我国农业清洁生产补贴机制及激励政策研究

我国农业清洁生产补贴机制及激励政策研究

1引言目前，我国已成为世界上使用化肥、农药最多的国家之一[1]。化肥和农药的大量使用引起东部地区水环境污染，已从常规的点源污染转向面源与点源结合的复合污染，并产生农业立体污染。由于长期以来粗放的生产方式所带来资源环境问题，已经成为制约我国农村和农业可持续发展的重要障碍[2]。近年来，国家提出运用清洁生产理论指导农业生产的战略举措，鼓励发展循环农业[3]，然而广大农业管理者和农民仍对农业清洁生产认识不足、热情不高，国家也缺乏一套与农业清洁生产相配套的推进机制。本文以完善补贴机制为切入点，提出推进农业清洁生产的四点政策建议，为在我国建立健全农业清洁生产的运行激励机制进行有益的探索。2农业清洁生产补贴机制研究的重要意义2.1选择生态补偿的激励手段是有效控制农业面源污染的客观要求2.1.1我国现行农业生态补偿制度亟待完善现阶段我国主要采用生态补偿费、排污费及排污权交易等政府行为的管制手段，对污染进行防治。然而，农业面源污染与工业污染相比具有分散性、随机性和技术操作困难的突出特点，导致对污染物排放的监测成本高昂，政府通过制订以技术检验为基础的条例用于指导带有普遍性的农业环保实践的手段并不可行。同时，以排放量为管制污染控制手段也难以制订和实施，主要原因在于农业是弱质行业，农业生产者从农业生产中获得的效益不高，使得生产者承担污染税或排污费的能力较弱。2.1.2我国国情要求重视农业生态环境的保护我国是一个人口大国，必须坚持立足国内实现主要农产品基本供给的方针，要按照科学发展观的要求，处理好发展农业生产与保护农业生态环境的关系，在发展中保护，以保护促发展。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出：要健全农业生态环境补偿制度，形成有利于保护耕地、水域、森林、草原、湿地等自然资源和物种资源的激励机制[4]。2.1.3发达国家普遍实行农业生态补偿政策美国、日本、欧盟这些世界最发达的工业经济体，及农业生产和贸易强国，长期以来奉行“工业反哺农业”的基本方针，加强对农业的生态补偿。通过强化“绿箱政策”，调整“黄箱政策”，坚持在WTO现有框架内积极调整对农业生产补贴的方式和结构[5]。因此，借鉴发达国家农业生态补偿政策做法，鼓励和引导农民采用环境友好型生产技术，提高资源利用效率及农产品质量，对于治理农业面源污染、改善农业生产和农村生活环境具有重要意义[6]。2.2建立清洁生产技术应用补贴机制是调动农民积极性的现实选择国内外研究者已总结并发明了诸如：化肥深施、测土配方施肥、农业废弃物综合利用等“清洁生产技术”，其对于减少农业面源污染，保护生态环境有较大成效。然而，由于农业产出的低效益，使得这些技术的大面积推广应用存在一定的障碍因素。因而必须建立一套行之有效的政策和经济激励手段来消除障碍因素，使农户自愿接受并运用“清洁生产技术”。2.2.1运用补贴机制能够实现外部效应的内部化现实农业生产过程中，不合理的生产方式造成的环境污染，使外部性因素广泛存在。根据外部性理论，由外部效应引起的市场失灵，必须通过政府采取适当的经济干预手段使边际税率等于外部边际成本（边际外部收益），使外部性“内部化”来解决。生态补偿机制就是通过一定的政策手段实行生态保护外部性的内部化，让生态保护成果的“受益者”支付相应的费用[7]。2.2.2创新补贴机制能够避免“搭便车”现象发生优美的农村生态环境及安全的农产品，是社会成员共同享用的公共产品。根据公共产品理论，人们更愿意“消费”环境物品，而不愿意承担其需要的支出，即存在所谓免费搭车的现象。政府有理由通过制度创新让受益者付费，让生产者得到有效激励[8]。生态补偿机制就是通过政策设计避免农业生态产品消费中的“搭便车”现象，激励公共产品的足额提供。2.2.3采取农业补贴政策能给技术采纳者合理的回报农户如果采用环境友好的清洁生产技术，可以最大限度地减少环境污染，创建良性循环的农业生态系统，并生产出令消费者信赖的有机农产品。然而，采用这些技术往往会给农户带来诸如生产成本增加、农业产出降低、生产方式变化等一系列问题，最终会影响农户的直接经济效益。农业生产补贴机制就是通过制度创新解决好生态投资者的合理回报，激励农户自愿采用清洁生产技术并使生态资本增值。