我国政府环境绩效审计评价体系初探

我国政府环境绩效审计评价体系初探

一、政府环境绩效审计的定义及内容政府环境绩效审计，是由独立的审计机构或审计人员，联合相关专业人士进行的，依据有关环境法规、政策和标准，遵循审计原则，运用审计程序和方法，综合地、系统地对政府环境管理系统、政府环境保护资金、政府环境项目进行监督、评价和鉴证，并提出环境改进建议，促进其改善环境管理、提高环境效益的一种独立性的监督活动。政府环境绩效审计的内容主要包括以下三方面：（一）政府环境管理系统的合法性、合规性、恰当性、有效性审计。合法性、合规性审计，主要审查政府环境管理系统的制定是否符合国家的大政方针等。恰当性审计，主要是确定现有的系统是否能提供适当的保证，使任务和目标能高效、经济的实现。有效性审计，主要是看其是否能够有效预防偏差并加以纠正，及时采取措施，将环境风险降至最低。（二）政府环境保护资金的绩效审计。调查环保专项资金的投入使用情况是否达到了预期的效果。主要是对其拨付使用情况和效果的监督，有无少拨、不拨，或延迟拨付的现象；环境项目建设资金的分配和审批是否合理、合法；环境项目建设招、投标是否规范，有无挤占挪用建设资金等违规问题。（三）政府环境项目的效益审计。首先要对环境项目进行可行性研究，出具可行性研究报告，检查其是否以可行性研究报告为基础，确定实施环境项目的最佳投资方案（在相对节约资源投入的情况下，能够最大程度地实现该项目的各项目标和约束条件，或者说投入、产出关系最佳的方案）；然后评价环境项目是否按照所规定的设计规模、投资标准、工期进度、质量、成本进行实施，以实现项目的预期目标和效果；最后审查环境项目建成后的效果。二、政府环境绩效审计的目标（一）政府环境绩效审计的总体目标为经济性、效率性、效果性。经济性主要是关注在保证质量的前提下降低资源消耗量，将政府支出降到最低水平；效率性主要是对比产出或服务与资源投入的关系，以一定的投入实现最大的产出或实现一定的产出应使用最少的必要投入，保证资金支出的合理性；效果性指既定目标的实现程度，以及一项活动的实际效果与预期效果之间的关系，追求效果最优化。经济性、效率性和效果性是相辅相成的，在一定程度上，效率性包含经济性，经济性和效率性是以效果性为前提的。效率是措施、技术方法性问题，措施技术正确，效率高，否则效率就低。效果是战略方向性的问题。（二）政府环境绩效审计的具体目标。一是评价环境管理系统的合法性、合规性、有效性，环境法规政策和环境规划的科学性和合理性，不断完善环境法规政策和环境规划；二是评价政府环境保护资金，确保环保资金及时拨付并得到正确使用；三是评价环境投资项目的经济性、效率性和效果性，为进行科学合理的环境投资提出建设性意见。三、政府环境绩效审计的评价指标政府环境绩效审计的评价应坚持科学发展观、可持续发展、构建和谐社会的原则，以及可操作性、合理性、可比性、动态性的原则。从政府环境绩效审计的内容上，可以将指标分为三类：环境管理系统的合规性、合法性、有效性评价指标；环保专项资金的投入使用情况评价指标；环境项目的实施情况评价指标。（一）环境管理系统的合规性、合法性、恰当性、有效性评价指标。如：内部控制制度健全率、内部控制制度执行率、政府管理目标的实现情况、政策制定水平与实施效果、政府管理效益、政府管理社会效果、政府形象、公众支持率等。（二）环保专项资金的投入使用情况评价指标。如：资金到位率、筹资成本率、资金到位数量、资金到位及时性、资金支出情况、专项资金专项使用率、专项资金节约率、资金流失率、资金支出真实率等。（三）环境项目的实施情况评价指标。1.