城市规划的空间性与政策性协同探讨

城市规划的空间性与政策性协同探讨

［］1006－0022（2009）12－0073－07［］TU981［］C城市规划具有空间与政策的二重性，包含着一件事物不可分割的两个侧面。因此，从实质上讲，规划是一种关于空间的政策，从而生产一种政策性的空间。然而从中国当代城市规划发展的历程来看，无论是在城市规划教育、编制还是管理过程中，两者却处于分裂与隔离的状态。1问题的提出：空间性与政策性的分裂与隔离在规划教育领域，空间性和政策性二者的分裂与隔离现象很明显，具体体现在空间性规划教育和政策性规划教育两大传统的各自为政。笔者的规划教育经历也戏剧性地体现了这种二分现象。本科阶段纯空间性地进行物质规划训练，完全没有公共政策的概念，画图比讨论重要，图纸比论文重要。在香港大学研究生学习期间所了解到的城市规划教育几乎完全是纯政策性的规划训练，没有空间设计，学生也完全不需要空间训练背景，有律师、会计师、经济师、公务员等，大多不会工程制图，甚至不识图。一个班就是一个微型社会，讨论比画图重要，论文比图纸重要，而不同讨论者持有不同的社会立场和职业价值观。在中国内地偏建筑和工程类的空间性规划教育占据绝对优势[1]，根据20世纪90年代中期的统计，约占80％，其他政策性和地理性相结合的规划教育约占20％。这种“二八现象”体现了规划教育在空间性和政策性上的分裂与隔离。在规划编制阶段，空间性和政策性二者的分裂与隔离现象也很明显。比如，目前的城镇体系规划重空间而轻政策，难以在后续过程中实现开发权的转移和补偿；主体功能区规划重政策而轻空间，虽然提出了开发权的转移和补偿思路，但以行政单元而不是以开发单元来划分空间分区，开发权的分配很难落实[2]。在规划实施和管理阶段，空间性和政策性二者的分裂与隔离现象也很明显。例如，国土部门、发改委和规划部门都和规划职能相关，但前两者偏政策管理，后者偏空间管理。这就导致部门所对应的土地利用规划和国民经济发展五年计划重政策而轻空间，总体规划重空间而轻政策。鉴于上述理由，将空间和政策紧密结合，展开规划职业行为研究显得十分必要。规划行为就是与规划事务相关的社会群体或个人的职业行为。规划行为包括教育、政策、编制、管理四大类。其中，教育行为是针对城市规划哲学、相关理论和技术方法的教授、训练和学习的行为；政策行为是针对规划的编制、执行和评估修改等各种政策研究和各种法制规范条例制订的行为；编制行为是针对从国土到区域、城乡到片区、街区到地块的各种规划成果编制的行为；管理行为是针对规划实施过程中管理和控制的行为。具体的规划行为牵涉到相关的规划机构。教育行为以规划专业院系为主体进行，政策行为以规划政策研究机构为主体进行（目前国内这类专门机构较缺，政策行为质量较差），编制行为以规划设计院、规划设计公司为主体进行，管理行为以规划管理局为主体进行。四种规划职业行为牵涉四类规划职业机构。规划机构间有时也有人才流动，职业行为在主业的基础上也有适当的重叠，比如教育机构的教师有参与政策编制和规划编制；规划师也有参与规范编制或借调到规划管理机构从事规划运作决策；规划局的高学历官员有兼职规划院系教授，联合培养硕士、博士研究生。这些人才流动对完善规划人才的视野以及规划机构自身的规划行为都是很有裨益的。规划的空间性和政策性应从分裂与隔离迈向整合与协同（图1）。下面结合四种不同的规划职业行为予以分别阐述。图1空间性与规划性的规划协同思想框架2教育行为：价值体系协同城市规划专业教育最重要的是价值观的培养。近十年来，我国设置了城市规划专业的院校从不足30所到100多所，这种发展速度是举世无双的，也是对当代中国城市超常规发展所导致的规划人才短缺的一种回应。