3我国农业清洁生产的运行激励政策我国从20世纪80年代开始清洁生产萌芽，1992年5月首次推出“中国清洁生产行动计划（草案）”，其相关研究主要涉及工商领域，并对工业清洁生产做了具体规定。目前，在农业领域的相关研究还比较少，除了江苏省明确提出开展农业清洁生产技术体系的研发、管理体系与标准化的研究外，全国各地对农业清洁生产还处于一种思考和探索阶段[9]。3.1国家推进农业清洁生产的政策及法规2002年6月29日通过的《中华人民共和国清洁生产促进法》规定，农业生产者应当科学地使用化肥、农药、农用薄膜和饲料添加剂，改进种植和养殖技术，实现农产品的优质、无害和农业生产废物的资源化，防止农业环境污染。2005年发出的《国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》中明确指出加强资源综合利用，农业方面主要是推广机械化秸秆还田技术以及秸秆气化、固化成型、发电、养畜技术；研究提出农户秸秆综合利用补偿政策，开展秸秆和粪便还田的农田保育示范工程。2008年8月29日颁布《中华人民共和国循环经济促进法》中提出，国家鼓励和支持农业生产者和相关企业采用先进或者适用技术，对农作物秸秆、畜禽粪便、农产品加工业副产品、废农用薄膜等进行综合利用，开发利用沼气等生物质能源。3.2各地推进农业清洁生产的工作实践江苏省曾在2002年1月启动了“江苏省农产品清洁生产创新研究与实施”研究课题，是国内较早地开展此项研究的省份。该研究形成了农产品清洁生产的技术、标准、检测体系、生产经营创新体系和政策法规保障体系等五大体系；形成了无公害生产技术规程19项、生产基地14个、经营实体12个、注册商标10件，并有8个产品获无公害农产品证书[10]。该套技术体系能像工业产品生产标准那样成为强制性标准，确保食品安全。北京市于2006年发布《北京市“十一五”时期循环经济发展规划》，其主要任务之一是全面推行清洁生产，农业领域的重点是改进种植和养殖技术，实现农产品的优质、无害和农业生产废物的资源化[11]。北京市也在推进农村清洁生产方面做了一些有益的尝试，如在适宜地区大力发展以沼气利用为纽带的循环农业模式，取得了显著成效。2009年北京市发改委又评选出24家试点单位作为第一批循环经济试点单位，首批名单包括1个循环农业园区和3家农产品加工龙头企业[12]。浙江省委在2007年提交了《关于推行农业清洁生产的几点建议》的提案。该提案已经被浙江省农业厅列为重点提案，浙江省将逐步建立农业清洁生产的产业体系、健全农业清洁生产的投入体系、完善农业清洁生产的技术体系、构建农业清洁生产的政策体系并建立以“三网三制”为主要内容的农资监管长效机制。现已形成了动物疫情监测、动物防疫监督信息网络等体系，建立了相应的规章制度，使畜产品安全水平有了明显提高[13]。3.3农业清洁生产技术运用的补贴政策从2005年起，连续五年的中央一号文件反复强调要稳定、完善、强化对农业和农民的直接补贴政策，其中涉及许多鼓励农业清洁生产技术运用的补贴政策。2005年中央一号文件提出中央财政继续增加良种补贴和农机具购置补贴资金；扩大重大农业技术推广项目专项补贴规模，优先扶持优质高产、节本增效的组装集成与配套技术开发[14]。2006年中央提出推进社会主义新农村建设，制定相应的财税鼓励政策，推广秸秆气化、固化成型、发电、养畜等技术；此外增加测土配方施肥补贴，继续实施保护性耕作示范工程和土壤有机质提升补贴试点[15]。2007年发展现代农业成为农村工作的重点，在农业清洁生产方面强调继续增加农村沼气建设投入，支持有条件的地方开展养殖场大中型沼气建设。加快实施乡村清洁工程等[16]。2008年国家进一步加强对农业基础设施的投入，继续加大对农民的直接补贴力度，增加粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合直补；加强农村节能减排工作，鼓励发展循环农业[17]。2009年的中央一号文件指出大规模增加农机具购置补贴，将先进适用、技术成熟、安全可靠、节能环保、服务到位的农机具纳入补贴目录；加大农资综合补贴力度，完善补贴动态调整机制，加强农业生产成本收益监测[3]。