基层社会管理中的政党在场执政的逻辑与实现

基层社会管理中的政党在场执政的逻辑与实现

［］D26［文件标识码］A［］1006－7426［2010］04－0053－04本质上，社会管理的价值目标是维护社会公平与公正，通过整合社会结构和社会各部分的协调发展，促进以多元互动、宽容异己、理性协商为基本特征的公民社会的形成。①近年来，国内学者借用很多理论范式，就社会管理的实现提出了一些具有针对性的对策建议，但关于执政党的社会管理研究则被湮没在广义的社会治理之中，鲜有专题论述。以下从基层治理的政治性与社会性角度，探讨执政党参与社会管理的理论支撑与实现路径。一、执政党的社会管理：政党——国家——社会的逻辑展开在社会管理的主体结构中，既包括政党组织、政府组织、司法组织、立法组织等国家政权机构，也包括社会组织，以及公民个体。②近代以来，世界范围内的政党政治经验表明，执政党多倾向于通过国家权力的途径实现社会控制。正如查尔斯·蒂利所提出的那样，国家政权官僚化与理性化、渗透性、分化以及对下层社会控制的加强，是现代民族国家的共同道路，其目标是要造就一个明确边界、社会控制严密、国家行政力量对社会进行全面渗透的政治格局。③中国共产党也不例外，同样走过了一条通过国家政权建设以控制社会的执政道路：一方面，党领导了中国革命和建设，奠定了其合法的执政基础，而党高度渗透到基层社会的整合性执政模式则具有历史合理性；④另一方面，基层治理的制度化机制是渐进式探索的结果，国家政权建设中的多党合作制度、政治协商制度、人大制度等基本国家制度，在基层都有实践和体现，同时，基层社会创造的制度也在丰富着国家政权建设的制度内容体系，如“两级政府、三级管理”的基层治理模式就是一个典型；再一方面，在基层的政党制度本身而言，也存在着多元主体和制度化的机制。比如，基层社会的党组织，内在地包括了不同界别（企业、单位、工商、协会等社会团体）的党员群众、不同职业的党员群众和不同年龄的党员，他们在国家政权建设的实践中充当着组织者和实施者的角色，为国家政权建设和民主成长提供着资源保障和源源不断的动力支撑。⑤在这个意义上，西方政治学理论中关于“国家——社会”二分的对立说并不是完全正确的，因为这一理论只关注了二者“对立性”的一面，而忽视了“统一性”的机制与基础。根据马克思主义的政治、经济、社会三分法原则，现代政党的社会管理活动就是围绕这些不同的活动主体、组织目标和结构与机制展开，并根据这三大领域的轴心原则和社会功能来分配其指导、规划和调控等管理职能。执政党也不例外，其社会管理活动也会受到国家与社会的双重制约。这是因为政党是现代政治发展的产物，从发生学的角度，任何政党制度“既不完全是政党或政党关系决定的，也不完全是国家制度体系所决定的，而是决定政党生存与发展的社会和国家所共同决定的，是国家与社会相互作用的结果。”⑥当然，这并不等于党在基层的社会管理是可以替代性以国家涵盖社会，或者以政党代替社会，这些都是极端的表现。在党的基层社会管理实践中，确实出现过为了党和国家的高度整合的极端，结果造成政治与社会的不分离，形成国家——社会——体化的结局，⑦其结果是无限放大了基层社会的政治性，相应的消弭了基层的社会性，党的社会管理绩效并不理想。这是违背基层社会管理规律的宝贵教训。改革开放以来，党、国家和社会的关系格局调整在渐进改革中推进，经验性的总结是，何时党与社会的关系顺了，则党在基层社会管理的有效性就明显，否则就会出现不同程度的社会对立现象。