巴塞尔协议的发展演变

巴塞尔委员会是1974年由十国集团中央银行行长倡议建立的，其成员涉及十国集团中央银行和银行监管部门的代表。自成立以来，巴塞尔委员会制定了一系列重要的银行监管规定，如1983年的银行国外机构的监管原则（又称巴塞尔协定，BaselConcordat）和1988年的巴塞尔资本协议（BaselAccord）。这些规定不具法律约束力，但十国集团监管部门一致批准在规定期间内在十国集团实行。通过一段时间的检查，鉴于其合理性、科学性和可操作性，许多非十国集团监管部门也自愿地遵守了巴塞尔协定和资本协议，特别是那些国际金融参与度高的国家。1997年，有效银行监管的核心原则的问世是巴塞尔委员会历史上又一项重大事件。核心原则是由巴塞尔委员会与一些非十国集团国家联合起草，得到世界各国监管机构的普遍赞同，并已构成国际社会普遍认可的银行监管国际标准。至此，虽然巴塞尔委员会不是严格意义上的银行监管国际组织，但事实上已成为银行监管国际标准的制定者。2023年10月1日，巴塞尔委员会发布了修改资本协议建议的最新版，同时开始新一轮调查（第三次定量影响测算，QIS3），评估该建议对全世界银行最低资本规定的也许影响。从1975年9月第一个巴塞尔协议到1999年6月《新巴塞尔资本协议》（或称“新巴塞尔协议”）第一个征求意见稿的出台，再到2023年新协议的正式实行，时间跨度长达30年。几十年来，巴塞尔协议的内容不断丰富，所体现的监管思想也不断深化。1初期的巴塞尔协议巴塞尔协议的出台源于前联邦德国Herstatt银行和美国富兰克林国民银行（FranklinNationalBank）的倒闭。这是两家著名的国际性银行。它们的倒闭使监管机构在惊愕之余开始全面审阅拥有广泛国际业务的银行监管问题。从外部效应和信息的不对称来看，银行业务的特性决定了银行是一个高风险行业。其外部负效应不仅体现为债权债务链条的断裂，从而给工商公司和社会公众带来巨大损失。并且这些又反过来导致银行体系的混乱，并殃及社会的稳定；信息的不对称对银行而言则是一把双刃剑，它既可以掩盖银行储备局限性和资产质量低下的窘迫，也也许因公信力的丧失而破产倒闭。银行困境的解脱取决于清偿能力特别是流动性的大小。解决这一问题的传统做法一是资产变现，二是市场介入，但是这两种做法的劣势非常明显。除了要损失大量的交易费用之外，还要受到市场资金可供量的严格制约，从而产生巨大的市场风险。因此，各国中央银行一方面充当最终贷款人，在商业银行面临流动性危机时对其施以援手，另一方面则推出存款保险制度，对受损公众进行补偿。这类亡羊补牢式的举措都是立足于银行的外围，没有对银行的经营过程提出主线性规定，因而不仅未能有效地遏止银行的倒闭，反而也许增大了银行破产的风险，故而遭到经济学家的批评。由于最终贷款人的存在（最终贷款人通常以低于市场的利率放贷）以及存款保险制度的建立，商业银行一方面有通过增长高风险投资转嫁保险成本、获取高额利润的欲望。另一方面也有扩大债务依存度的冲动和便利，破产风险因此不断累积。正是在这样的背景下，发达国家以及由发达国家组成的巴塞尔委员会才逐步将银行的监管从外围修补转到内部调控，并对影响银行风险的重要因素进行具体的剖析。Herstatt银行和富兰克林银行倒闭的次年，即1975年9月，第一个巴塞尔协议出台。这个协议极为简朴，核心内容就是针对国际性银行监管主体缺位的现实，突出强调了两点：1、任何银行的国外机构都不能逃避监管；2、母国和东道国应共同承担的职责。1983年5月，修改后的《巴塞尔协议》推出。这个协议基本上是前一个协议的具体化和明细化。比如明确了母国和东道国的监管责任和监督权力，分行、子行和合资银行的清偿能力、流动性、外汇活动及其头寸各由哪方负责等，由此体现“监督必须充足”的监管原则。两个巴塞尔协议因此也就没有实质性差异：总体思绪都是“股权原则为主，市场原则为辅；母国综合监督为主，东道国个别监督为辅”。