综上所述，近年来国家为鼓励发展农业清洁生产，推出了一系列较为完善的农机购置补贴政策，通过补贴政策的宏观调控作用，引导农民购置先进适用、安全可靠、节能环保的农机具。在实践中通过大力推行保护性耕作机械化技术，减少土地翻耕，防止土壤被风蚀和水蚀，有效地改善生态环境；同时倡导发展循环农业，通过推广“沃土工程”、乡村清洁生产工程及测土配方施肥等工程技术手段，降低农业生产成本，实现农业节本增效，以及提升农业现代类型。目前，我国制定的有关农业清洁生产技术运用的激励政策正处于起步阶段，亟待进一步完善。4推进农业清洁生产的政策建议农业清洁生产技术的运用是解决农业生态环境问题，提升农业竞争力的根本手段和有效途径。如何在农村推行农业清洁生产技术，使农民自愿地采纳和运用该项技术，是生产实践的关键领域和薄弱环节。本研究将现阶段国内学者有关农业清洁生产的激励政策研究进行归纳，认为政府仍需在以下几个方面开展工作和加强引导。4.1开展农业清洁生产的宣传与技术培训当前广大农民群众对农业清洁生产的认识严重不足，各级政府有必要在农村开展深入细致的农业清洁生产知识的宣教活动[18]。一方面，向农民进行环境保护知识、生态农业知识及循环农业知识的普及宣传；另一方面，扩大清洁生产知识的宣传幅度，向农民发放农业清洁生产技术简报、手册、图书和录像资料，增强农民对农业清洁生产的认识和了解[19]。此外，建立农业清洁生产的知识和培训体系，将工业企业清洁生产成功经验运用到农业清洁生产过程中，制订促进农业清洁生产和保障农产品安全的政策及标准。4.2完善现行的农业清洁生产法规政策我国农村人口多，基础设施落后，通过农业环保项目的补贴，加大对农业经济发展的国家政策性投入具有更为深远的意义。借鉴欧美国家的做法，对农业环境保护在立法中做了专门规定，并根据农业清洁生产的需要创新补贴项目，完善补贴措施，主要围绕以下几个方面：首先，落实农机购置补贴政策，推广节能环保型农机。一是靠补贴政策引导农民购买先进的大型农机具，充分发挥农业机械在农作物秸秆收割、粉碎、固化成型等方面的功能。推广机械化秸秆气化、发电技术，推动农村生物质能等可再生新能源的开发[20]。二是提高农业机械的生产效率和作业质量，注意农机本身的节能。在使用环节，除了要加强农业机械的维护保养，保持良好的技术状态外，农机节能还应当注重减少不必要的功率损失和节省无谓的油料消耗等。其次，完善法规条例，增加农业清洁生产项目的资助。一是调整《农业补贴条例》内容，对农业环境保护补贴做出专章规定；二是对已实施的农村沼气建设、乡村清洁生产工程建设等加大资助力度；三是新增农业清洁生产补贴项目（如化肥农药的减量使用、畜禽粪便的资源化利用、作物秸秆等生物能源化处理、农村生活污水和垃圾排放等），并通过法律规范引导农民采用环境友好型生产和生活方式，实现农村农业生态环境的转型和升级。4.3建立健全农业清洁生产的补贴机制现行的农业补贴政策虽不同程度地改进了农业生产方式、改善了农民生活条件、增加了农民收入，但仍然存在着补贴机制不健全、措施不到位等问题。亟需建立一套完善的农业清洁生产补贴机制，鼓励农民采用有利于农业资源保护和生产安全农产品的技术管理措施，具体包括以下几项内容：首先，农业清洁生产补贴的对象为从事农业清洁生产的普通农户、种养大户、龙头企业，以及从事农业清洁生产使用技术和机械研制的科研单位、农技中心等。其次，补贴的范围包括三个方面内容：（1）对减少化肥施用进行补贴，鼓励农民使用有机肥。农村有机肥资源主要为农作物秸秆和各类农家肥，应对农民进行秸秆还田、施用农家肥和种植绿肥的经济直补。补贴方式应视有机肥积造使用量和面积而定，补贴资金主要由中央财政转移解决，地方财政可提供适当的配套资金。（2）对有机肥积造与使用技术和工具研发进行补贴。有关部门要尽快启动研究项目，促使科研单位研制开发出能提高效率、减轻劳动强度、改善环境的技术和配套机械，从技术和机具的源头逐步消除农民随意焚烧农作物秸秆的陋习。（3）对畜禽粪便污染控制管理与技术补贴。一方面，利用政府农机具补贴政策推广畜禽粪便处理机可有效解决畜禽粪便污染问题，并通过再加工服务于生产，从而改善农业生态环境；另一方面，政府通过投资或提供无息低息贷款等优惠政策，支持和鼓励兴建畜禽粪便处理加工厂和复合有机肥生产，对治理畜禽粪便污染、开发商品有机肥的企业，实行诸如免税、贷款及平价用电等