我国三重二元结构探源与治理路径

我国三重二元结构探源与治理路径

D61A1005-8273(2010)05-0052-06我国经济社会的二元经济结构已演变为三种类型：城乡二元、城郊二元(由市管县体制造成的城市中心城与农村郊区以及“城中村”)、城市内二元(户籍居民与农民工)。随着矛盾积聚度的上升，三重二元结构必将成为影响经济发展以及和谐社会建设的制度性障碍。因此，中国未来现代化的根本问题就是如何面对和破解这三重二元结构问题。一、三重二元结构形成的历史过程三重二元结构现象在我国发生绝非偶然，是客观历史过程的产物。(一)从最为基础的城乡落差看，今日的二元经济结构形成确有深刻的历史原因。农业的文明曾经使中国成为世界帝国，同时又使中华民族背上了沉重的历史包袱，致使我们在封建王朝统治下与在西方工业文明突飞猛进的同时，依然将人口的绝大部分束缚在小农作业的土地上，造成落后、衰败、挨打，从而使城乡二元结构在新中国成立后甚至是改革开放后成为产业结构调整的尖端难题。中华民族经过秦汉两千多年的发展，至康乾盛世，其经济发展盛况空前，占主导地位的产业始终是农业。然而，正是在同一时期，尤其是乾隆以后的150余年，世界文明发生了根本性变化，工业文明悄然替代了农业文明。从18世纪60年代起，英国率先开始了工业革命。“在变化了的世界面前，康、雍、乾三代英明君主表现出惊人的麻木和极度的愚昧：妄自尊大、拒绝开放、囿于传统、反对变革、满足现状、故步自封，特别是限制工商业、蔑视科学技术、闭关锁国、加强集权、禁锢思想的做法，愈加严重地制约着社会的进步。”[1](p.11)自我思想束缚的集中体现是：视农业为本业，其余为末业，追求本业土地上的劳动力的绝对数量。此后，城市的工商业一直处于被排斥、遭压抑状态，到19世纪初，全世界有10个拥有50万以上居民的城市，中国就有6个，即北京、南京、扬州、苏州、杭州、广州[2](p.206)，而这些城市伴随着国家的落后、衰败、挨打而盛世不再。新中国成立后，虽然开始重视工业化，但很长一段时期，将劳动力束缚于土地的思想依然未根本改变。“知识青年到农村去”并扎根于农村固然有减缓城市人口压力的缘故，却依然烙有农业为本业的传统文化的影子。只是由于长期的计划经济体制对城市发展的制约，由二元经济结构决定的城乡差距才并非像今日那样突出。改革开放后，随着工业化进程的推进，特别是伴随世界产业转移，现代工业在招商引资的过程中快速进入城市，带来了城市形态的巨变、生活水准的提高和产业的升级，这样，城乡二元结构的矛盾显得异常突出。(二)从后两种二元结构的角度判断，又可将三重二元结构的发生主要归于两大规律，即伴随工业化的劳动力转移规律和社会治理路径依赖规律共同作用的结果。工业化过程中的劳动力转移，即非农就业比例上升，这几乎是各国工业化的必然现象。然而，在我国却未带来实质上的城市化率的同比例提升，[3]这就涉及社会治理路径依赖规律的作用。其中，体制与文化是两大基本因素。在约30年的计划经济体制运行过程中，城乡分治是重要的组成部分并体现在政府投资、公共产品供给、户籍管理等各个方面。这种城乡分割的体制大大减缓了二元经济结构走向一元的进程，使数亿农民群众难以摆脱贫困状态，其具有社会治理意义的重要贡献就是有利于社会稳定、有利于“追赶战略”下的工业化超速、有利于特定时期的城市建设与管理等等。改革开放以后，这“三个有利于”的治理资源依然在不同程度上存在，尤其是对社会稳定的贡献同样有其价值(从执政的视角看，社会稳定的资源往往是最重要的资源)。问题的要害在于，要继续保持这样的“资源”，就需要参与加速工业化过程的农民以“农民工”身份就业于城市，对此，他们是否能接受？