党在基层的社会管理大体有以下几个方面的重大调整：首先，通过经济改革的倒逼机制，改变党执政的政治基础，在多元经济主体格局的博弈中，党以政策引导和政府调控的途径，整合已经分化了的社会群体结构，重塑党的执政认同基础，最成功的经验是对私营企业主的政治吸纳；其次，通过党和国家领导制度改革，消除党的“一元化”领导，并逐步形成了社会主义市场经济体制下的党的领导新体制，最典型的经验是在基层的“新经济组织和新社会组织”中开展党建，扩大党的影响力；最后，在经济自主和政治民主的大环境下，基层社会获得了相对自主性，党从直接干预基层社会具体事务的“面对面”紧张中抽身，不但实现了执政党社会管理的有效性，而且也促进了社会相对自主性的形成。⑧这是因为政党的根基在社会，其产生的前提有赖于国家权力的制度安排：只要这种权力具有开放性，社会在国家的对立面具有自主性，并且社会多元化的格局已经成型，则政党才具有产生和存在的土壤。⑨在这个意义上，政党制度的建立不仅同国家建设有关，还同基层社会密切相关，这已经成为指导党领导社会建设的基本原则。执政党社会管理的有效性还表现对基层社会精英吸纳能力方面。帕累托的社会开放与“精英上升渠道畅通”论的观点表明，转型社会中精英的流通渠道一旦被阻塞，那么，就会出现国家和社会的失衡，就会导致社会秩序的混乱。⑩在基层社会管理实践中，执政党借助各种途径从事基层精英的遴选与培养、政治社会化、政策制定与利益实现等功能，是世界各国执政党的共同经验。毕竟，执政党的执政合法性资源来源于基层社会，在工具理性的角度，至少从构建合法性资源的角度，总结和发现社会管理的规律，对促进党的执政有效性具有积极意义：首先，打通社会精英的上升渠道是民主发展的固有含义。党领导下的民主建设取向是全面推进民主的制度化与法律化，实现党的领导，人民当家做主和依法治国的统一，是多层次、宽领域的民主；其次，社会精英的加入有助于执政党人力资源的开发和管理，是党的新陈代谢的机制。中国共产党的建设取向是提升党的先进性和执政能力，使党在理论创新、组织创新和制度创新上，能够适应时代需要和党的建设需要，而社会精英作为人力资源最具主动性和能动性的要素，有助于创新的实现。也就是说，我国的政党制度同国家制度的统一，不仅有助于推动人民民主的巩固与发展，(11)而且也有助于政党制度的完善与发展，对于提高执政党的社会管理绩效具有直接的促进作用。二、嵌入式的社会管理：构建社会性的执政支持系统“嵌入”（theoryofembeddings）作为一种分析工具，首先被应用于经济分析，是制度经济学家的贡献。(12)借用这一分析框架，可以发现执政党在基层的存在既是一种政治层面的考量，也是一种执政的策略。在社会管理的角度，执政党将政党制度有效地嵌入社会领域，以期形成新的社会结构，从而达到执政的目的；在社会学的角度看，这种政治努力的制度主义路径，是试图以制度嵌入连同其他各种类型的嵌入性整合（或混合）起来的政治策略，目的是形成一个宏大的、多重因素交织在一起的、整体性的社会构造（configuration）。无疑，这个整体性的社会结构要么是支持执政党的，要么是反对执政党的，这两种截然不同的结果取决于执政党不同的执政策略和执政效果。根据祖金等人的嵌入理论范式，以下从结构性嵌入、认知嵌入、文化嵌入和政治嵌入(13)等四个层面。探讨执政党嵌入社会的治理策略：首先，结构嵌入，整合社会结构。执政党具有制度化改造社会的资源和能力，而制度化的条件体现在两个方面：一是改变原有的结构，使其纳入到新的制度体系中来，达到制度创新的目的；二是获得更广泛的合法性，争取人们对制度创新的认同。(14)(P234)通过结构嵌入，执政党的社会管理目的显然是为了改造社会结构，并形成新的社会结构，最终达到对党的执政认同。从“结构嵌入性”的形成机理看，这是一种基于“改造”冲动的嵌入模式，即试图从体制外的途径加以渗透，以影响制度的运行。在政党政治的角度看，凡是能规定人们政治行为的相对稳定性的政治因素都属于政治制度范畴，既包括以国家名义颁行的各种成文的经济、政治和文化制度、管理程序和操作规则，也包括执政党所制订的各种约束政党执政行为的各类党内法规。