当代中国文化制度创新中的机构改革

当代中国文化制度创新中的机构改革

G120：A1003－9104（2010）04－0005－14机构改革是体制改革的重要环节，就计划经济模式遗存背景下中国文化制度条件而言，其在文化制度创新的存在地位和推进意义，就处在十分突出的社会转型结构位置，具有极强的中国问题针对性或者说中国事态具议性。正因为如此，我们才在体制改革的宏观议题下，展开对这一长期纠缠文化体制改革的暗堡以拆解式的学理分析，从而为进一步的公共文化政策总体解决方案提供厚重知识背景支撑。一要想准确把握文化制度创新中机构改革的价值目标，必须先行认清何以需要进行大规模的机构改革，这不仅涉及到改革的合法性，而且更深刻地涉及着改革的刀刃究竟伸向何处，才能使体制性的外科手术达到预期的疗治效果，因为现实的“政策能力”不足中我们面临着“从任何角度观察，政府未来所面临的不同层面的挑战，都要求其具有比现在更加大得多的能力来分析复杂问题和提供发展方案”①，同时历史遗留症结所带来的“执行效率”滞阻也往往使我们难以实现机构存在效果的“每一机构的责任通常就在于促进某一领域或区域的发展”②。就中国文化机构的总体现状而言，无论是权力型管理单位还是技术型运作单位，无论是政府部门还是附属部门，无论是事业体制还是企业体制，无论是致力于公共服务还是致力于社会监管，通常所谓“体制内”的文化机构，其层级、型制和类别不管多么复杂，都可以纳入中国单位制度的命题统辖之中，也就是说，它们都是总体性文化制度支配下功能运营的国有抑或国营的机构授权实体。所有这些机构授权实体之所以能够被所谓“中国单位制度”命题所统辖，就在于它们既不是纯粹行政治理模型框架中所议及的那种“行动网络观念的另外一个灵感来自于新制度主义理论，一再体现其适应性。也就是设定在每一时空条件下，人们能够表达出一种制度秩序——一个制度序列（无需必然粘接），被人们认为无处不在”③，也不是作为纯粹管理运营技术分析逻辑起点的那种“将其价值定位于贮藏事务反馈信息的某种恰配性制度”④，而是中国语境中集多种功能于一身的特殊行政编制或治理建置。对于这种中国语境条件下的特殊性，无论是其历史形成渊源还是现实制约因素，要想梳理清晰恐怕至少得多少本专著才能相对完形。但是我们可以在较少的篇幅内，将这些特殊性定位的文化机构给予形态特征的粗线条描述，并且非常简洁地表述为：（一）权力身份与服务身份的混存。处在这种混存之下，特定文化机构一方面或隐或显地获得一定比例的公权力分置，例如文物保护机构作为非政府组成单位却仍然能够代表政府行使这种保护的某些强制性手段，所以在其机构运行过程中就会表现出最大限度的向权力靠拢，并以此作为机构命运的权力保护神和利益天使，就像卢梭政治本能学说所讨论的“附加更大的权力以守护其所拥有”⑤，另一方面又或多或少地承担公民社会政府公共职责的社会履约，在目前的社会背景下主要体现为公共文化服务体系的功能呈现，例如博物馆在全国范围内大规模免费开放，并努力在开放中吸引更多的公众参与以及充分显示其服务姿态，从而不得不在“持续的整体有效推进中，追求政府和公共服务机构的效率与责任”⑥。这实际上也就意味着，文化机构的价值取向既显示为权力向度亦显示为服务向度，当两个向度处在一致性位置，机构的运行效率就会因功能内聚而发挥至极大值，相反，当两个向度处在非一致性位置，机构的运行动力就会因内在裂变而趋于滞缓甚至中断。为了防止极端情况的出现，绝大多数文化机构都选择权力向度而有意无意地躲避服务向度，其目的就在于寻求机构运行效率和存在利益的稳妥方案。