完善高校安全保障体制的法律思考

完善高校安全保障体制的法律思考

一、引言随着我国高等教育的大众化发展，高校扩招现象日益严重，随之而来的校园安全问题日益严峻和复杂，校园安全体制的局限和不足日益明显，并成为高等教育健康发展的一个重要制约因素。据调查，目前我国高等学校在校学生中，每年都有上千名学生因各种事故而伤亡。这些伤害事件给学生及其家长带来了不幸和痛苦，也给学校师生蒙上了一层心理阴影，损害了学校的社会声誉，加重了学校的经济负担，影响了学校正常的教育教学秩序，妨碍了素质教育的进程，甚至影响到学校的生存与发展，从而危及我国高等教育改革和发展的顺利进行。与此同时，随着社会总体治安形势的日趋复杂，仅仅对于高校而言，发生于校园及周边或以高校学生为案发主体的治安或刑事犯罪案件接连不断。据全国高校保卫学会对13个省、自治区、直辖市的76所高校调查，1999年至2000年两年间，校园内共发生了各类案件9278起（其中，自行车被盗案件未统计在内），非正常死亡164人。其中，北京、南京、重庆、武汉、成都等地的8所院校有18名学生和教授被歹徒杀害。(1)因此，高等学校的安全已经成为社会关注的热点问题。造成高等学校安全问题频发的原因是多方面的，在一定意义上，与我国现有的高等学校安全保障制度存在的缺陷密不可分，如我国现有的关于高等学校安全的法律法规不健全，校园管理机构设置不完善，职能分解不到位，管理的系统性、执行力不强，以及缺乏各部门之间的协作机制等。在构建社会主义和谐社会的过程中，如何更有效地加强校园安全管理，着力构建和谐、平安校园，已成为当前和今后一段时间我们必须高度重视和亟待解决的一个重要课题。目前，许多专家学者对此高度关注，并展开激烈争论。相当数量的人大代表的提案和议案也相对集中在这一比较突出的领域。为此，本文以高等校园安全问题为研究对象，从我国目前高等学校安全防范、管理体制的现状入手，阐释其中存在的问题和进展情况，对完善高等校园安全保障体制的途径和对策做进一步探讨。二、我国现有高校安全保障体制的问题和危害（一）校园安全体制的界定、要素及其类型体制，是指在某一领域之中主体、权限、机构设置和编制管理以及职权的内外部关系。具体到高等院校的校园安全保障体制，主要涉及对高等学校安全负责的责任主体、责任承担方式、职权范围、权力大小以及管理机构的设置等要素。校园安全体制的关键因素是校园安全保障的权力性质及其内容范围。校园安全保障权力是指，承担维护和保障校园安全功能的权力及其内容与手段。具体而言，从校园安全保障权力的手段上看，包括校园安全的调查权、检查权、处罚权和强制权等，以及柔性的权力方式，如建议权、指导权等；从校园安全保障权力的范围上看，包括校园道路交通秩序维护、校园仪器设备安全保障、校园人身安全与消防安全保障等。完整地分析，我们认为校园安全体制还包括校园安全保障机关或机构与学校领导体制及其构成要素之间的关系，学校安全体制与整个社会安全保障的体制机制和制度之间的关系。许多地方都设有安全委员会，统筹全区学校安全工作，定期汇集分析学校的安全工作情况，协调解决学校安全事故或突然事件。目前，学校大多设立保卫处，保卫处和地方警察机构甚至与安全生产监督管理机构、卫生检验检疫和流行病控制机构等之间进行协作配合完成相关工作。纵观我国以及世界其他国家和地区，从校园安全体制与整个社会安全监督管理体制之间的关系分类来看，包括的类型主要有：派驻型、授权型、协作型和自主型。派驻型是指将社会安全监督管理机构人员派驻到受保高校，设立站点，管理校园安全。授权型是指社会安全监督管理机构将自己的部分职权授予高校，使高校拥有一定的自主权和行动权。协作型是指校园与社会力量相互配合，社会安全管理机构在适当的时候介入校园安全的管理当中，以各种方式互相协同及配合完成。自主型是指通过高校自身力量管理校园安全的内在机制。其中美国高校属于一种授权型的校园安全体制：将特定的校园安全的地域管辖权及其综合监管权授予特定的一类校园安全监管主体，如校园警察局。