这是执政党结构性嵌入社会的重要工具，但执政党也需要利用各种非正式制度，如习惯（conventions）、内化规则（internalizedrules）、习俗和礼貌（customsandgoodmanners）、正式化的内在规则（formalizedinternalrules）等。这些内在制度在特定群体内随经验演化而来，在构建社会交往、沟通自我中心的个人和实现社会的整合等方面发挥着重要的作用。(15)(P119-127)当然，所有的这些制度都有生命周期，为了延续、生存和适应，都要在不断变化的实践中经历变化、解构和重构，并通过这些特殊的规则来界定社会并使社会结构化。当然，执政党嵌入社会结构的直观目的，并非是为了改造社会制度，而是使不同的社会制度能够为执政党服务。其次，认知嵌入，影响社会态度。在社会心理学的角度，认知是形成社会稳定心理状态的前提性环节，直接影响着人们对社会的理解与认可度。(16)执政党的认知嵌入，是为了使社会成员对执政党群体形成一种抽象的、概括化的概念，从而激活后继者的认知，指导社会的判断和认同。表现在社会管理的层面，执政党的认知性嵌入属于政治社会化的范畴，目的是唤起民众对执政党的执政目标、执政过程、政党与社会关系，以及处理这些关系的原则和制度的认知，进而在感知、体验和理解的基础上，达到对党的执政认同。社会群体对政党的认知程度决定着人们的政治行为程度。一般的，社会对政党的认知水平越高，其行为就越是具有理性色彩，越是能够影响到整个社会的政治情感和政治意志。执政党对社会的认知嵌入主要是对党及其制度的认知，包括以下几个方面：认知执政党的党章，了解党的性质和宗旨、党的路线和纲领、党的指导思想和奋斗目标等；认知党纲即党的纲领，理解政党的最基本主张、党的指导思想、政治主张和奋斗目标；认知党的政策与党内法规。当然，认知性嵌入不是终点，只是执政党实现执政目标的策略性选择。再次，文化嵌入，改造基层社会。文化因素在社会管理中具有潜移默化作用，它不是变量，而是定量。执政党文化嵌入的有效途径是利用政党文化的机制，包括三个方面：一是意识形态及其价值观体系，二是行为规范体系，三是党在长期实践中形成的符号体系。(17)在一定意义上，政党文化同社会文化具有对立统一性：一方面政党文化来源于社会文化，具有渊源关系；另一方面，政党文化又不同于社会文化，有其特殊性。执政党的文化嵌入就是试图将政党文化结构嵌入社会，并形成新的社会文化，是为了“改造”社会。从文化作用的机制上，执政党的文化嵌入体现在两种层面上：一是“回应与适应”；二是“预测与操控”。前者为被动的文化嵌入，是面对社会发展时的一种文化适应模式；后者则是一种积极的文化嵌入，具有高度的理性改造色彩。在社会管理实践中，这两个层面的嵌入并非是线形的，而总是结合执政党所掌握的资源，在输出社会政策、回应或适应社会管理实践问题、利用执政的资源优势加以控制与调适的同时，还能够有效输入有利于政党文化发展的各类因素，完善党的领导，提高党的社会管理的绩效水平。最后，政治嵌入，发挥制度作用。在社会管理层面，执政党的政治嵌入有两种模式：一是通过政治制度的嵌入实现对社会个体、组织及网络等不同行动者的政治吸纳，从而形成一种相互依存和共生的局面；二是政党制度的嵌入，主要通过执政党的政党制度和所掌控的国家制度来制约社会行动者，形成多元和多层次的约束网络。后者更加重要，这是因为制度之所以存在并发生着持久的作用，不仅是因为制度具有结构性的社会动力机制，还因为制度能够对社会行动者产生绵绵不绝的影响力。作为执政党，政治嵌入的最终极目标是使政党制度能够演变为人们的社会行为习惯，从而提高对党的政治认同。必须说明的是，执政党的社会嵌入并非是一厢情愿的，可能也会出现来自基层社会的反嵌入（anti－embeddedness），从而影响执政党建立社会支撑系统的绩效。