（二）公共利益与机构利益的混杂。处在这种混杂之下，特定文化机构一方面不得不在公共财政的稳定支撑下最大限度地追求绩效指标的公共利益系数，其可能性在于它在逻辑起点上乃是行政治理框架中的系统设计产物，功能与效率对位效应客观上支持机构运行效益目标值的计量测评方法，因为任何一个文化机构本质上都符合“托管行为理论”的“组织行为和体制特征可以通过SEST属性来予以呈现”⑦；另一方面不得不在职工福利动机的驱使下最大限度地追求机构福利的政策允许值，其必要性在于无论是同一类型机构还是非同类型机构，在目前的体制环境下彼此间的职工福利实际状况往往天上地下，这只要比较同级图书馆与出版社或者同级出版社与石油企业之间薪酬与福利的换算关系就可以一目了然，因而也就迫使每一文化机构成为相对边际封闭的利益共同体，其社会规模抑或力量聚集强度远逊于美国体制背景下的诸如“往往具有决定性。无论如何，由于不同社会领域会按照集团等级制迅速建构，因而集团成员也就往往会在相对稳定的身份安排中连接一起”⑧。现在的问题在于，当同一机构的运行注意力被混杂状态的公共利益与机构利益所吸引时，至少会存在注意力不集中的社会出场姿态，并且不排除在极端情况下机构利益会占据注意力的核心位置。一旦形成这种局面，机构就演变为个体之间利益结盟的制度保障平台，人们由此获得的将远不止是一个所谓养尊处优的铁饭碗，而是在服务公共利益的幌子下直接将公共资源配置，转换为利益结盟后实现机构利益诉求的无成本甚至无风险趋利工具，一个突出的例证就是，各级大大小小的画院作为政府事业单位就是如此为那些终日自我标榜的画家提供利益机会的。（三）履约职责与就业职责的混置。处在这种混置之下，特定文化机构一方面代表政府向公民兑现其文化责任承诺，在其作为覆盖城乡公共文化服务体系的一个环节并努力实现其功能发挥的过程中，其绩效标杆主要绑缚于特定的履约职责刻度，关键就在于强化该机构“执行”过程中不致出现严重政策贴现的“好的理念在行政实施过程中消失殆尽”⑨；另一方面本身又成为政府解决就业问题的一个社会平台，从国家文化部到基层乡镇文化站，从各级文艺院团到不同类型的公益文化事业单位，一支庞大的文化从业大军（包括现职与离退休）使得千千万万的具体文化机构背负着缓释社会就业压力的政府使命，在特定意义上甚至是“维稳”的政治使命。正因为如此，对微观层面文化机构的本体绩效诉求，常常就会由于类似的相关性功能附着而无法得以严格衡定，而在国家宏观层面，诸如机构网络编序、机构总量的成本效益控制、机构功能的项目测值绩效规范、机构设置与撤销的社会动力学机制以及机构内部的岗位目标分置等等，就都会因为社会就业平台的无条件设定而无法得以动态政策调控，其凝固和僵滞已经逼近官僚制结构的那种“坚守办公室是一种‘职业’”⑩，但由于所有这些机构并不完全具备官僚制所赖以支撑的权力杠杆，因而这种凝固和僵滞的负面后果就更加严重，甚至可以说完全丧失自我功能激活的内驱力。于是事态已经澄露得非常清晰，在对文化机构履约职责与就业职责的混置功能设定中，两种功能至少在制度安排层面形成内在动力耗损，这意味着它将最终成为文化政策执行过程中基层细胞谱系的集体麻木，从而也就进一步导致政府文化治理或公共文化服务的失灵。如果作剥茧抽丝式的深究，这种特殊性所带来的跟进事态还在于，一种所谓“单位人”（或曰“机构人”）的中国式身份特权，从此就以各种社会优先性渗透进文化制度存在的不同环节与全部过程，这些可以具体指称为诸如“国家干部”、“单位职工”、“事业身份”、“全民所有制工作人员”乃至“文化战士”、“文化系统干部职工”等称谓方式的“单位人现象”，随着计划经济模式管理体制的退场，越来越以刺眼的旧有体制形貌在服务性政府转型的语境中成为新制度安排的累赘。