这就涉及文化根源。如前所述，长期处于封建社会的中国，农民对于城乡差别早已刻骨铭心地认同。改革开放初期，农民进城打工获得远远高于粮田耕作的收入而显著提高了农家生活水平，这成为当时缩小城乡差别的骄人业绩并被视为改革开放取得成功的有力验证。即使进入21世纪，农民工收入依然是农民收入增长的重要组成部分。因此，农村尤其是早期的或称第一代的农民工对于这样的发展方式不仅接受，而且感到是前所未有的进步。可见，“三个有利于”的资源加上农民可接受的文化，使工业化中劳动力转移采用了广泛、大规模的“农民工”形式，即城市内二元结构。即使当下遇到缺乏持续性的难题，也应归结为社会发展阶段性产物并采用符合国情的方式去应对。如果说城乡二元、城市内二元均为体现历史过程的规律性现象，[4](p.382)那么，对于城郊二元是否能给出符合历史逻辑的结论呢？答案也是肯定的。延续城乡分割体制的方法之一，就是阻滞二元经济结构消除的进程，而这又与社会发展目标相悖。于是，扩大城市治理领域，即市管县成为缓解矛盾冲突的重要举措。1982年，中共中央(1982)51号文件中向全国发出了改革地区体制，实行市管县体制的指示。经过江苏试点后，1983年开始在全国试行。到1994年底，除海南省外，大陆各省自治区、直辖市都试行了市管县体制，共有196个市领导741个县、3个自治县和9个旗、2个特区，代管240个县级市。与此同时，强调改革的目的是将大中城市周围的农村地区划归城市统一领导，以充分发挥中心城市的作用，加快城乡一体化建设。目前，不少城市又将原属县治领域翻牌为城市郊区。虽然不排除少数市管县、市郊区域(如江苏昆山等)由于城市带动能力迅速增强并长期坚持城乡一体化均衡发展而成为消除二元的典型，但多数市管县和泛郊区化的结果是使原城乡二元转换为城郊二元，甚至强化了实质上的城乡二元的差距。二、三重二元结构使社会三大矛盾加剧在我国，三重二元结构的存在具有适应性，但不可忽视的是，随着社会条件的变化，其愈来愈呈现负面效应并展示着三大矛盾的加剧，即城乡落差加大、城市内利益群体冲突和城郊发展失衡。(一)城乡落差加大。一是体现在城乡面貌的巨大视觉反差，即城市尤其是大中城市、东南沿海城市的现代化形象与广大中西部农村落后形象的反差。2006年夏季，笔者曾在英国牛津大学与专家、学者进行学术交流，一位英国教授对我国城乡二元结构就做出如下判断：城市像欧洲，农村像非洲，总体感觉是“欧非共同体”。二是城乡居民收入差距加大。目前，我国区域收入的差距主要存在于城乡之间(城市居民与农民收入之比长期在3.3∶1的区间波动，2008年扩大为3.36∶1)。实际上，仅对比城乡居民收入分配和消费水平，自20世纪80年代后期以来，差距始终处于扩大的状态。2008年城镇居民人均可支配收入15780.8元，是2000年的2.5倍，如果扣除价格因素，年均递增9.9％。与此同时，农村居民人均纯收入4760元左右，扣除价格因素，实际仅增长6.4％。2009年农村居民人均纯收入5153元，比上年实际增长8.5％，城镇居民人均可支配收入17175元，同比实际增长9.8％，依然高于农民1.3个百分点。①(二)城市内利益群体冲突。这种冲突将由于“新生代农民工”与户籍居民因利益反差而成为矛盾的特殊形态。以上谈及的农民可接受文化只是存在于第一代农民工，而“新生代农民工”的市民倾向与要求愈来愈迫切，因为他们从小成长甚至出生于城市，相当程度上受到城市文化熏陶，公民平等的社会意识远远强于其父母辈。