经济效益指标。主要是评价政府在筹资、投资、使用资金方面及项目建成后所获得的投资收益。如：货币时间价值或资金成本、机会成本、现金净流量、投资回收期、现值指数、环境管理费用、环境监测支出、万元GDP能耗、万元GDP主要材料耗费、环保投资占GDP比重、资源再生及综合利用产值占GDP比例、环保设施投资收益或环保设施投资收益率、节能收益或节能投入收益率、环境成本节约净额、环境事故赔偿金额等。2.生态效益指标。主要是由环境质量改进效益、生态保护效益、环境损失减少效益等指标构成。包括反映环境状况的废水废气废物的排放量、环境污染经济损失、水土流失面积、废气废水处理率、环境治理指数、退耕还林程度、绿化覆盖率等；反映可持续发展力的废水废气治理率、水土流失治理率、水资源开发利用率、森林覆盖率，单位产值能源消耗量、节能方案节约的能源量、“三废”产品利用率、污染物排放达标率、污染源治理达标率等。3.社会效益指标。是指由于项目建设、实施与运营对社会经济、自然资源利用、自然与生态环境、社会环境等方面的社会效益与影响。对于社会效益的评价一般用定性的指标来衡量。包括对经济建设的影响、对社会进步和生态环境的改善、居民生活质量改进、居民满意度、文化和人体健康、污水排放、废气排放等可能对周围居民造成的潜在影响等。四、政府环境绩效审计的评价方法（一）对比分析法。对比分析方法是通过对相同经济内容的相关经济指标的对比，发现差异，分析产生差异的原因的一种方法。采用这种方法时，应先将综合指标分解为相互联系的具体因素，然后将这些具体因素及因素的不同指标进行对比，以观察各种变动的有利因素和不利因素，再查明各变动因素的变动情况及变动的原因。运用这种方法，便于对综合指标进行分析，从多种方法的因素中，找出最关键最本质的因素，为进一步详查提供审计依据。按其指标表现形式不同可以分为绝对数比较法和相对数比较法，其标准可以是计划、预算、标准、历史、同行业等。常用的方法主要有以下几种：纵向对比、横向对比、计划与实际比、整体与部分比和综合对比。（二）层次分析法。层次分析法是一种简明实用的定性分析与定量分析相结合的决策分析法。它充分利用了人的经验和判断能力，将决策者的经验判断进行量化，适用于目标结构复杂且缺乏必要数据的评价，为评价政府环境绩效提供了依据。层次分析法的原理是按问题性质和总目标将问题分解成不同层次，构成一个多层次的分析结构模型，然后在各要素之间进行简单的比较和计算，就可以得出不同的方案的权重或确定相对的优劣次序，从而为最佳方案的选择提供依据。（三）模糊综合评价法。模糊综合评价法以模拟数学和层析分析法为基础，突出研究重点，据以构建环境项目绩效审计的模糊综合评价模型。对于定量分析，运用数量化的统计、计量分析；对于定性因素，常采用专家德尔菲法确定评价环境项目绩效审计指标的权重。（四）德尔菲法。亦称专家意见征询法，是一种向专家反复函证收集意见，预测的方法。管理者先从不同既有实际工作经验又精通环境方面知识的专家那里对相关的背景资料进行多轮的咨询并取得征询意见，总结意见后，再分别返还给这些专家，但是专家之间不互相交流，这一过程需要反复地做，直到征得的意见趋同于一个最优的解决方案为止。（五）效益评价审计法。它是目前审计的难点，通过被审计单位所从事的经济活动行为，利用数学计量或数理统计原理，在经营环境较好与内部控制相对完善的状态下，有针对性地制定出量化的评价指标或体系，科学、合理、细致地计算出经济评价的各项指标，主要考虑资金的经济效益、社会效益、生态效益。（六）追踪资金流向审计法。按照资金的流程实施审计是审计人员最常用的审计方法