在宏观管理或者管理技术层面，这一累赘不仅构成对效率的现实威胁，而且也会构成对公平的间接性威胁，所以也就迫使我们要对这一跟进事态给予解读，并将“单位人”的身份特征粗线条地描述为：1.就业非风险性，2.甄选非公平性，3.绩效非标杆性，4.身份非置换性。1.就业非风险性。就业非风险性使单位人获得法律允诺以外的几乎一切允诺条件，使其与文化机构间建立一种非雇佣性就业关系，因而也就意味着不仅不是彼此间的双向选择，而且更加表现为两者间十分暧昧的互为依存，而依存的融洽性直接决定着更高体制层级给定的诸如政治首肯、业绩嘉许、成果奖励乃至投入追加，所以双方也就必然会为了融洽性增量而卷入机构运行过程中的深度合谋。处在这种深度合谋结构之中，表层就业关系所显示出来的各自角色定位已经完全没有实质意义，机构不会严格坚守其诸如“管理是一种权力，决定其中的个体应该发生些什么”(11)，个体同样也就不会顾及诸如“行为人利用机构化的‘社会逻辑’以提供清晰的参照来决定其经济行为”(12)。不仅如此，在“单位人”切分为“单位领导”和“单位职工”后，单位领导的从业要点就在于如何通过利益满意率来支撑来自上级领导的“民主考核”或“民意测验”，恰如单位职工的从业要点就在于如何通过对单位领导的无条件服从甚至谄媚来确保自己的利益最大化。恰恰就在这两个从业要点中，一种消解体制张力和机构功能的互约意志应运而生，那就是认定单位人与单位之间具有天然的利益一致性及其现实存在的互为确证，而其中潜在置换的反体制性后果，则在于作为体制环节的具体文化机构，在单位化过程中不仅被单位人利益绑架，而且与文化制度设计的机构功能配置之间已经失去任何强制性或约束性，也就是文化制度对文化机构控制能力的“规划力量不仅消除个体的超凡发挥，而且还对身份集团进行分层”(13)，在单位人就业非风险性及其对文化机构的利益绑架中，已经成为纯粹的纸上谈兵。2.甄选非公平性。甄选非公平性使单位人的来历从一开始就表现得极其不明。这种来历不明当然不是履历模糊现象，而是岗位进入的合法性遭受质疑。之所以如此，首先由于没有岗位进入的统置性游戏规则，哪怕是单一计划经济时代政治立场识别与政治权利分享模式的极端化道路，或者是多元市场经济时代人力资源甄选与岗位责任配置模式的纯技术化方式，虽然其规则运行过程中总是存在这样或那样的不尽人意，然而仍然要比目前所处的游戏规则失灵或缺席处境要好。无论从何种意义上说，文化从业者进入文化机构及其具体岗位的统一规则必须迅速确立，否则就会在新的条件下不断重塑单位人形象，并且会有各种更加复杂的当下重塑方式，因为纯粹技术方案的诸如“结构效度证明挑选出来的抽象的个人特质和性格特征（如智力、诚信、创造性、进取心、勤奋和渴望）与工作绩效之间的关系”(14)，对校正文化机构人事体制的制度性缺陷实在只能是杯水车薪。其次也由于没有从业定位的稳定程序。非程序化的随意性进岗，不仅不能确保个体的素质状况或就业条件吻合岗位职责的实际要求，而且在宏大背景上更是对线上从业资格拥有者的社会公正性践踏和权利剥夺，典型的例证如全国大中小型图书馆的数十万个工作岗位上，充斥着一大批安置性眷属就业者，而高等院校年复一年毕业的图书馆学或者信息情报专业的专业人才，却因这种践踏和剥夺而被排除在专业工作岗位之外，其被动结果是，图书馆的资料收集水平及公众服务水平不升反降，该领域的国家公共资源利用率与闲置率均令人吃惊。