但是两者对清偿能力等监管内容都只提出了抽象的监管原则和职责分派，未能提出具体可行的监管标准。各国对国际银行业的监管都是各自为战、自成体系，充足监管的原则也就无从体现。巴塞尔协议的实质性进步体现在1988年7月通过的《关于统一国际银行的资本计算和资本标准的报告》（简称《巴塞尔报告》）。该报告重要有四部分内容：1、资本的分类；2、风险权重的计算标准；3、1992年资本与资产的标准比例和过渡期的实行安排；4、各国监管当局自由决定的范围。体现协议核心思想的是前两项。一方面是资本的分类，也就是将银行的资本划分为核心资本和附属资本两类，对各类资本按照各自不同的特点进行明确地界定。另一方面是风险权重的计算标准，报告根据资产类别、性质以及债务主体的不同，将银行资产负债表的表内和表外项目划分为0%、20%、50%和100%四个风险档次。风险权重划分的目的是为衡量资本标准服务。有了风险权重，报告所拟定的资本对风险资产8%（其中核心资本对风险资产的比重不低于4%）的标准目的比率才具有实实在在的意义。可见，《巴塞尔报告》的核心内容是资本的分类。也正由于如此，许多人直接就将《巴塞尔报告》称为规定资本充足率的报告。《巴塞尔报告》反映出报告制定者监管思想的主线转变。一方面是监管视角从银行体外转向银行体内。此前的协议都注重如何为银行的稳定经营发明良好的国内、国际环境，强调政府的督促作用以及政府间的分工协作，对银行体自身特别是对银行防范风险屏障的资本没有作出任何有实际意义和可行标准的规定。而《巴塞尔报告》则直指重要矛盾和矛盾的重要方面，从资本标准及资产风险两个方面对银行提出明确规定，从而解脱了监管当局劳而无获或收获甚微的尴尬；另一方面，监管重心从母国与东道国监管责权的分派转移到对银行资本充足性的监控。《巴塞尔报告》规定银行必须同时满足总资本和核心资本两个比例规定，总资本和核心资本都必须按明确给定的标准计量和补充。这既是对以往经验教训的深刻总结，也表白报告真正抓住了事物的本质。第三，注重资本金监管机制的建设。资本金监管的生命力在于它突破了单纯追求资本金数量规模的限制，建立了资本与风险两位一体的资本充足率监管机制。这表白报告的制定者真正结识到资本是防范风险、填补风险损失的防线，因而必须将其与风险的载体（即资产）有机相联。而资产的风险限度又与资产的性质相关。报告以不同的风险权重将不同风险的资产加以区分，使得同样规模的资产可以相应不同的资本量，或者说同样的资本量可以保障不同规模的资产。资本的保障能力随资产风险权重的不同而异，体现出报告的动态监管思想。针对以往银行通常以金融创新方式扩大表外业务以逃避资本监管的现象，报告结识到监管表外资产的必要，因而初次将表外资产纳入监管。尽管巴塞尔委员会并不是一个超越成员国政府的监管机构，发布的文献也不具有法律效力，但各国的监管当局都乐意以报告的原则来约束本国的商业银行。2协议的补充完善随着世界经济一体化、金融国际化浪潮的涌动，金融领域的竞争特别是跨国银行间的竞争日趋剧烈，金融创新日新月异使银行业务趋于多样化和复杂化，银行经营的国内、国际环境及经营条件发生了巨大变化，银行规避管制的水平和能力也大为提高。这使1988年制定的《巴塞尔报告》难以解决银行实践中出现的诸多新情况、新问题。为应对这些挑战，巴塞尔委员会对报告进行了长时期、大面积的修改与补充。第一，1991年11月，在结识到准备金对银行经营的重要性及其在不同条件下的性质差异后，重新具体定义了可计入银行资本用以计算资本充足率的普通准备金与坏帐准备金，以保证用于填补未来不拟定损失的准备金计入附属资本，而将那些用于填补已确认损失的准备金排除在外。第二，初步结识到除OECD成员国与非成员国之间存在国别风险之外，OECD成员国之间同样也存在国别风险，因而一改《巴塞尔报告》中对所有经合组织成员国均拟定零主权风险权重这一极其简朴化的衡量方法，于1994年6月重新规定对OECD成员国资产的风险权重，并调低了墨西哥、土耳其、韩国等国家的信用等级。