市县（区）委书记任期经济责任审计初探

市县（区）委书记任期经济责任审计初探

一、正确认识和把握市县（区）委书记应负的经济责任把市县（区）委书记纳入经济责任审计监督，是审计工作的创新。审计实践让我们认识到，对党委书记的审计，既不同于对部门单位“一把手”的审计，也不同于对市县（区）行政首长的审计。根据“党领导一切”、“党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导”、“书记决策、行政首长执行”的现行党委和政府分工的原则，党委书记从职责上，对执政方向负有领导责任；对经济活动中负有决策责任；对政府工作负有督查评判责任。因此，党委书记任期经济责任审计，重点应从以下几个方面入手：一是经济政策的制定是否符合党在新时期的中心工作内容；是否符合国家及上级机关的方针、政策、规定和要求；是否符合科学发展观的要求，统筹经济社会发展。二是重大经济决策、各项惠民政策，是否因地制宜，是否从本地区大局利益出发制定政策，作出决策和决定。三是各项决策的效益和效果，是否给本地区经济和社会全面发展带来利益，各项经济指标的完成，是否体现了决策的最终成果。二、市县（区）委书记经济责任审计的主要内容（一）履行经济事项决策权的审计。重点关注经济政策执行，经济政策制订，经济事项决策等等。1.经济政策执行方面。就是对市县（区）委书记贯彻落实国家方针政策情况审计，包括本级党委对上级（包括国家、自治区）制定的各项经济改革、宏观调控等各项经济发展政策是不是不折不扣的执行，是否把落实科学发展观、建设和谐社会、关注民生等国策的贯彻作为执政的第一要务。是否正确处理中央和地方、局部和全局、当前和长远的关系。在执行中是否树立全局意识和全国一盘棋思想，有无片面强调地方局部利益或借口条件不成熟、环境不具备等因素，在执行中大打折扣的现象。2.经济政策制订方面。就是对市县（区）委书记贯彻执行国家重要经济政策情况的审计。围绕本级党委对上级制定的经济政策是否因地制宜地制订出切合当地实际的新战略和新政策，包括财税政策、投资政策、土地政策、产业结构政策、环保政策、社会保障政策、新农村建设政策等，这些新政策或相关政策的分解是否与国家的宏观政策相一致。3.经济事项决策方面。就是对市县（区）委书记在贯彻落实国家经济政策过程中对重大经济事项决策情况的审计。主要关注重大投资和建设项目决策、重要资金分配使用决策、重要经济政策制定决策等重大经济事项决策情况的审计。重点评价是否建立重大决策的规则和程序；是否建立公众参与、专家论证和咨询制度；是否建立决策评价和责任追究制度等。包括决策的指导思想是否正确；决策是否实事求是，符合客观实际；决策是否符合政策和法律等。（二）履行督察监管权的审计。2009年5月23日，中共中央出台了《关于党政领导干部问责的暂行规定》、《中国共产党巡视工作条例》，明确要求，各级党委要依照暂行规定严肃问责，坚持党要管党、从严治党的方针，维护党的纪律，坚持党的领导、分级负责、实事求是、客观公正、发扬民主、依靠群众的原则，切实加强对贯彻执行党的路线方针政策情况、执行民主集中制情况、领导班子和领导干部党风廉政建设情况、选拔任用干部情况的巡察。审计中要围绕党委及常委会根据国家和上级的经济政策结合当地实际制定出的经济改革和经济发展政策来展开。经济政策确定以后，由党委领导贯彻，具体由政府落实并实施。审计中重点关注党委书记对政府工作是否建立健全科学合理的督查考评机制，对政策执行结果适时进行追踪反馈，是否建立针对政府目标完成情况的评价制度和相关责任人员的责任追究制度，包括重大事项议事规则建立执行和监督情况。在一个时期之内，党委书记对经济政策的实施有效性是否通过党委来督办；对实施结果是否通过党委进行评价，是否根据评价的结果，及时修正执行结果与目标之间出现的偏差等。（三）决策结果与产生绩效审计。审计人员可通过查验决策实施的结果，确认决策是否科学、是否有效。对党委书记参与决策的重大工程、园区建设、招商引资、征用土地以及市政建设等事项开展决策项目的效益状况综合评价，并与预期效益进行对比分析，检查所决策事项的实施效果，分析不能达到预期效果的原因，从而揭示决策方面存在的深层次问题。结合党中央、国务院扩大内需、保持经济增长的新举措新要求，特别关注涉及区域产业结构调整、新农村建设、社会保障、重点资金分配、投资项目建设、土地出让、招商引资和国有企业改制改组过程中出台的重大经济决策事项的效果。