这是因为执政党的嵌入式社会管理，要试图改变社会结构和社会制度，并将社会纳入国家并为国家服务，但社会不会自动接收这种嵌入式的政治安排，会对执政党的政治制度和政党功能产生抵制作用，严重者可能会影响到权力斗争的方式。因此，执政党的嵌入式社会管理，不应该以政治替代社会，而是在尊重基层社会管理的属性——政治性与社会性——前提下，去影响社会和动员社会。三、执政党社会管理的实现路径（一）功能整合，构建“强政府——强社会”的社会管理格局客观上，这是基层社会管理的政治性与社会性相统一的属性决定的。但是，我国固有的“强政府、弱社会”格局则表明二者是失衡的。我国具有“强政府”的历史传统，表现为党和政府权力组织在社会管理领域的强大影响力，并渗透于基层社会之中。从“党建国家”的历史逻辑演绎，党在国家建设和社会建设中的领导地位，并非仅仅是宪政文本的规定，还体现在其执政的过程中，具有历史合理性的特征。(18)正像所有官僚制组织一样，党的这种领导体制在巩固了执政基础、提高基层动员绩效水平的同时，也难免会强化“强政府——弱社会”的格局。在长期的基层公共生活中，这种“强政府”的格局不断地被制度化，“弱社会”因之积重难返，这种失衡局面造成了社会对政府的严重依赖。在基层社会管理的层面，由于政府及其代理组织控制着社会管理的资源，政府的强势地位难免会产生消极性，其中，权力集中、规制严格和政策灵活性不足是最突出的表现。执政党及其政府要嵌入社会，就是要构建“强政府、强社会”的社会管理格局。因此，有效改变“强政府、弱社会”格局的途径是厘定政府及其行为的边界，根据权利——义务、权力——责任关系，来规范不同主体的社会管理行为，使社会管理体现出制度化的特征。“强社会”的核心是增强基层社会的自主性。这需要党及其领导下的政府向社会释放更大的空间，因为“强政府、弱社会”必然导致政府偏好使用行政化手段。比如，在南京鼓楼区，有23家社团都是政府在运作，两块牌子，一套班子，社团的负责人往往是由政府部门的领导或者退休的前领导兼任的，(19)这种政府与社会边界不清的情况并不鲜见，其结果是社会空间被国家空间所替代。为此，国家要有效让渡空间，将放权与授权相结合，最大程度地发挥将资源与公共权力为社会提供更优质服务的作用。上海的做法是，建设社区事务受理中心、社区文化活动中心、社区卫生服务中心等社会枢纽，适当授权这些管理机制开展社区服务。(20)尽管这些机制基本上仍然挂靠街道和居委会（政府派出机构和准政府机构），但政府的放权却有效拓展了社会领域的自主性空间。当然，政府的财政支持也是必需的，政府通过资源供给渠道的“投资人”身份进行引导，而不是指令性的行政干预，客观上促进了社会自主性的成长。总之，政府的适当“退出”、有效放权和非行政化手段的运用等，有助于从根本上扭转“弱社会”格局。在我国，扭转“强政府、弱社会”趋势的另一个路径是使资源在准政府组织的配置中实现科学化。在基层公共生活中，准政府组织具有绝对的社会影响力，它们成立时间早，活动空间大，留给纯粹的非政府组织的空间非常有限。这是因为准政府组织产生于政府职能的转变和机构改革的大背景之下，它们继承了从政府转移出来的几乎全部资源，因而发展很快。据统计，全国性的非政府组织中，资源拥有量最大的前100位非政府组织中，有九成是准政府组织。准政府组织连接着政府和社会，在规则制订、资源获取、社会动员等方面，其活动影响力具有垄断性的特征，(21)再加上这类准政府组织同政府千丝万缕的关系，缓解其强势地位的消极影响，只有通过资源配置的途径才能有效解决。（二）发育社会，培育社会组织的自主性崇尚“国家与社会协同”的学者提出了“国家在社会中”（state－in－society）的观点，认为国家赋予社会行动者更大的力量，也就是所谓的“社会增权”（empowermentofsociety），并不一定削弱国家管制社会的权力；在某些情况下，运作良好的社会组织和制度能够成为“社会性基础设施”（socialinfrastructurle）的一部分，能够实现同国家权力的有效沟通和整合，从而促进国家更加有效地根据全社会的需要确定施政的目标，更加有效地服务于社会。