规则与程序缺失之后，甄选非公平性实际上就形成某种制度性庇护力量，使单位人在获得岗位准入的同时，也就获得一种排他性的社会选择优势与专属权利收益。其中社会选择优势使其逃离于竞争机制的残酷，从而在不参与竞争的安全位置享受福利社会结构下的就业快感，享受所谓“这类‘财富平均主义’因此携带着潜在的吸引力”(15)；与此同时，专属权利收益实际上就是国民财富在公共资源的单位制过程中，被单位人以间接和隐形的方式给予再分配，直接占有则会受到相关法律的严厉制裁，而间接再分配则至多属于利益分配的灰色地带，于是专属权利收益从此就成为单位人与单位之间牢不可破的制度结构纽带，任何意欲绠断纽带的企图都将演绎为血与火的革命，因为这样的企图实质上就是摧毁既得利益及其分配秩序的“不仅是影响结果的一种能力，而且是凭此对别人的一种支配”(16)。3.绩效非标杆性。绩效非标杆性使单位人成为机构设定最基本同时也最稳固的编制单元。这种离开岗位拟定机构编制的非常态体制措施，既是单位人利益特权在中国体制背景超强存在的结果，同时也是体制设计过程中不得不充分考虑其利益特权的原因，所谓“因人设岗”而不是“因岗设事”，就是对单位人势力挤压体制结构的最形象表述。处在因人设岗的体制妥协状态里，文化机构的全部绩效评估都不得不集中对单位人的行为测定，而这实际上就陷入了一个悖论性的误区：一方面是任何文化项目作为执行中的政策工具，其量化分解和计量测算都必须落实到一系列运行岗位，因为标杆管理一旦模型操控后就只能落实到“在机构中我们解读其功能及其作用”(17)，而机构的结构功能必须由相应的岗位组合来予以实现，也就是说机构的有效组织取决于岗位的有效功能支撑，取决于进一步所谓“功能配置就在于高度具体化，生产的焦点即基于这种功能具体化”(18)。这意味着制度设计的动力学取向其流程为：制度目标→宏观结构→机构功能配置→岗位责任指标分解→从业者归位，整体呈现为顺向度政策执行方案；另一方面却是文化机构中的单位人构成对机构的存在性控制，岗位虚设、泛设甚至不设乃是机构被控制的直接后果，任何自上而下的委托文化项目都必须回过头来以单位人的适应性和理解程度为政策实施起点，从而导致不仅机构内部岗位拟设的因人而异，而且导致机构存在方式、数量和功能诉求也都要充分考虑单位人大量存在的缓释压力，在更深层次，甚至宏观治理结构以及文化制度目标也都不得不受制于来自单位人庞大集团的逆向压力，受制于哪怕细节性的极端情绪表达时“通过传达个体内在表述和行为意图的信息，面部表情扮演着社会合作时重要的角色”(19)。于是文化制度设计就必须或隐或显地嵌入一种逆向力学结构，那就是动力学流程的：单位人利益诉求→随机岗位拟设→机构负重与膨胀→宏观结构松散无力→制度目标消解，整体呈现为逆向度政策解构路线。正是这种功能向度的悖论结构，使得绩效非标杆性成为政府文化治理和公共文化服务体系建构中无法逃脱的体制宿命，成为单位人在现代社会背景下演绎为生存贵族的投机主义通道，一切进入者都必然有违于“主体间性的道德诉求不能被延滞”(20)。4.身份非置换性。身份的非置换性使单位人由隐喻的表征意义进入所指的社会符号给定。一旦获得此类社会符号给定，例如某一个体为某文化机构的国家干部或职工，也就意味着他将因此而终身享有与这一身份相匹配的政治荣誉、社会地位、经济收入以及福利特权等，所以身份给定在中国文化制度实际运行中具有社会意义的全称覆盖功能，诸如岗位定位、层级标识、职称评价、荣誉呈显、利益配置甚至档案存录等，几乎全都可以纳入个人性的实际身份指涉中，其通涉性可以与之比较的，大约只有原始部落社会结构中的身份符号，因为那个时候“社会身份的差异性并不大，有证据表明，还没有人获得那种最高身份，即要求精心安葬的身份”(21)。