陈秉钊先生提出当代城市规划专业教育发展有三个重点：职业道德教育应作为主线贯穿始终；本科教育应走向多类型、多模式培养；研究生教育应扩大研究的领域[3]。规划专业工作者需要有一种爱心和责任感，这种爱心和责任感涵盖资源、环境、社会和公众等方面。因此，规划师的社会角色不是取悦权力、追随资本和谋求自利，而是公众利益优先、社会公平优先、道德自律优先。由于规划行为的多样性（教育、管理、研究、设计），规划机构的多样性（规划系、规划局、规划院、规划政策研究所）以及规划人才的多样性（规划教师、规划设计师、规划管理人员、规划研究员），要求当代城市规划专业教育也是多类型、多模式的。近年来，全国城市规划专业指导委员会指定了8门核心课程①，其他课程留给各规划院校自主选择，但对比美国的城市规划教育，公共政策和公共管理内容在我国规划教育中要么缺失，要么权重不足。从价值体系的“水桶效应”来讲，由于公共政策和公共管理教育的短板，导致规划人才“半桶水”的现象很普遍。规划价值体系的不完整，导致学生的政策理论素养普遍较差，组织协调能力较低，职业道德操守教育也非常欠缺。吴志强先生认为规划教育要避免“去物质化极端”和“唯空间论极端”，实际上是强调规划教育中空间和政策并重的价值观（图2）。这就要求规划院系从师资队伍的准备、课程设置、教学体系的完善等各方面都要注重空间和政策的二重性平衡问题。规划的核心理论既要空间化，又要和中国本土化的政策相结合，从人的尺度、地方尺度、区域尺度和国土的尺度来思考规划问题，这样可避免城市规划学科的危机，即规划核心理论空心化、规划理论创新惰性化、规划研究阵地孤立化[4]。图2规划的价值系统协同教育框架科学发展观强调全面、协调、可持续发展，体现在城市规划上就是要确立以人为本的基本社会价值原则，并把这些价值观念转化为技术性的评判标准，然后在空间上加以落实，将城市规划的价值判断和决策选择寓于社会现实之中，从而实现“自上而下”与“自下而上”两种决策方式的有机结合。在规划运行的动态过程中，有效地、适时地解决各种相关的城市问题和矛盾，以促进城乡经济、社会和环境的可持续发展。规划教育可以分为学院教育和职业教育两大部分。前者从低到高可分为本科阶段教育、硕士阶段教育和博士阶段教育；后者主要是注册规划师考前教育和注册后再教育。针对我国城市规划学科的高校教育以空间教育为主的特点，应增加政策教育的必修课内容。本科教育建议在全国城市规划专业指导委员会指定的8门核心课程的基础上再增加一门公共政策和公共管理的核心课程，形成“9＋N的课程体系”。通过城市规划专业教育评估活动，以评促建，以评促改。对以空间性传统为主的规划院系加强政策性教育的内容，对以政策性传统为主的规划院系提高空间性教育的比重，并在高等城市规划学科专业指导委员会每年的年会上交流经验。职业教育中政策教育的分量更要加强。注册规划师考试要与时俱进，新时期的新政策、新法律的考试内容和比例要增加，考后再培训的教材和讲座也要增加公共政策和公共管理方面的内容。毫无疑问，城市规划的教育是一种终身教育，但规划教育的核心价值观在政治体制稳定的前提下应该具有一定的连续性。规划教育应该从“量的繁荣”走向“质的提高”。这种“质的提高”体现在规划的空间性教育和政策性教育的平衡上。在价值观平衡的前提下，针对学生的特点和喜好，因材施教，培养不同类型的规划人才，有的偏设计，有的偏研究，有的偏管理。这种“和而不同”的规划教育模式首先强调的是价值观的“和”，即道的“和”，然后是社会行为的“不同”，即器的“不同”。空间教育与政策教育的协同至关重要。3政策行为：政策体系协同政策即政治策略。在中国，政策与公共政策实质上是同义异语。现代公共政策学是20世纪50年代以来从现代政治学领域独立出来的研究政策系统及其规律的新兴学科。