尽管目前一些大中城市(如上海等)在教育上开始创造某些条件，包括减免学费、改善校舍、提高师资水平等(仅限于小学、初中阶段)，但就业、住房、医疗等社会保障仍与户籍紧密相联。因此，相对于该城市群体而言，这样的特殊城市环境实质上将逐渐成为产生群体矛盾冲突的社会根源。此外，近年来出现的“失地市民”(通过给予城市户口，将农民土地简单集中，使农民变为市民)由于在就业及各类社会保障上与原市民存在差异，也被视为城市内二元的特定社会群体(居民中的绝大部分成为无业市民，无收入来源)，并且，由此引发出诸多社会矛盾和剧烈冲突。1998年以来，北京朝阳区高碑店乡成为北京市上访第一名就属此类典型。“20世纪90年代末开始，北京市城市建设东移，高碑店乡成为典型的城乡结合部。在十多年的时间里，农民集体土地被征占完毕，失业农民就业无着落，失业率上升”，“农居混杂、人户分离和外来人口集聚带来社会管理困难，成为影响社会稳定的火药桶”。[5](三)城郊发展失衡。这种失衡导致了城市郊区与周边地区发展水平形成落差，使城市带动破解二元结构的优势丧失，郊区反而成为为中心城区发展服务的配套资源，最终限制了城乡一体化发展水平的提升。以上海郊区与周边的江苏昆山、江阴之间的对比为例，这种落差显现日渐增大的趋势。近年来，上海郊区也在发展，但与江苏昆山、江阴等地相比，其差距十分明显(见表1)。图1清楚地反映出，上海郊区与江苏昆山、江阴等地在经济发展水平上存在非常大的差距。在经济总量上，2008年昆山、江阴的地区生产总值(GDP)约为上海嘉定的2.3倍、奉贤的4倍和金山的5倍。地方财政收入是各级地方政府非常重视的指标，昆山、江阴更是遥遥领先。2008年昆山的地方一般预算收入达到115.7亿元，而上海金山仅为23.0亿元，前者是后者的5倍(陆地面积大体相等)。与经济发展水平相联系，从企业视角看，政府服务水平也相应滞后。我们对企业进行的问卷调查结果显示：昆山企业给予政府的评价最高，其次是江阴，上海郊区则垫底。如图2所示，在衡量政府服务的9项指标中，昆山满意度最低的一项(规范管理)也达到了56％，9项指标的平均满意度达到61.56％；江阴满意度最低的为48.59％(各类行政服务收费频率与额度)，其余8项指标的满意度均超过50％，平均满意度55.01％；上海郊区的情况则是，企业满意度最高的一项也仅为42.93％(政府公开透明度),9项指标的平均满意度仅为30.89％，且在“行政审批程序科学性与适用性”、“行政审批效率”、“工作人员开放意识与服务观念”这三项指标上，负面评价的比率很高，均超过了20％，几乎与正面评价的比率持平。图2上海郊区与昆山、江阴等地企业对政府行政服务评价比较三、破解三重二元结构的路径选择三重二元结构造成的社会矛盾愈来愈尖锐，并已深度影响到经济社会可持续发展，近年来，各级政府也越来越关注和高度重视，提出了一系列新概念、新要求，如“城乡统筹”“城市支持农村、工业反哺农业”、“城乡一体化”“消除城乡二元结构”等等。同时，在有条件的地区，“城乡统筹”的力度也已加大。然而，若将以上概念、命题加以梳理、廓清，就会发现其实有两种不同的思路蕴藏其中：一是只表明关注或重视，并加大支持的力度，即在增量资源配置上逐年向“三农”倾斜，这类做法均可视为“城乡统筹”、“城市支持农村、工业反哺农业”，甚至纳入“城乡一体化”范畴；二是按消除二元结构的要求，进入发展规划，列出时间表，如“十二五”、“十三五”，扎扎实实地分阶段实施，使变二元为一元的奋斗目标在明晰的发展阶段期实现。这样，每年的“城乡统筹”力度、“城市支持农村、工业反哺农业”的程度以及“城乡一体化”的进展就不是孤立的指标，更不是随意的安排。