虽然20世纪中叶以来，西方知识界关于身份研究的知识谱系，无论是政治学、社会学，还是文化人类学，都呈现出极为明显的谱系延伸，但这些成果尤其是核心命名，在解读中国语境的复杂存在现实时其穿透力往往都会大打折扣，而遇到像“单位人”、“国家干部”、“文化职工”这一类的身份指涉，这种折扣甚至会尴尬到找不着知识领域或者学科框架，例如域值较为接近的“政治身份研究”及其所谓“身份是被清晰地辨别的，要么能够进入要么不能够进入诸如种族、阶级和宗教的范畴”(22)，在介入当下中国体制框架中的身份事态之际，其语义指涉的有效性和问题针对性就极为有限。但这丝毫不意味着我们就会放弃身份研究的理论视点，而是在命题引入过程中最大限度地追求本土化介入状态。也就是在这样一种介入心态下，我们终于发现机构改革中身份问题的复杂性不仅与“单位人现象”发生千丝万缕的因果联系，而且直接就是攻克文化机构改革堡垒的最大障碍。原因很简单，一旦个体在社会符号给定中获得机构内身份优势或者社会化的身份特权，它就成为非置换性终身符号，除非因其堕落法律底线之下并被司法机构裁定剥夺其相关社会权利，否则类似的终身符号及其所携带的利益配置权就将长期拥有。例如，在档案中保存有干部履历表者就不会成为“工人”或“打工者”，反之“工人身份”置换为“干部身份”在体制内同样难于上青天，“国家职工身份”则在包括干部和工人的情况下永远与体制外就业人员泾渭分明，哪怕其中有一位体制外就业者名叫康德或黑格尔。此种情形，在西方只有“贵族身份”的“在贵族一词的所有意义中，将附庸制和贵族身份两个概念混杂起来的这种意义，注定拥有最持久的生命力”(23)，才有一些外部性的相似特征。二毫无疑问，中国单位制度及其进一步的单位人现象，对于中国文化制度的制度目标和结构功能，其影响必然深刻而全面，既有正面价值，亦有负面价值。当中国社会由计划经济模式向市场经济模式转型，当政府治理由权力型制向服务型制逐渐过渡，这些负面价值就更加暴露和凸显，成为公民基本文化权益有效保障的阻碍力量，成为覆盖城乡公共文化服务体系顺利推进的体制肿块，因而也就成为宏观文化体制改革或微观文化机构改革的改革对象。所以，厘清改革对象的问题脉络，乃是确保机构改革真实性的基本前提。机构规划缺失带来的普遍性后果，在于文化制度总体性设计框架的各个环节，不能合理配置功能传输的节点位置以及相应的机构填充，而是简单套用政治治理和行政管辖的框架结构，与权力分置相统一地进行文化机构划一性布局，由此形成的文化机构在总量、规模、类型、位置、功能取向及其效果目标等方面，就都缺乏体系独立运行的自稳结构和自衍能力，这一方面会导致整个文化系统难以实现“规划逐渐展示新文化理念在所有意旨方面的不断开始”(24)，并由此导致该系统的非递进性功能弱化或者结构老化，另一方面则导致单个文化机构不能具备“通过建构过程中对体系的适度限制以寻求其自组织风貌中的具体功能”(25)，也就是说，缺失使我们无论在宏观层面还是在微观层面都不能获取较好的体制生态，而失去体制生态的文化机构也就必然尽显随机性特征而非预期效果产物。对此，人们较为敏感的是那些解释不清的非规范性体制现象和机构形貌，例如，尽管武汉的日常阅读量远远大于整个青海，但青海图书馆却是省级馆建置与配备而武汉图书馆是市级馆建置与配备，又例如，考察包头市城市聚居区可以用图书馆馆舍面积和图书册数指标，而考察呼伦贝尔盟游牧区又何以要用同样的指标尺度，诸如此类，报刊文献的质疑文字不乏尖锐，足见人们对于现行文化机构的设置方案与评价体系是深以为虑的。