西方对“公共政策”概念有许多代表性的描述②，概括起来，是指特定主体制定和实施的，具有特定价值取向和特定目标，为解决特定社会问题和调整相关利益而采取的具有权威性的政治行动。公共政策不可避免地要和具体的地区和城市发展相结合，因而是空间性的政策。区域公共政策的制定主体包括国家和地方两个层面。它的主要功能是通过一系列的政策措施解决区域范围内的公共问题，维护区域范围内的公共利益，协调跨区域的公共问题和不同区域的利益问题。区域与城市的公共政策都体现了政治性与公共性、强制性与合法性、公平性与效率性的一般特征，同时也呈现出丰富性、复杂性和多样性的具体特征。现代城市规划是一项公共政策，从诞生起就是政府凭借公共权力干预市场资源配置、调控社会—空间进程的一种手段。在我国实行计划经济的年代，城市规划成为实现国民经济和社会发展计划的工具；改革开放后，城市规划服务以经济建设为中心，政策目标偏向于经济发展速度和市场效率；自科学发展观提出以后，政策目标向社会公平、公共利益、社会稳定的公共问题倾斜，形成包括公共参与、公众监督、城市管治和政策评估过程在内的城市规划公共政策体系。规划的公共政策属性和特征贯穿规划的编制、实施、管理、监督和评估过程③（图3）。图3规划政策体系协同框架城市规划政策体系协同分为体系外协同和体系内协同。体系外协同是城市规划政策和其他公共政策的协同。体系内协同是城市规划运行过程内部的政策协同。前者需要协同的政策包括住房、土地、转移支付、环保、产业、户口、人口流动、生态、节能等政策。后者需要协同的政策包括编制、管理和监理政策。体系外政策协同的关键在于将不同的公共政策空间化，在空间层面协同不同政策的冲突，以保障政策在空间实施过程中的落实。体系内政策协同的关键在于保证公共政策在执行过程中的连贯性和实效性。城市规划编制政策包括法定规划和研究性规划两方面的内容。前者包括城镇体系规划、城乡总体规划和控制性详细规划。后者包括城市设计、概念规划和专项规划等。规划编制中需要理清法定规划的强制性特点和研究性规划的指导性特点，而编制政策要向法定规划倾斜，加强法定规划空间管治的配套政策研究。法定规划的规范化、制度化是重点，研究性规划的成果最终要转化到法定规划当中去。城市规划运行管理政策主要是“一书三证制度”，对项目选址、用地许可和建设工程许可做出行政审批，而许可的依据是当前的公共政策和当期的空间规划。严格控制好规划的执行，通过政策的完善减少自由裁量的随意性，规避权利寻租，是具有现实意义的。目前，城市规划监督政策还停留在设想阶段，但从权力结构完善和制衡角度看，它是必不可少和亟待完善的④。正如建筑监理是建筑工程质量体系中的一个重要环节一样，规划监理也应成为规划实践体系中的一个重要环节。通过规划监理制衡规划执行权力以及检验规划编制的实效性，贯穿宏观、中观和微观的规划决策过程，完善质量管理和绩效管理，全面组织规划编制与实施的协调，保证城市规划实践的健康发展和平稳运行。城市规划政策体系协同是教育体系协同的延续，为空间体系的协同提供政策保障，为运行体系的效率和公平提供制度基础。目前专门的规划政策研究人才缺乏，研究机构不足，研究经费短缺。政策的研究、制订和修编完善是一个连续的、长期的过程，需要有专门的人才、机构、经费的支持，而不是出了大问题才临时抱佛脚，紧急定政策；人员到处抽调，经费捉襟见肘；政策编完，班子解散；政策修编，没有被纳入制度框架；修编后的效果如何，缺乏连续跟踪。在当前的发展形势下，规划政策体系欠账较多，亟待完善。4编制行为：空间体系协同长期以来，我国的规划编制是“物质规划”和“发展规划”两线分离的。改革开放以后，对粮食安全、生态安全的担忧使土地利用总体规划和环境保护规划的编制经历了从无到有，再到日趋重视的过程。目前城乡规划、社会经济发展规划、土地利用总体规划和环境保护规划这四种规划正呈“四足鼎立”的发展态势。