因此，以消除二元结构的发展规划来统帅“城乡统筹”“城乡一体化”，才是解决中国“三农”问题、破解三重二元结构的真正方略。从具体操作看，破解三重二元结构必须依据其各自的特点做出“三策合一”的理性选择。(一)城市内二元结构的消除，主要采用结构性的城市公共政策调整。这里的城市结构可分为两种类型：其一，面对户籍管制制度，将大型、特大型城市与中小城市区别开来，即积极创造条件，让中小城市首先放开，类似于户籍放开的先行试点，大型、特大型城市待条件成熟时相继跟上。近来，决策层频频发出信息，力图在中小城市户籍放开上取得整体性进展。温家宝总理2009年底在接受新华社记者采访回答关于户籍制度的问题时说，稳妥地推进户籍制度改革，是我国加快工业化、城镇化步伐的需要。改革的思路之一是，要解决那些常年在城里打工，有固定工作和固定住所而又没有户籍的人们，让他们融入城市，和城里人一样工作和生活，享受同样的权利和待遇。[6]2009年12月召开的中央经济工作会议在部署2010年经济工作的主要任务时指出，要把符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的主要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制。2010年中央1号文件也提出，要深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇并享有与当地城镇居民同等的权益。2010年《政府工作报告》要求，“推进户籍制度改革，放宽中小城市和小城镇落户条件”。[7]其二，对于大型、特大型城市，实行结构性户籍放开政策，即在户籍完全放开管理之前，进行结构性政策调整，逐步逐项放开户籍政策限制，不断降低户籍在公共产品获益中的“含金量”，为最终取消户籍限制管理创造条件。各大型、特大城市可依据自身承受能力在就业、教育、住房等领域确定选项次序。如上海面对农民工，在子女小学、初中教育阶段实质上开始取消户籍限制，需要加大力度的就应体现在高中阶段，并尽早实现在上海也能报考大学这一农民工(长期工作、居住于上海)的夙愿。重庆市最近宣布公共租赁房取消户籍限制政策(提出到2010年底之前向社会投放20万平方米公共租赁房，解决“夹心人群”的住房问题，并明确公租房不受户籍限制，农民工和外来工作人员符合条件的均可申请②)也是新的重大突破。(二)对于城郊二元结构，必须由中央统一部署，力争用两个五年计划基本实现由二元向一元转变，使其在我国二元结构体系转变中发挥引领和示范作用。这里的难点在于如何处理好城市发展竞争力与城乡一体化的关系。现在的实际状况是，在发展战略中，将提升城市竞争力置于首位，让郊区农村资源(尤其是土地资源，包括稀有的土地使用额度)用于中心城区发展甚至打造形象工程。应该承认，城市发展、城市核心竞争力的提升(有的涉及国家战略)与以消除城郊二元结构为目标的城乡一体化要求，确有一个均衡点选择问题。离开城乡一体化发展而盲目追求城市竞争力，这恰恰是当前我国城市发展战略的偏差，或者说是我国城市发展战略中一个亟待纠正的失误。实际上，城郊布局失衡，郊区始终是落后的乡村，最终也拖累中心城区发展。降低由空间限制等因素导致的商务成本，城乡一体化是唯一的选择。否则，从区域间竞争关系判断，所辖地区的“局部利益”都很难实现(企业处于逃离状态)。依据近年来城郊比较调研，笔者以为，在消除城郊二元结构进程中，现阶段至少有5项举措可以尝试：第一，放下城市级别高的架子，向周边城乡一体化发展好的区域学习、借鉴经验。