵制的局面。主要采取的措施有：1.加强制度建设，保证信息的客观公正。出台了《石景山区审计局建设项目委托中介机构的办法》，在保证审计质量的前提下，公开、公平、公正地委托审计项目，并要求专业科室加强基础工作，及时反映中介机构项目完成情况，作为以后委托项目的重要参考。2.扩大监督范围，建立重点监督建设项目月报表制度。要求每个被列入重点监督范围的建设单位每月向审计机关报送《工程项目资金运行情况月报表》，要求事务所每月报《社会中介机构审计情况调查表》，报表内容由审计局制订，既各有侧重，又有相同、相近的栏目，便于互相对照。相关月报表由专人负责进行收集、审核、分析、汇总，全面、及时掌握各项目资金的拨付、使用情况。3.建立审计机关社会中介机构联系人制度。由于引入的社会中介机构较多，多头管理容易引起混乱，石景山区审计局按各社会中介机构所负责的不同项目建立项目联系人制度，在相关业务科室中指定专人负责联系两到三家社会中介机构，定期轮换，负责协调、沟通相关情况。4.强化项目定期汇报制度。规定社会中介机构每季度一次向审计机关书面报告项目进展情况、存在问题，每周以电话形式向联系人汇报相关情况，以利于审计机关随时协调、沟通、解决审计中出现的问题。5.充分利用审计人员深入施工现场的机会实地了解工程现状，或利用参加监理会、业务协调会的机会听取各项目其他参建方的意见。（二）分级标准的确定分级标准的制订是审计风险分级预警制度的核心。石景山区审计局暂行的审计风险分级预警标准主要根据的有：工程提供相关资料的完整性、审批程序的合法性；施工过程中监理、代建的履职情况；项目进展情况，工程施工安全、进度、质量；工程资金的拨付、使用情况；以及中介机构的履职情况。按不同情况具体为分红、橙、黄、绿四级进行适时监督，红色表示该工程目前运作不规范，存在问题较多或较为严重，需引起高度重视，审计机关需要立即采取风险控制行动，敦促有关部门尽快解决，并随时关注事态发展。必要时以函的形式提出审计建议，属于控制风险高，审计风险大的项目，橙色、黄色、程度递减。绿色表示当前项目运行基本正常。根据审计监督结果，每月对风险控制等级进行一次调整，连续动态反映项目运行状态，进而实现分层级防范和控制项目风险的目标。（三）分级结果的形成审计局专门业务科室根据信息汇总的结果，召开审计业务工作会，按照分级标准，讨论确定上个月的重点监督项目分级情况。通过分析得出：红色及橙色预警项目在26个项目中占到了27%，若不计算未开工或尚未进行结算的6个项目，红色及橙色预警项目在20个项目中所占比例更是高达35%。究其成因主要为：1、招投标等前期手续不完整，基本建设程序履行存在问题；2、参建各方针对工程结算的争议较大，分歧严重；3、实际投资严重超出概算，未能很好控制工程造价。黄色预警项目也存在影响工程结算等问题，但程度较轻，且参建各方也已在积极改正过程当中。（四）应对措施针对不同程度分级预警，我们借鉴了ABC分类管理的方法，做出不同的应对措施：对预警信号为绿色和黄色的项目，采取C类管理法，即要求每个被列入重点监督范围的建设单位每月向审计机关报送《工程项目资金运行情况月报表》，事务所每月报《社会中介机构审计情况调查表》；对预警信号为橙色的项目，采取B类管理法，即除每月报送报表外，要求中介机构每季度向审计机关报告委托审计进度、存在问题，以利于随时协调、沟通、解决审计中出现的新情况、新问题；对预警信号为红色的项目，采取A类管理法，即除采取以上措施外，审计机关重点关注，需多方面掌握涉及该项目的建