(22)在我国，党促进社会发育，同样具有这种积极意义。由于非政府组织走上管理社会事务前台的时间短暂，再加上一些政策规范等因素，它们承担社会事务管理的能力弱下。党应该通过政策引导，扩张基层非政府组织的数量，尽可能涵盖社会管理的全部领域，从而形成稳固的社会性基础设施。当前，我国非政府组织的数量总体不足，难以应对大量的社会管理事务。以上海为例，截至2007年底，上海共有合法社会团体3234个，基金会83个，民办非企业单位约5049个，每万人大约为5个非政府组织，是全国平均水平的2倍。但如果同发达国家平均50个以上的水平相比，则差距更大：德国约为40个、法国为110个、日本大约是97个。(23)由于非政府组织数量不足，对社会的影响力十分有限，国家与社会协同的潜在作用难以体现出来。最突出的表现是吸纳就业的能力非常弱，1995年全球非政府组织所提供的全社会就业机会为7％，而我国远未达到这个水平。当前，在基层公共服务、社区互助、社会治安、社会保障等领域，都急需要大量非政府组织参与社会管理。当然，发育社会还需要调整非政府组织的结构，拓展非政府组织的功能。我国的非政府组织结构大体上呈现两极分化的态势，基本由老人和青年志愿者构成，中年职业群体鲜有参与，其知识和能力无法在社会公共事务管理领域中体现。另外，我国由社会自然发育而形成的非政府组织在数量和规模上都还没有达到满足社会需要的地步，这也是制约其社会管理能力的影响因素。如何调整这些失衡的结构，协调其参与社会管理的功能，仍然有很长的路要走。（三）推广政府购买服务，拓展制度化的财政支持方式执政党利用财政工具实现社会管理目标，是当代世界政党政治的普遍特征，基本路径是执政党规划政策，由其组阁的政府组织落实。我国的政治体制赋予了执政党领导政府的法定权力，因而在拓展财政功能方面更具有制度优势。从我国社会成长的现状来看，制度化的财政支持是必需的。因为我国的非政府组织的服务对象很特殊，再加上自身成立时间较短、社会公信度不高、自行对外开展业务的能力较弱等影响因素，它们获得社会捐赠和服务收费的比例普遍较低，大多要借助政府资源才能以获得发展机会。从推行的方式看，政府购买服务是一条行之有效的做法。(24)在公平、民主和效率的角度，政府购买非政府组织的服务在我国仍然存在很多问题，其中购买与供给的比例失衡比较突出。(25)以上海为例，在购买社会服务的财政支持方面，上海市为了调动基层参与的积极性和针对性，采取“市级政府出政策、区（县）级政府出资金”的方式。2006年，上海市有关部门通过上海文化发展基金会用于购买公益文化项目资助经费达1.5亿元；黄浦区购买服务的资金为2219万元；而浦东新区也有5955万元之多。这一看似庞大的数字并不说明问题，因为文化支出的财政购买服务支出只占上海当年GDP的万分之一，是当年上海财政收入的千分之一；作为GDP第一的黄浦区，也仅仅动用了其26‰的比例（以上数据来源于上海市政府网站以及相关区的政府网站，经整理后综合而成。），同文化事业的支出结构是不匹配的，显然不是社会发展所需资源支撑的合理比例。当前，提高政府购买服务迫切需要做好以下几个方面的工作：一是政府主观上重视并充分信任非政府组织，克服购买意识薄弱的主观障碍。实践中，大多数的政府组织及其主管领导主观上都不约而同地存在着鄙视非政府组织的现象，认为政府是强大的，可以替代非政府组织的功能，这样的结果只会强化“强政府”的事实，不利于基层社会管理主体多元化格局的尽快形成；二是规范政府购买服务流程，以制度化的途径规范政府购买服务的机制，如将政府购买服务能够纳入预算，克服政府购买服务随意化等不规范的现象；三是促进政府购买服务走上科学化、民主化、法制化的道路。。