关于资源型城市转型的几个问题

关于资源型城市转型的几个问题

资源型城市是依托某种自然资源开发而兴起的城市，资源型产业在城市发展和区域经济中占有举足轻重的地位。在这里，一些城市随着资源的深度开采和资源枯竭面临着产业转型，可持续发展问题迫在眉睫；另一些城市虽还在资源开发的鼎盛时期，但或迟或早都会遭遇资源枯竭和转型。在我国有118个资源型城市，根据目前的境况，国家发展改革委批准了44个资源枯竭型城市(2008年3月批准12个、2009年3月批准32个)进行产业转型，国家给予相应的政策支持。在这44个资源型城市转型中，笔者进行了大量的调研工作，发现资源型城市的转型工作要复杂得多。一、关于资源型城市的历史地位问题对于资源型城市不能仅仅从现有的发展中来考察，必须把它放在历史角度上来认识。否则，就会以偏概全，看不到历史的全貌。有研究者一味地指责资源型城市“产业单一，产业结构不合理，企业功能和城市功能高度重合”，却没有看到资源型城市所以出现这种情形，本身是历史的产物。从发生学的视角看，资源型城市的产生本身就是依托于某一种自然资源而产生的，其产业结构单一是与生俱来的。由于资源开发，形成了高度依赖自然资源的产业，即使以后也发展起来一些其他的产业，也与资源产业高度关联，也是资源产业的延伸型和服务型产业。这可以从现有资源型城市的产业结构中明显地显现出来。所以，这种单一的产业结构具有必然性。我们当然不是把“凡是现实的就是合理的，凡是合理的就是现实的”奉为圭臬的存在主义者，存在即合理，虽有为现实辩解的一面，但这本身并不重要。重要的是，资源型城市的单一产业结构在城市发生和产业发生时就只能是这样，而不可能是别的情形。从资源型城市发生的现实背景考察，新中国成立之初，百废待兴，在其后的几十年里，面临着异常复杂的国际国内形势，发展国际经济关系存在着很大的障碍。在我国实行计划经济体制的背景下，为了获得支撑经济建设和发展的各种自然资源，国家不惜代价，动员了一切可能的力量，建设了一批资源型城市，包括在荒原上兴起的大庆和戈壁上兴起的克拉玛依。这些城市因发现资源，依托资源产业而形成城市，在“先生产，后生活”的指导思想下，先有企业而后有城市，且企业功能和城市功能高度重合，城市的运行需要完全依赖于资源企业的发展，城市发展完全依附于企业。即使在改革开放后的相当一段时期内，这种情形都没有从根本上得以改观，如城市国有大型企业的领导人同时就是城市的行政首脑(如市长)，城市的建设和各项公共事业完全依赖于企业。在许多情况下，企业的行政级别甚至高于城市的级别。在计划经济下，一切物资都由国家统一调配，尤其是各种战略性资源，而资源型城市恰恰是国家关注的重点，一切以国家的建设为转移，一切服从国家建设和发展的需要。可以说，在共和国历史上，资源型城市作出了重要贡献，书写了重重的一笔。譬如，在鹰手营子矿区，面积仅148平方公里，20世纪60年代初全区铜矿产量占到全国的1/4，国家“一五”时期被称为“共和国长子”的156个重点项目在这个“弹丸之地”布点的就有2个(寿王坟铜矿和兴隆煤田)。但另一方面，这些城市和企业又没有自主权，丧失了自我积累和自我发展的能力，虽然它们所需要的各种物资也是从全国各地调拨来的，但资源型城市的经济从总体上看是一种“输出型经济”。时至今日，一些资源型城市“矿竭城衰”，面临着极大的困难：城市凋敝，资源产业衰落，下岗和再就业问题严峻，大片的棚户区改造任务艰巨，城乡居民收入难以迅速提高等。这不是资源型城市自身能够解决的问题，需要政府和全社会的共同关注。不能把它看作是政府和社会的包袱，要历史地、客观公正地看待资源型城市及其历史地位和所做的贡献。所幸国家已经开始对此予以高度关注，如国家出台了促进资源型城市可持续发展的相关政策，以建立健全资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，使资源型城市经济社会步入可持续发展轨道；通过设立针对资源枯竭城市的财力性转移支付，增强其基本公共服务保障能力。在社会主义市场经济下，仅有这些政策还是不够的，还要在方法上进行创新。要根据历史上的资源开发和贡献，结合市场经济的特点，对于资源型城市进行认真科学评估，通过设立可持续发展基金等，以市场的原则，动态化地支持城市和产业转型；同时，还要未雨绸缪，对于未来面临转型的资源型城市，也要进行监测和预警，使其避免出现“矿竭城衰”的结局，实现平稳转型。