而我国目前主要属于有待完善的协作型模式，我国的民办高校校园安全监管体制主要为自主型模式。（二）我国现行高等学校安全体制的局限第一，职责分工不明晰的问题。虽然一些高校已建立起校长责任制等制度，校长是第一安全责任人的制度也已形成共识，但个别学校并没有成立专门的安全领导和组织机构，没有自己的安全委员会和内部的联席会议制度，也没有专门的安全工作规划和实施方案，因而，各项安全责任落实不到位，各安全工作组织间也缺乏协调，从而造成了安全责任分工不明确、制度不健全、责任没有落实到人的现象。第二，高等学校的安全保卫机构手中缺乏必要的治安行政权力和秩序保障权力。我国校园保卫部门职权范围有限，保卫人员不具有对校园内流动人口进行拘留、罚款的权力，只能采取盘问等普通措施。由于缺乏必要的权力，校园保卫人员常会出现无从下手的尴尬局面。因此，基层公安机关更应加强与学校保卫部门之间的协作，确保对校园内可疑人员的及时控制及事故现场的及时勘察，从而确保师生安全。就全世界范围来看，社区警务已发展成为现代警务的趋势和主流。针对校园安全危机事件可防性和可控性安全危机居多的特点和事前预防不足的弊病，可以把校园警务也纳入到社区警务的范畴，推行校园社区警务这种全新的综合治理方式。这样不仅可以实现犯罪前期的有效治理，也可以保证事后的有效控制。第三，缺乏各部门之间实质性的有效协作机制。要解决高等学校校园安全问题，仅仅依靠学校的力量是远远不够的，还应该由多个部门相互协调合作。否则，应对校园安全问题，我们将付出极其昂贵的司法成本、时间成本和物质成本，以及难以衡量的损失。当前，校园周边网吧、游戏厅、歌舞厅等公共娱乐场所违法违规经营，无照摊贩摆摊设点，治安秩序混乱，导致伤害学生的刑事治安案件有所增加，这些都与政府相关部门职能缺失有关。维护良好的校园周边环境，有效保护学校和学生安全，需要各相关部门的互相协作与共同努力。公安机关应当加强对学校周边建设工程的执法检查，应当把学校周边作为重点治安巡逻区域；文化部门应该对学校周边的不规范网吧进行取缔管理；工商、卫生部门应该对学校周围卫生状况不达标的小摊小贩进行治理；新闻出版等部门应该对出售非法出版物的摊贩加以取缔。（三）高校安全体制的法律依据缺失总体上分析，我国校园安全法律法规还处于相对缺位的状态，解决校园安全的问题时常无法可依、无章可循。这主要表现在以下几个方面：第一，法律制度分散、散乱，并不健全。目前，关于校园安全的法律规定散见于《教育法》、《未成年人保护法》等法律、法规和规章中，尚没有专门的校园安全法律法规，这就导致现有的关于校园安全的规定缺乏系统性、有机性。虽然有《教育法》等多部法律涉及到校园安全，但是对校园安全方面的规定过于笼统和宽泛，缺乏可操作性；在法规、规章这一层面上，关于校园安全的规定政策性较强，但科学性和严密性相对欠缺；在地方规范性文件这一层面上，多属于应急性规定，且往往容易出现部门立法的倾向性。(2)第二，法律责任不明确。对于校园安全问题，我国目前仍然走的是行政指导、行政监督、行政处罚的老路，强调教育的公益性，对学校责任的分配和承担更倾向于在公共行政体系内部解决，导致在校园安全关系中主体责任不清。特别是高校安全事故的认定和责任承担主体、承担方式、救济途径、赔偿标准等都缺乏明确规定。第三，学校安全保卫机构缺乏强有力的法律支持。为了维护校园秩序，学校安全保卫组织已经尽力去管理，但由于目前校园安全保卫管理无法可依，面对违反校规的外来人员，校园安全保卫组织无可奈何，处事稍有不当就会造成很大麻烦。其根本原因就是：高等学校虽有安全保卫机构，但保卫人员手中缺乏必要的治安管理权，而公安机关因警力有限等原因，对校园的治安管理和校园刑事案件缺乏打击力度，从而导致校园治安无法得到有效治理的情况。三、完善我国高校安全保障体制的理论审视与基本目标我国高等学校具有高知识群体密集、高价值器材密集、高社会关注度和高政治敏感性、高安全综合性的特点，在消防、秩序、刑事、民事及周边社会情势等方面兼具复杂性，因此，进一步完善我国高校安全保障体制有着特殊性、严峻性、紧迫性和重要性的特点，应该予以高度的重视。