然而“城乡分治”的传统、“部门分割”的现象以及“规划失效”的现实要求规划编制走向集中与协同。“四规叠合”是手段，其目的是“四规合一”，但在缺乏“四规合一”现存规划体制的背景下，“四规叠合”是一种现实和理性的选择。在重庆市2007年的经济工作会议上，重庆市领导明确提出要“探索建立市级四规协调机制和区县四规叠合机制”[6]。由于重庆是直辖市，又是国家级城乡统筹配套改革试验区，应该说对规划编制空间体系协同的探索已经走在了全国前列。2008年1月1日起实施的《中华人民共和国城乡规划法》是我国规划史上的里程碑，它是规划编制空间系统协同的法制基础。没有城乡空间的统筹考虑，就不可能进行“四规叠合”。围绕新的法律，原有的规划编制制度就需要进行重新修订和完善，化“行政推动”为“立法推动”，应尽快出台相关规章和标准性文件。对重庆来说，目前针对城市的《重庆市城市规划管理条例》和针对农村的《重庆市村镇规划建设管理条例》正在进行全面的修订，即将形成新的《重庆市城乡规划条例》，真正在地方层面上落实城乡规划立法的统一，以保障和推动“四规叠合”的顺利进行。“四规叠合”的实质是全面协调，根本方法是统筹兼顾，改变过去“各自为战”的局面，建立各类规划全面、系统、有效的衔接机制，形成区域和城市发展的“政策合力”。通过多层次、多角度、多方位的沟通协调，让部门的、短期的、局部的利益让位于整体的、长远的、全局的利益，最终取得总体利益的平衡。新的城乡规划体制是“四规叠合”的理想平台（图4）。图4规划编制系统的协同框架规划编制应研究从宏观到中观，再到微观的空间系统协同。根据我国政治体制的特点，建立国土层面的“四规协调”、区域层面的“四规叠合”和城乡层面的“四规合一”机制。宏观层面强调政策协调，中观层面强调空间叠合，微观层面强调政策和空间的合一运作，唯有如此，才是科学发展观指导下的规划编制之路。国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、环境保护规划这“四规”是综合规划，具有综合性、区域性、长远性的特点，是第一层次的规划（上位规划），同时也是第二层次规划的依据。第二层次的规划（下位规划）包括各种专项规划和专业规划。在第一层次规划中城乡规划和土地利用总体规划是空间类规划，国民经济和社会发展规划是政策类规划，环境保护规划兼具空间类和政策类规划属性。第二层次的规划同时兼有空间类和政策类规划的属性，其中社会事业和产业发展部门多为政策类规划，基础设施、环境资源利用保护等多为空间类规划。规划编制的空间体系协同是对长期以来我国规划编制部门分割体制的修正手段，规划编制从“两线分离”到“四足鼎立”，再到“四规叠合”，体现了一种体制性的改革意图，最终走向“规划一张图、建设一盘棋、管理一张网”的高度协同状态。5管理行为：运行体系协同一个良好的规划运行体系应该是一个开放的管理系统，必须体现过程机制和协调机制。开放就必须让各种权力能够有参与的渠道，有讨价还价、协商的机制。本文有些大胆设想，比如设立一个规划党政分委员会，隶属于规划委员会领导，协调规划和行政四大班子的关系，其又是权力的过渡和缓冲机构，体现党的领导功能、人大的立法功能和政协的民主协商功能，但又防止许多地方县（市）委书记直接兼任规划委员会主任的情况发生，避免了权力的缺位和越位现象。又比如设立一个规划公众参与分委员会进入规划委员会，隶属于规划委员会领导，人员有专家代表、行业代表和市民代表，分别体现专家型公众、业主型公众和草根型公众的利益。有这样的分委会就可以避免我国的公众参与长期处于参与阶梯模型的低端，可进入实质性参与和高端参与的状态。再比如设立一个规划部门协调分委员会，隶属于规划委员会领导，主要是协调政府条块管理之间的部门利益，重点是国土部门、发改部门、环保部门和规划部门的协调。