(26)政府在确定购买社会管理服务之前，应该进行科学规划和论证、加强民主参与和评估、在规范管理的前提下展开，从而提高政府购买服务的管理绩效，克服政府购买服务项目的政治功利性弊端，避免运动式、作秀式的购买服务做法，使政府财政作用最大化。（四）授权社区，让群众性自治组织承担社会管理的相应职能联合国早在1960年出版的《社区发展和经济发展》（CommunityDevelopmentandEconomicDevelopment）文件中，就倡导政府用社区发展的理念和方法介入社区的公共生活，激活社区管理的动力机制。结合我国实际，发挥社区在社会管理中的作用，应该从群众性自治组织寻找突破口。我国宪法规定，基层实行自治制度，其中居委会是群众性自治组织。经过长期的实践发展，居委会的自治组织性质正在发生变化，并演变准政府性质的组织，成为“政府的腿”，其工作方式越来越具有行政化的倾向。比如，在社区层面的社会管理中，居委会出现了两种偏离倾向：一方面，居委会接受街道“分配”的任务，而不是充分“放权”下的自我管理，加剧了居委会的行政化趋势。据统计，居委会承担了党建、计生、综治、精神文明、卫生、再就业、妇联、青少年教育、老龄、普法、低保、助残、警务等十多类200余项工作，随着社区发展进程的加快，还会衍生更多的公共事务，最终会导致居委会不堪重负；另一方面，居委会会“分配”给社区民间组织组织承担部分工作，并间接管理这些非政府组织。这种没有充分“放权”的管理模式，在客观上巩固了居委会与社区民间组织的不对等关系。因此，从社区事务的性质看，社区居委会应该回归自治组织的本位，同非政府组织一起承担社区公共事务才是根本出路。在我国的基层管理体制中，社区自治的另外一力量是业委会。我国法律对于业委会的功能和性质界定是“物业管理范围内代表全体业主对本物业实施自治管理的组织。”“自治”的法律意涵是自主处理职权范围内的事务，业委会的“自治”地位就是在物业范围内公共事务具有“自主权”，是真正的群众组织。由于业委会由业主大会选举产生，因而具有非政府组织的属性，能够在物业区域内发挥自治的作用。(27)但是，在我国的实际生活中，业委会作为群众性自治组织基本是“虚”的，是一种摆设，基本没有权力实施对于社区公共事务的管理。总之，加强业委会等基层自治组织建设，除了有关部门对业委会的重视之外，还应当根据法律规定充分“授权”业委会，改变依靠居委会渠道实现社会管理的传统做法。注释：①陈振明．政府社会管理职能的概念辨析[J].东南学术，2005(4)②李萍．作为社会管理主体的行政及其伦理取向[J].学海，2010(1)③［英］安东尼·吉登斯．民族、国家与暴力[M].胡宗泽等译，生活·读书·新知三联书店，1998.6④费正清，麦克法夸尔主编．剑桥中华人民共和国史——革命的中国的兴起（1949—1965）[C].王建郎等译．上海人民出版社，1990.72⑤林尚立．新中国政党制度研究[M].上海人民出版社，2009.16⑥林尚立．政党、政党制度与现代国家——对中国政党制度的理论反思[J].复旦政治学评论，2009(7)⑦张济顺．上海里弄：基层政治动员与国家社会一体化走向（1950—1955）[J].中国社会科学，2004(2)⑧熊万胜．面对面的紧张：民众与低层级政府之间的权力博弈[J].当代中国：发展·安全·价值——第二届（2004年度）上海市社会科学界学术年会文集[C].上海人民出版社，2004⑨林尚立．新中国政党制度研究[M].上海人民出版社．2009.6－7⑩［美］刘易斯·A．科瑟．社会学思想名家：历史背景和社会背景下的思想[M].石人译，中国社会科学出版社，1990.441(11)