完善我国校园安全体制，应当追求以下三个目标：第一，实现校园安全保障和社会安全秩序维护的一体化，实现社会公共安全保障的均等化。一体化就是在社会公共生活空间的社会治安保障与高等院校校园安全保障的提供或者供给方面的一致和统一，而不应当因为高校是一个相对特殊的领域和单位，而将其中的安全保障仅仅视为和作为一个单位内部的安全保卫问题来对待。要注意到高校中的安全保障的社会属性和法律属性，不能将高校安全保障和面向社会的安全保卫秩序维护割裂和孤立起来。均等化是指为社会公共安全提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的安全保障。基本公共服务均等化是让全体社会成员享受水平大致相当的基本公共服务，从而保障每一个社会成员的基本生存权和发展权、保证社会公平公正。这就要求扩大公共财政覆盖面，建立让全体社会成员共享改革发展成果的一系列制度安排。而在一定意义上，我国在高校师生的安全保卫的警力配备上似乎还是比较缺乏的。均等化的要求是加强校园安全保障力度、重视弱势群体的救助及其犯罪矫正，逐步实现社会公共安全保障的均等化。第二，尊重和保障人权，满足师生的人身财产权益保障的安全需求，切实增进对于师生安全保障的警务资源供给。而作为安全保障本身，是属于国家向每一位公民所提供的切实有效的基本公共服务的范围之内的义务和职责。所以，一方面不应当因为高校自身的安全保卫而削弱和减少相应的政府警察行政针对校园安全的应有保障和必要介入；另一方面，反倒应当在公共服务均等化的指导思想下，进一步加强针对高校的安全保卫的治安行政。因为这是保障师生人身安全和公共财产安全的需要，是促进高校校园安全保障达到社会最低人均警力标准的公平正义的需要。第三，在根本上强化安全保障权力的补位和到位，有针对性地制定校园危机管理的策略和方法，实现依法治校、有序管理的目的。强调针对校园安全的特殊性，必须加强校园安全保障的法制建设和体制改革。这种特殊性、复杂性要求在安全保障体制上需要将一般社会治安秩序保障的警察行政权和校园安全保卫的“自卫权”及其内部的秩序管控权力之间的衔接作为重点，而且实践中这也是薄弱环节。四、完善我国高校安全保障体制的改革举措与立法保障（一）完善高校安全保障体制的改革举措基于上述目标，根据对我国高校安全保障体制现状的分析，并结合美国校园安全保卫体制的可取之处，本着现实可行的原则，应当采取完善措施：1.强化现有的警方与校方的安全协作机制警方和校方之间缺乏安全协作机制，是当前校园安全保障体制的一大软肋。根除校园安全危机的最终途径在于社会各方面的共同关注与努力，特别是学校保卫部门与警方的合作，在目前保卫部门缺少必要权力的情况下显得尤为重要。在发生学校安全事故后，校园保卫部门应及时展开现场救助和保护，为公安机关的调查工作做铺垫，并及时通知公安机关，在警方展开调查时协助处理。因此，应加强公安机关与高等学校的配合与协作，建立校园警务室、报警服务系统，尽早推出校园治安改革措施，构筑校园为社区治安防范网络，甚至可以考虑在高校学生中发展情报信息员，经教育培训后，为警方提供信息或其他帮助。2.重视校园安全防范的民主化和参与性为了实现校园安全防范的民主化和参与性，首先要增加安全管理工作透明度，保证师生的知情权。师生对学校的安全状况、安全管理部门的相关职能和工作运行机制的充分了解，不仅有助于他们提高警惕，积极参与校园安全建设，也有助于避免安全事故的发生。这样也增加了校园安全管理部门工作的透明度，使得校园安全管理部门的工作时刻处于监督之下，更加尽职尽责。要建设一个和谐的校园环境，还需鼓励校园内的每一个成员提供相关线索，保证参与渠道的畅通。学校可以设立专门接受学生和教师投诉的机构，便于师生及时反映他们身边的情况，解决他们最现实的安全问题。同时，校园安全管理部门应及时发布安全警报和提供安全建议，认真制定、公开工作计划，并定期发布年度安全报告和校园犯罪统计，使他们的工作更加公开、透明。