审计中重点关注以下五个方面的问题：一是重大经济事项决策依据的合法性、科学性、充分性，决策程序的规范性，决策实施情况的有效性，有无擅自决策、违规决策、盲目决策等情况，项目投资是否存在“政绩工程”，“形象工程”，形成重复建设、严重损失浪费、国有资产流失等问题。决策事项对地区可持续发展的影响等；二是新农村建设等各项民生政策措施的落实情况，包括扶贫开发，农村基础设施建设，粮食直补等支农惠农资金管理使用情况，农村教育、医疗等公共服务提供情况，社保资金筹集、管理、使用情况，政策性保障住房建设情况等；三是国家土地政策落实情况，土地出让金的收缴、管理和使用情况等；四是国家环保政策贯彻执行情况，环保资金的投入使用情况，有关节能降耗指标的落实情况等；五是政府债务情况，包括规模、结构、成因、投向、偿还能力和风险情况等。审查与中央组织部《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》中有关实绩分析指标相衔接。通过绩效评估审计，客观评价市县（区）委书记任期经济责任履行情况，揭露决策运行过程中存在的深层次问题，促进领导干部落实科学发展观，增强廉洁自律意识，提高科学决策、民主决策和依法行政的能力。三、市县（区）委书记经济责任审计方法市县（区）委书记任期经济责任审计既要对本级财政决算进行审计，又要求对其履行经济责任情况进行审计，，而反映其任期内经济工作目标的完成情况的经济指标，又是汇总本地区的数字，其审计的着眼点既不像乡镇党委书记经济责任审计那样微观，又不像部门领导干部经济责任审计那样具体，而应是一个地区的宏观方面。因此，在审计思路、方式、方法上既要运用一般的审计方法，也要注意其特殊性。（一）一般审计方法1.市县（区）委书记经济责任审计与财政决算审计相结合。财政决算审计是市县（区）委书记经济责任审计的基础，而经济责任审计又是财政收支审计的升华和人格化。为此，在计划安排上，应把市县（区）委书记经济责任审计与市县（区）财政决算审计结合起来。一是既避免了审计处理主体错位，又减少了重复审计。经济责任审计与财政决算审计同时进行，相互衔接、各有侧重，信息共享。一次审计，产出多项审计成果。二是既深化了财政决算审计的内容，又全面体现了经济责任审计的要求。在对事关全局的财政工作目标总体完成情况进行核实的同时又对审计发现的重要问题的责任主体进一步调查取证，从而为市县（区）委书记经济责任审计提供了基础资料和数据。2.全面审计与重点检查相结合。为了体现“全面审计，突出重点”的指导思想，在坚持财政收支审计的基础上做到突出重点，即一方面对规定的必审内容进行全面审计和审计调查，掌握财政决算基础资料和数据；另一方面注重体现市县（区）委书记主要工作业绩，把经济工作目标完成情况和重大经济决策及个人廉洁自律作为审计的重点。对财务管理和核算方面存在的问题以及下属部门的工作失误所造成的问题一般不作为市县（区）委书记经济责任审计及评价的重点。3.审计与审计调查相结合。在对市县（区）委书记任期经济责任审计中，应将大量的工作放在部署自查和审计调查上，以摸清情况、把握关键环节。为此在审计实践中根据与市县（区）委书记经济责任的关联程度分三个层次把实施审计、延伸审计、审计调查结合起来，把查账与调阅市县（区）委会议纪要、计划统计资料、年度工作总结结合起来；把审计检查与个别谈话结合起来；把收集审计情况与纪检、组织等部门沟通联系结合起来。一是做好审前调查，拟定详细、科学的方案。在审计实施前，编制专门的调查表，对事关地区经济发展和社会发展的单位如农业、教育、城建、土地、交通、公安、社会保障、工业园区等开展审计调查，为全面查清和客观反映市县（区）委书记任期工作情况提供第一手资料。二是对重要经济活动及其决策过程延伸审计或调查。重要经济活动体现着市县（区）委书记经济责任的履行情况，对当地经济发展和人民群众生活水平的提高有着举足轻重的作用，从中也可以看到其贯彻党和国家经济政策和财经法规情况。三是市县（区）委书记个人廉洁自律情况的审计调查。此项审计应在对市县（区）委办公室财务收支审计的基础上，核实市县（区）委书记填写的廉政自查表上的情况，通过个别谈话、召开座谈会和对市县（区）委书记身边工作人员的调查，结合纪检、组织部门提供的线索或群众举报，调查了解市县（区）委书记执行廉政规定的情况。4.审前公示与审后通报相结合。