二、关于资源型城市转型内容认识问题对于资源型城市转型的内容认识上，一般都锁定在两个方面：一是产业转型和接续产业发展，既在原有资源产业的基础上延长产业链条，同时也要发展与原有产业没有关联的产业，实现产业发展的多元化，优化原本单一的产业结构；二是实现城市转型，把与企业功能高度重合的城市功能剥离出来，重塑城市的公共服务职能，彻底转变城市形象。事实上，一般而言，资源型城市转型中接续产业的发展非常重要，这是城市重新充满活力的基础，而城市转型则是要把原来的依附于企业的政府转变为发挥公共职能的政府。在许多资源型城市发展的历史上，由于采掘业的工作重体力而轻智力，所以从农村吸收了众多的劳动力(从农村招工)，他们文化程度普遍偏低，主要从事体力劳动。工人们被安置住在矿山附近的简易平房里。这些平房结构简单，通常外墙为红砖灰泥勾缝，内墙为麦秸泥抹灰，顶部为红瓦铺顶或拱顶结构。单身矿工家属探亲，为了一家人能够团聚，用石头、砖头、板皮、油毡依山就势搭建临时房，其子女又在平房外搭建小屋，世代居住。这就是长期难以解决的“棚户区”问题。由于在计划经济时期，矿工待遇较高，农村生活条件较差，许多家属不愿回乡，日久天长定居下来，后来逐渐得到企业和地方政府的默认，大部分家属进行农转非，矿工一人挣钱全家花。随着资源的枯竭，企业开采成本逐渐增加，矿山企业亏损，工人下岗失业，这时，一些职工家庭生活变得困难，他们的家属本想回乡务农，但这时老家已无地可以耕种。可见，资源型城市“因矿而兴”，聚集了大量的劳动力及其家属，使城市户籍人口迅速增加，造成了高度城市化的假象，这就加大了城市转型的成本和难度。然而，在城市转型中，人们往往忽视了除了产业转型和城市转型外，还存在着体制的转型，而且体制变革和转型具有决定性意义。在我国，经过30多年的经济体制改革，已经初步建立社会主义市场经济体制，作为经济活动当事人的企业已经经过转制和改造，成为独立的市场主体，独立从事经营活动，虽然在全国各地、在一些领域改革尚未完成，继续深化改革仍然是国家和政府面临的一项重要任务。但是，在资源型城市中，经济体制改革的任务则更加繁重。诚如前所述，资源型城市一开始就是与计划经济紧密联系在一起的，许多城市本身就是计划经济时代的产物，虽然经过了改革开放和市场经济的洗礼，但处处仍能看到计划经济的印记。在笔者调研的许多资源型城市，可以看到，企业改制还在进行过程中，政府与企业之间的关系仍然需要进一步理顺。一方面，“大企业，小社会”的现象还很普遍，国有大型企业仍然承担着社会职能，造成企业负担过重；另一方面，“大企业，小政府”的现象仍然没有改观，国有企业的行政级别高于地方政府的行政级别，使地方政府在依法行政上仍然受到多方掣肘。即使是在思想观念上，资源型城市仍然缺乏市场竞争的意识，总是在计划体制中“打转转”，这从调研中在各个方面都明显地显露出来，这原本也无可厚非，因为这就像物理学中的惯性，即一旦进入某一路径就可能对这种路径产生依赖，走原来的路径所付出的成本更少，这是一种自我强化和锁定的效应。由此看来，资源型城市的转型包含着产业转型、城市转型和体制转型三个方面的内容，三种转型交织在一起，使转型工作变得异常复杂。诚然，资源型城市转型过程中，还面临着一项重要任务，这就是生态修复。资源开发造成了生态环境的破坏，许多资源型城市地质灾害频发、水体污染、耕地毁坏等，制约着城市和区域的可持续发展。因此，生态修复也是资源型城市转型题中的应有之义。三、关于资源型城市转型的目标问题资源型城市的转型是一个动态的过程。从理论上说，设A为资源型城市的原有产业形态或城市形态，B为新的产业形态或城市形态，那么，转型不仅包含着支柱产业从A到B的转型，也包含着城市形态从A到B的转型，从而B就是资源型城市转型的目标。然而，问题在于实践远比理论设计和模型要复杂得多。这不仅是因为目标本身是一个难以量化的东西，存在着很多主观的评价标准，还因为存在着一个转型的时间跨越问题，即用多长时间完成转型。一般而言，对于资源型城市的转型在相对短的时期内，通过延长原有的产业链条，通过对于资源的深加工来增加附加值，通过发展循环经济，使原来废弃物再资源化利用，把过去未被利用的资源再综合利用和吃干榨尽，这在事实上可以延长原有矿山的服务年限。虽然这从实质上不是属于转型的范畴，但在这个过程中，不使产业跨度太大而造成城市和就业人员的不适应，也会为产业转型提供一定的积累并构建新产业形成的基础。与此同时，再发现新的商业和投资机会，通过资源型城市自身努力和国家支持，以催生新的产业。结果是，原有资源型产业仍然有一定发展，新产业同时也在成长，这就使整个产业结构发生变化，为最终实现转型奠定基础。