3.吸纳社会化力量的支持和协助公共安全服务社会化是指将原来由公安机关承担的公共安全服务转变为公安机关利用社会力量，包括社会非营利组织、第三部门、独立机构、私人及私营企业等社会组织及个人来生产或提供，扩大广大公众和社会组织的参与，以提高公共安全服务的质量。高校公共安全服务社会化，就是由高校来承担原本由公安机关承担的公共安全服务的部分职能。(3)因为高校公共安全的最终目标是促进高等教育事业更好更快地发展，高校公共安全的标志是保持良好的教学、科研秩序和生活秩序，高校公共安全的关键是法律及高校内部规章制度的健全和完善，因此，高校公共安全服务社会化是有必要而且可行的。公共安全服务可以由各种不同形式的主体来担任。这样，公共安全服务的提供由政府来负责，而为了保证良好的社会治安状况，政府可以通过与保安公司或者其它公共机构的契约安排，为地方公民提供良好的公共安全服务，而不必亲自介入公共安全服务事务。这样，既有利于解决经费和警力不足的问题，实现财政平衡，又有利于动员全社会力量共同参与维护社会治安的稳定，达到真正的群防群治。4.实行校园安全警察制度的试点，逐步走向一体化我们认为，美国校园安全体制及其实践之中至少有以下几点值得我国借鉴：第一，牢固树立以人为本、以学生为本的思想。第二，授予校园安全保卫机构一定的执法权。第三，建立健全的校园安全立法，为校园安全保卫机构提供强有力的法律后盾。(4)研究表明，设立校园警察提供高校公共安全服务的优势在于：第一，高校的警察机构作为高校职能部门，对学校情况熟悉，有利于更好地为高校师生提供服务；第二，高校设立警察机构，对安保人员授予警衔，可以让其拥有警察权力，名正言顺地执法，有力地打击违法犯罪活动；第三，高校警察机构列入地方公安序列，但编制仍留在高校，办公条件、经费、装备和人员的工资福利待遇等由高校承担，可以减轻国家公安机关的财政负担。(5)因此，借鉴美国的校园警察制度，我国也可以在某些校园先实行校园警察制度试点，探索适合我国实际情况的校园警察制度。可以由法律授权高校成立的校园警察机构，行使警察执法权，对安保人员授予警衔，但编制仍留在高校，接受学校的领导。校园警察和地方警察一样，必须通过正式的公务员考试选拔，属于正式警察序列、授予警衔、穿着警察服装、佩带警徽标记，并能持枪及佩带各种执法用的警械，在校园内行使执法权。他们享有同地方警察机构相同的权力，拥有法律所赋予的侦查、传讯、逮捕、搜查、处罚乃至必要的人身强制权等。此外，他们还拥有监督指导公共安全防范工作的职责。（二）完善高校校园安全保障体制的立法路径从我国的现实情况来看，虽然也有与校园安全管理有关的政策和规定，但真正意义上的校园安全法规并未出台，使得长期以来校园安全管理部门的责任和权力不明确，严重制约了预防、打击校园刑事案件的效果和效率。因此，为了切实保护各级各类学校和师生的安全，制定一部专门的《校园安全法》，以规范社会与学校的管理行为是必要的，以在根本上引导校园安全管理走向规范化、制度化和法律化。但是，目前要制定一部《校园安全法》还面临诸多困难。如《校园安全法》在法律体系中的地位有待明晰，它的调整对象及范围难以确定，而且调整方式及执法权限难以界定。《校园安全法》究竟应定位为民法、行政法还是社会法？进一步分析，上述问题既涉及在我国现行法律体系中校园安全行政执法权的认定问题及学校的法律地位问题，还涉及我国政府机构及事业单位改革中政事分开等原则的实现问题。在我国数量庞大、五花八门的各级各类学校中，要简明扼要地明确界定校园安全的调整对象及范围并不是一个简单的问题。可以设想，如果想通过制定一部《校园安全法》就明确界定我国各级各类学校中校园安全的调整对象及范围，那么这部法律要么是因结构复杂、篇幅浩繁而难于实用，要么根本就无法出台这样的一部法律。因此，考虑到目前由中央制定一部统一的《校园安全法》的立法进程问题，以及公立学校与私立学校之间的差异，可以先在一些条件较为成熟的省市进行地方立法试点和总结，