一是审计进点时召开市县（区）四套领导班子，“两办”和有关部门领导参加的进点会，由被审计领导作述职报告，审计机关领导和审计组长宣布审计方案和审计内容，提出审计要求，各单位领导对被审计领导任期内的各项经济决策对市县（区）域经济发展的促进作用，决策失误造成损失以及廉政建设发表看法。二是将审计范围及审计组工作地点及时间在被审计领导所在市县（区）委进行公示，以接受社会的监督。三是开好审计通报会。征求各方面意见是做好市县（区）委书记任期经济责任审计必不可少的程序。审计实施结束后，再召开一次同样规模的座谈会，通报审计结果及初步评价，听取被审计市县（区）委书记和有关部门的意见。审计组对会议提出的不同看法和新的情况进行补充审计。四是审计结束后，可再以书面形式再次征求市县（区）委、政府和被审计市县（区）委书记的意见。通过多方面肯定成绩、反映问题、明确责任奠定坚实的基础。（二）重点事项的审计方法1.重要经济指标审计。一个地方生产力发展水平的高低、综合经济实力如何，既是领导者政绩的集中表现，也是领导者本人履行经济责任的集中表现。一个地区主要经济指标的实施完成情况，既体现了被审计市县（区）委书记任期内完成经济和社会发展的工作业绩，也反映了未完成这些目标和指标应承担的责任。因此审计应根据实际情况从与财政收支审计相关的经济指标中选择能够充分体现被审计市县（区）委书记经济责任的重要经济指标进行审计核实。一是收集经济指标。指标的来源由被审计领导干部及所在地区提供，一般是统计年报，也可以是人大会议通过的工作报告，预算执行情况报告或是上级部门年度考核结果。二是分类处理、调查核实，对于能够审计核实的重要财政收支指标安排专门人员核实，对社会事业发展等一些审计难以直接核实的指标，通过审计调查的方式进行证实。三是运用对比的方法对指标进行分析，重点通过与上级下达、本级自定的计划进行比较，并分析评价为实现这些目标和指标所采取措施的有效性。2.重大事项决策审计。重大经济事项决策的科学性、规范性和有效性直接关系被审计市县（区）委书记的经济责任，因此在审计中应紧紧抓住与市县（区）委书记所在地区经济和社会发展的决策事项如区域产业结构调整、新农村建设、社会保障、企事业改制改组等和执行中央、区市经济政策等方面的决策事项如土地出让、招标采购等以及重点资金分配、重点建设项目投资和群众举报反映有关决策方面的问题，开展重点审计和调查。实施中，将市县（区）委书记任期内做出的重大经济决策活动列出清单，通过查看市县（区）委会议和有关专项会议的会议记录、会议纪要、市县（区）委书记批件等资料，分析、筛选与其有关的重大经济事项，从其决策依据的合法性、决策程序的科学性、规范性和决策实施情况的有效性等方面作进一步审计和审计调查。在此基础上分清被审计市县（区）委书记任期内应当承担的直接责任和领导责任。四、市县（区）委书记经济责任审计评价及责任界定市县（区）委书记经济责任审计评价的客体是经济权力行为和个人经济行为，是一项以人为监督对象的审计评价活动，其实质是评价责任。经济责任审计评价是经济责任审计的难点之一，而对市县（区）委书记经济责任的审计评价问题更是难中之难。为此，要求审计人员必须具备良好的职业判断能力，突出以人为本，立足于经济社会全面协调可持续发展的观点，严格按照依法评价，实事求是，客观公正和权责对等的基本原则对市县（区）委书记任期内履行的决策责任、法律责任和廉政责任进行评价。审计评价应当尽可能采取描述审计结果的方式进行。既要全面肯定被审计市县（区）委书记及其所在地区取得的成绩；又要大胆披露被审计地区所出现的违纪违规问题，评价被审计市县（区）委书记应负的责任，为此，在评价和界定市县（区）委书记任期经济责任时，应注意把握以下几个方面：一是未经党委集体研究的经济事项，谁决策谁负直接责任；对党委书记在其任职期间直接违反国家法律、法规、国家有关规定，对国策不执行或执行不力；制定的一系列地方经济政策事项明显与国家政策相悖；经济事项决策程序不合法。决策结果给本地区经济发展带来重大影响，不符合科学发展观要求等，有失职、渎职行为的，应当负有直接责任。二是党委集体研究事项，党委书记应负直接或领导责任。评价时要紧密结合当时当地的历史条件、政策背景等因素，历史地、全面地、辩证地看问题；三是书记交办下属部门、单位或人员办理的事项有问题的，应负直接责任。下属部门或单位执行偏差形成的违法违规问题，书记应负领导责任；四是所在地区的历史遗留问题没有主动采取有效措施处理，致使问题仍然存在或