如果我们稍微上升至理性分析高度，就不难发现这些现象后面所隐蔽着的规划缺失后遗症，至少可以梳理出如下急待解决的弊端：（一）总量设置不合理。也就是说，无论是国家文化机构总量还是区域文化机构总量，都应该寻求到某些具有必然限制意味的参照物及其相应的参数，由此换算出国家文化机构总量或者区域文化机构总量，并由这一总量的动态变化来决定年度投入比增减的变化，芬兰实行的区域自治的办法就是着眼于“区域文化行政……包括决定设置公共图书馆和图书馆地区数”(26)。与此相反，我们现行的机构设置办法基本上几十年一乘不变，国家文化机构总量是否符合国民经济总体发展水平、符合覆盖城乡公共文化服务体系构建的基本要求、符合全球化提速条件下中国参与国际文化竞争以及展现大国文化综合实力的时代变化，至今未见任何详细的权威性论证文献，更不要说像瑞典那样在20世纪60年代全国性地公开讨论“现存文化机构以及新增文化机构的资源合适性”(27)。显然，一个缺乏总量科学论证的文化系统框架，在体制运行过程中一定存在根本性的运行效率误差。（二）类型设置不合理。也就是说，就国家文化制度的基本制度目标而言，例如就其中重要目标取向之一的保障公民基本文化权益而言，一定有一套与之相匹配的政策工具及其政策执行的机构载体，于是我们就很容易从逆向追问路线来学理咨询文化机构究竟核心种类有哪些、基本种类有哪些以及辅助性种类有哪些，而其决策性回答则完全取决于哪些文化政策工具需要操作执行。在英国的文化政策体系中，文化专项征税、国家彩票和私营部门捐助乃是不同的政策调节工具，所以也就设置出不同种类的文化机构，其中为了企业捐助的有效操作而“既有民族遗产部门（DNH），也有专门服务于文化、媒体和体育的部门（DCMS），自1990年代末以来，后者就积极致力于鼓励企业捐助”(28)。但是在中国现有的文化制度框架中，不仅文化政策工具缺乏系统性、稳定性和可操作性，而且也直接导致文化机构种类设置的僵化模式，言及乡镇就一律是“综合文化站”，言及县城就一律是“三馆”，言及中心城市则一律是“标志性大型文化设施”，地域机动性、时效机动性、功能机动性和创新机动性等，在种类不变的工作程序背景下使文化机构的种类设置完全失去效用原则所要求的体制活性。显然，一种缺乏功能活性的文化机构种类设置方式，其运行结果只能是助长机构先于效用的机构形式主义。（三）级差设置不合理。也就是说，由于历史的原因，几乎所有体制内的文化机构（包括国有文化企业）都依附于相关主管文化行政部门，并相应地被给予非权力化的级差设置，这种设置一方面使其不可能像政府文化行政部门一样按行政权力分置大小来确立其行政级差，另一方面又使其不像一般社会机构那样取得平等的社会出场资格，因而文化机构的主体资质、服务规模、运行质量及绩效成果大小等，都不能成为该机构体制安排的核心支撑点，就仿佛广西师范大学出版社年利润数亿元之巨却仍然被定格为科级文化机构，而中央国家机关很多部委的出版社负债累累还得享受正局级机构的功能配置，而这样的定格和配置在中国文化制度框架中并非只具有形式意义，恰恰相反，其资源拥有和相关福利配置等更具权力延伸的实际价值。于是，如果我们站在适当的距离予以全景审视，就不难发现与官僚机构处于平行位置的亚官僚机构或者说文化官僚机构同样织成了巨大的依附性权力网络，这个网络较之韦伯所描述的“一般说来，至少在公共官僚制内，占据办公室位置就是生活支撑，这已是不断增加的事态，而且发生于所有紧密结构之中”(29)，其情形甚至有过之而无不及。