在此基础上进行广泛的思想解放讨论，以此产生“坐不住”、“本领恐慌”的危机与进取意识。第二，全面提升郊区在城市整体发展中的战略地位和功能角色，参照中小城市放权。决不能继续把郊区仅仅作为第二产业的承接地或若干市级产业的基地。郊区新城和新市镇建设应当成为市、区、镇三级政府联合主抓的重点，成为都市建设和功能发挥的基本载体。第三，在资金扶持上，建立郊区发展重大专项基金，在基础设施、社会事业和重大产业项目上进行配套扶持，使消除二元结构真正成为建立现代化城市的市级战略。第四，在人才开发上，特别是在党政领导人才配备、晋升上应充分体现向郊区倾斜的思路，使中心城区与郊区各类人才呈现开放、互动状态。如明确进入市级综合管理部门的领导必须有郊区领导岗位的经历；郊区主要领导岗位是市级领导人才选拔的重要基地等等。第五，在郊区政府管理上，进一步增强服务意识，提高行政审批的速度与质量，使招商引资成为重大产业项目引入的主要手段与路径。尤其注重分析制约行政审批的各种要素，规范与整合行政审批流程，畅通监督行政审批的制度性渠道，以全面提高政府创造良好经济社会发展环境的效能。(三)实施“321发展战略”，走出一条消除城乡二元结构的新路。所谓“3”，就是从现实起步的3大举措：一是加大力度地进行财政补贴。目前我国政府每年对农业实际补贴率为财政支出的2％-3％，大大低于对世贸组织8％的承诺。可在两个领域进行拓展：其一，从补贴方法看，包括直接补贴(进入农户)和间接补贴(如建立与农业生产资料价格上涨挂钩的农资综合补贴动态调整机制；健全农产品价格保护制度等)。其二，从补贴范围看，应从过去单一的种粮补贴逐步扩大到大宗农产品补贴、各类保险补贴以及生态环境补偿等。二是推进基础设施建设(含农业经营的基础设施并与消除二元结构的规划相结合，上述补贴也不例外)，不仅创造必要的交通、通信、供电等条件，而且在居、水、厨、圈、厕以及能源等方面改善人居环境。三是发展基本的社会事业(教育、医疗、文化事业等)。如彻底实施农村义务教育。“十一五”建议已明确指出：“重点普及和巩固农村九年义务教育，对农村学生免收杂费，对贫困家庭学生提供免费课本和寄宿生活费补贴”，[8](p.10)这是一项前所未有的重大决策。然而，笔者以为，若在实施过程中具备条件可再推进一步，即明确9年制全免学杂费及课本费。困难之处无非是财政负担，可设立财政专项，分级摊负，即县市财政难以支付部分由省财政支付；省财政难以支付部分由中央转移支付。如果把以上3项举措视为第一步，在战略定位中主要体现为“依托农村”，那么，第二步中的“2”则意味着农村跨越的开端，其内涵可表述为农业产业化和农村城镇化，因而是走向现代农业的两个轮子。农业产业化一是要求形成与市场相联结的产业链，使农产品进入订单交易、期货交易；二是能充分运用机械化、信息化、自动化生产设备和不断进步的农业新技术；三是具有既专业又广泛的社会服务体系。目前，过于分散的土地分割状态严重阻滞了产业化进程。因此，通过多种类型的产权制度改革，促进规模经营，已成为推进农业产业化的前提条件。农村城镇化是农村跨越战略的主要体现。促进规模经营，推动农业产业化，提高城市化水平均离不开走城镇化发展道路。显然，就我国目前人口结构现状而言，变绝大多数农民为市民无疑是消除城乡二元经济结构的根本发展方向。因此，最困难之处还不在于是否要变农民为市民，而在于能否走出一条在迈向城镇化过程中，农民依然可就业、可致富的新路。就业离不开产业，农业之外的产业不发展，转移出去的农民必然重新陷入贫困。结合城镇化建设，积极发展非农产业固然是重要的战略选择，但落后地区往往受资金、技术、人才等限制而力不从心。然而，抓住本世纪