这种分委员会制度保证了官方和民间的平等参与，“条条”和“块块”的对话协调机制，从制度上体现社会的公平和公正。一个良好的规划运行体系应该是一个有效率的管理系统。规划委员会制度是在民主前提下的集中制度，由规划委员会主任召集各个分委员会代表参加会议，进而形成规划决策。三个分委员会的权力、义务和责任由规划委员会拟定，会议、投票、人事等制度落实后由人大通过并每年进行修订。改良后的规划委员会从制度上体现了规划决策的集中和效率。一个良好的规划运行体系应该是一个有层次的管理系统，通过规划编制、执行、监理的“三权分立”，实现权力的制衡与监督。处于社会转型期的规划运行，不是迎合既成事实的“违规”操作和随意改变规划，成为代人受过的牺牲品，更不是各种利益团体借助各种权力和手段以最小的投入实现自身经济效益最大化的突破口。“三权分立”从制度上避免了权力寻租和自由裁量权的失控，从而也保护了规划从业人员的执业安全。基于城市规划运行理念，结合当代中国的政治体制和规划体制的特点，本文试图提出一种在现有的规划委员会制度上经过改良的规划运行机制。该模式通过城市规划委员会制度的改良、三个分委员会制度的建立和城市规划决策的三层次划分，试图实现城市规划运行的协同（图5）。图5城市规划运行体系协同框架一个良好的规划运行体系可以处理好导向、协调、控制和适应四个方面的功能，即引导城市规划行为和城市规划建设发展，协调城市规划及城市发展中各种利益主体的关系，控制城市社会环境中涉及公共物品的配套建设，适应城市经济、社会和环境的可持续发展。规划运行的意义并不在于规划运行的结果，而在于规划运行的过程，实质上就是规划适应社会、服务社会并被社会理解和接受的过程。6四位一体的规划行为协同框架规划行为是价值、政策、空间、运作四个系统共同作用的职业行为。其中，教育行为构建规划的价值体系，政策行为构建规划的政策体系，编制行为构建规划的空间体系，管理行为构建规划的运作体系。它们构建了四位一体的规划行为协同框架（图6）。在这个框架中，教育行为是其他各种规划行为的认知基础，政策行为是其他各种规划行为的制度保障，编制行为是规划政策的空间安排和落实，管理行为是规划空间和政策实施的控制和管治手段。图6四位一体的规划协同框架总的来讲，改革开放后的30年里，中国的规划教育、研究、设计和管理方面空间性强于政策性，空间性专才大大多于政策性专才，而文武双全的复合型人才奇缺。在城市规划学术领域空间和政策隔离的、背靠背的研究较多，而整体的、同步的、协同的研究较少。然而，规划学科也是与时俱进的。近年来，科学发展观的提出和《城乡规划法》的实施，整个规划学术界对城市规划作为公共政策的研究日益加强，政策空间化的努力也已经开始。这种空间与政策的规划协同对区域与城市的繁荣而有秩序地发展是很有作用的。展开规划空间与政策协同的理论、方法和技术措施的研究，其意义就在于此。当然转型社会的复杂性以及发展速度的高惯性使规划协同的研究任重道远，本文仅仅只是一个开始。［收稿日期］2009－07－07注释：①这8门课程是城市规划原理（含城市道路与交通）、中外城市发展与规划史，建筑设计（课程设计或评析）、城市环境与城市生态学／风景园林规划与设计概论（供选择）、城市规划课程设计、城市经济学、城市规划管理与法规、城市规划系统工程学。②西方对公共政策有代表性的概念有：公共政策是一项含有目标、价值和策略的大型计划（HaraldD.Lasswell&KplanA.）；公共政策是政府选择作为或不作为的行为（ThormasR.Dye）；公共政策是某一特定环境下，个人团体或政府有计划的活动（CarlJ.Friedrich）；公共政策是建立在法律基础上的、具有相当权威性的、政府有目的的活动过程（James