至此，问题实际上就转换为，究竟是何种理由使所有这些级差设置具有合法性，或者可以举证性地追问，将中国出版集团设置为副部级国有文化企业或者将中国国家画院设置为正局级文化事业机构，其级差究竟能有助于产业增量、事业拓值，还是由此就可以获得更强有力的机构功能支撑，抑或除了机构利益外就只剩下皇帝的新衣，所有这一切都必须从制度设计和机构规划的宏观层面给予客观而冷静的反思，否则所谓文化建设与经济建设、政治建设和社会建设的同步推进就将是一句空话。显然，当文化机构的运行支撑绑缚于对官僚制的无条件依附，其机构运行活力必将是无源之水、无本之木。运行目标模糊表现在文化机构环节远胜于宏观文化制度框架，因为虽然“满足人民群众日益增长的文化需求”过于缺乏义项澄清，而“建设覆盖城乡公共文化服务体系”则至今未曾给予指标体系化的功能配置，但毕竟在指导思想和主体观念层面已经具有正确而明晰的选择，并且这种选择足以在未来的文化实践中渐进性地给予体制完善和意义填充。但文化机构运行目标模糊情况就大不相同，这一方面会影响到特定文化机构在整个社会结构中的存在逻辑，也就是如何通过角色塑形和功能定位使其获得社会存在的必要性。例如，如果没有明确发展主旨引导下的“创新乃一种基本的非确定性要素，这不简单是缺乏已知事态发生的相关信息问题，更加重要的……涉及到能否在科学知识进步中不断获得新的重要的技术机遇”(30)，那么也就意味着离开创新之途的文化机构迟早会被不断变化的社会需求所抛弃；另一方面也会影响到特定文化机构内在组织的管理效率和运行效益，即机构不能以项目的计量测值和年度绩效标杆支撑其可持续发展线性轨迹，按照管理学知识域所谓“知识及其行动并非基于诸如逻辑或理论化之类的抽象原则，而是依赖于怎样有效行动才能达到预期效果”(31)，则目标模糊将会对文化机构的所有操作性运行造成致命的盲动主义倾向。正是综合评估这两方面的影响，我们才将文化机构普遍存在的运行目标模糊，归结为以下三种最基本的体制危害内容：1.体制授权不清晰。也就是说，绝大多数文化机构既不是体制链上通过功能嵌合而发挥其执行力的分置单位，亦不是体制赋予其独立行使机构职能的法人单位。例如对于那些文艺院团而言，究竟定位于政治宣传主业功能、公共服务主业功能、艺术创新主业功能抑或市场趋利主业功能，不仅机构设置之初并无确定设计方向，而且在社会转型背景下更加找不着重新准确定位的发展思路，为什么存在及如何存在的深刻疑问，长期以来就在非清晰授权的编制性保障下悬置，并且文艺院团往往也因为这种悬置而呈现出无目的延续、无危机生存、无创新苟且的游牧存在方式，它们就像听命于牧鞭暴响一样地等待着来自官方的随机性权力意志安排，所以往往新任文化部部长或者省（市）文化厅（局）长，简单随意地撤换一个院长团长就足以使文艺院团一切从零甚至从负数开始。总体而言，体制授权的最直接后果，就是具体文化机构与机构运行质量、绩效责任和可持续性发展之间没有必然逻辑关系和行政问责结构，当然也就不存在那种塑造杰出机构的诸如授权作为原则“不仅决定着杰出机构的本质，而且也重新限定了机构领导者的作用和责任”(32)。2.评价指标不规范。也就是说，尽管现行文化体制中单位考核对文化机构形成了一定的测评压力，例如民主化进程推动下全员职工的年度投票表决，就对该机构负责人至少会产生心理威慑，而奖励和福利不同程度地与文化机构运行状况挂钩，