这可以称之为“小转型”。“小转型”不是目标，它只是资源型城市转型过程中的一个中间环节或过渡阶段。真正的转型或者称为“大转型”，应该是资源型城市在发展过程中不再依靠当地的自然资源，形成多元化的产业结构并逐渐趋于合理。其中，非资源产业的快速发展是一个重要标志。按照国家发展改革委东北司对于资源型城市界定的主要依据：采掘业产值占工业总产值的比重在10％以上；采掘业产值规模，对县级市而言应超过1亿元，对地级市而言应超过2亿元；采掘业从业人员占全部从业人员的比重在5％以上；采掘业从业人员规模，对县级市而言应超过1万人，对地级市而言应超过2万人。只要在经济发展中把这四个指标降低到标准以下，就不再被称为资源型城市，从而实现了真正的转型或者“大转型”。然而，资源型城市的转型切不可作出机械的理解。有一些资源型城市在未来发展中找到了其实现可持续发展的路径，虽然仍然依赖资源，但却改变了发展的约束条件，也可以被认为成功实现转型，或者至少提供了一条转型之路。譬如，笔者多次调研的克拉玛依是随着石油资源开发而发展起来的新型石油石化工业城市，已建成集石油天然气勘探开发、炼油化工、科研设计、机修制造、运输通讯、供电供水等门类比较齐全的石油和石化工业体系，是西北地区最大的石油和石化基地。克拉玛依因油而生、因油而困，作为典型的资源型城市，由于油田开发进入中年期，油田含水率逐年提高，开采难度和开采成本逐年加大，原油产量继续保持增长，需要勘探开发技术的突破。产业结构中，目前石油石化产业增加值占全市GDP的89.6％，而石油开采业增加值占工业增加值的比重达86％，第二产业占绝对优势。为此，克拉玛依的发展思路是要延长石油石化产业链和加快发展现代服务业，引进利用以哈萨克斯坦为中心的中亚油气资源，建成国家级石油化工基地，最终形成庞大的石油化工产业集群。而中亚油气资源丰富，运输便利，且已经有了良好的合作基础。若如此，克拉玛依就能突破现有的资源约束，实现可持续发展。再如，河南省灵宝市以黄金资源开发而著称，随着资源的枯竭，灵宝人开始把目光转向外部，充分利用自身开采金矿的经验和技术优势，向国内(甘肃、新疆、内蒙古等)外(吉尔吉斯斯坦、老挝等)延伸，克服了自身资源的约束，使“有黄金的地方就有灵宝人”，为产业延伸和城市转型探索了经验。看来，资源型城市的转型本身是一个实践的过程，不能先验地“创造”一些理论和模型，以削足适履，束缚实践。四、关于资源型城市转型的国际经验借鉴问题在资源型城市转型的国际经验借鉴中，许多人把法国的洛林地区、德国的鲁尔地区、日本的北九州地区等作为转型的典范。笔者曾就此专门访问过鲁尔区和北九州地区。譬如鲁尔区，原本以生产煤和钢铁为主，20世纪60、70年代，由于廉价石油的竞争，这里先后遭遇“煤炭危机”和“钢铁危机”，使经济受到重创，矿区以采煤、钢铁、煤化工、重型机械为主的重型工业经济结构日益显露弊端。主导产业衰落，失业率上升，大量人口外流，环境污染严重，社会负债增加等，使可持续发展受到严峻挑战。对此，政府积极采取措施，通过经济结构变化和产业转型，使经济再造辉煌。首先是制定总体规划，对矿区的发展做出全面规划和统筹安排。其次是积极培育新兴产业，包括健康工程和生物制药产业、物流产业、化学工业和文化产业等。尤其值得称道的是，旅游与文化产业是鲁尔区实现经济转型的主要特色之一。1998年，鲁尔区制定了一条区域性旅游规划，被称为“工业文化之路”的旅游线路连接了19个工业旅游景点、6个国家级博物馆和12个典型工业城镇。这如同一部反映煤矿、炼焦工业发展的“教科书”，带领人们游历150年的工业发展历史。开发工业旅游在改善区域功能和形象上发挥了独特效应，成为鲁尔区经济转型的标志。这里最值得学习的经验就是始终把创新放在重要位置，正是由于创新尤其是观念创新，使鲁尔区以崭新的面貌向世人展现出来。然而，中国的资源型城市的转型毕竟有别于国外，这主要是：其一，发达国家资源型城市的转型是以市场经济为背景的，虽然在转型的过程中也面临着生态修复的任务，但它相对比较单一，这就是如何促成新产业的成长，使在新产业发展中，城市重新充满活力。对于中国的资源型城市而言要复杂得多，除了发达国家转型的全部内容外，还包含了体制自身的转型，即计划经济向市场经济的过渡。这样，在发达国家作为转型背景的经济体制，在中国也成了转型的内容。所以，在西方发达国家转型的一些成功经验，虽具有借鉴意义，但必须有所甄别。其二，中国的资源型城市长期处于“双向失