第三，作为金融快速国际化的反映，开始提高对市场风险的结识。20世纪90年代以来，由于金融市场自由化速度的加快和国际银行业的迅速扩张，加上新技术的广泛运用，使得国际金融市场间的联系空前紧密，世界金融形势错综复杂；随着衍生金融品种及其交易规模的迅猛增长，银行业越来越深地介入了衍生品种的交易，或是以资产证券化和控股公司的形式来逃避资本金管制，并将信用风险转化为市场风险或操作风险，银行与金融市场的交互影响也越发显著。这使巴塞尔委员会结识到，尽管《巴塞尔报告》的执行已经在一定限度上减少了银行的信用风险，但以金融衍生工具为主的市场风险却经常发生。这说明仅靠资本充足率已局限性以充足防范金融风险。最典型的案例是巴林银行。这家银行的资本充足率1993年终时远远超过8%，1995年1月还被认为是安全的，但到2月末，这家老牌银行便宣告破产。鉴于这些情况，巴塞尔委员会在1995年4月对银行某些表外业务的风险权重进行了调整，并在1996年1月推出《资本协议关于市场风险的补充规定》。该规定结识到，市场风险是因市场价格波动而导致表内外头寸损失的风险，涉及交易帐户中受到利率影响的各类工具及股票所涉及的风险、银行的外汇风险和商品（如贵金属等）风险，它们同样需要计提资本金来进行约束。1997年7月全面爆发的东南亚金融风暴更是引发了巴塞尔委员会对金融风险的全面而进一步的思考。从巴林银行、大和银行的倒闭到东南亚的金融危机，人们看到，金融业存在的问题不仅仅是信用风险或市场风险等单一风险的问题，而是由信用风险、市场风险外加操作风险互相交织、共同作用导致的。1997年9月推出的《有效银行监管的核心原则》表白巴塞尔委员会已经确立了全面风险管理的理念。该文献共提出涉及到银行监管7个方面的25条核心原则。尽管这个文献重要解决监管原则问题，未能提出更具操作性的监管办法和完整的计量模型，但它为此后巴塞尔协议的完善提供了一个具有实质性意义的监管框架，为新协议的全面深化留下了宽广的空间。新协议所重头推出并具有开创性内容的三大支柱：最低资本规定、监管部门的监督检查及市场约束，都在《核心原则》中形成了雏形。4新巴塞尔协议巴塞尔委员会彻底修改资本协议的工作是从1998年开始的。1999年6月，巴塞尔委员会提出了以三大支柱——资本充足率、监管部门监督检查和市场纪律为重要特点的新资本监管框架草案第一稿，并广泛征求有关方面的意见。新协议将对国际银行监管和许多银行的经营方式产生极为重要的影响。一方面要指出，以三大要素(资本充足率、监管部门监督检查和市场纪律)为重要特点的新协议代表了资本监管的发展趋势和方向。实践证明，单靠资本充足率无法保证单个银行乃至整个银行体系的稳定性。自从1988年资本协议问世以来，一些国家的监管部门就已在不同限度上，同时使用这三项手段强化资本监管，以实现银行稳健经营的目的。然而，将三大要素有机结合在一起，并以监管规定的形式固定下来，规定监管部门认真实行，这无疑是对成功监管经验的肯定，也是资本监管领域的一项重大突破。与1988年资本协议所不同的是，从一开始巴塞尔委员会希望新协议的合用范围不仅局限于十国集团国家，尽管其侧重面仍是国家的“国际活跃银行”（internationallyactivebanks）。巴塞尔委员会提出，新资本协议的各项基本原则普遍合用于全世界的所有银行，并预计非十集团国家的许多银行都将使用标准法计算最低资本规定。此外，巴塞尔委员会还希望，通过一段时间，全世界所有的大银行都能遵守新协议。客观上看，新协议一旦问世，国际金融市场的参与者很也许会采用新协议来分析各国银行的资本状况，而有关国际组织也会把新协议视为新的银行监管的国际标准，协助巴塞尔委员会在全球范围内推广新协议，并检查其实行情况。因此，发展中国家需要认真研究新协议的影响。与1988年资本协议相比，新资本协议的内容更广、更复杂。这是由于新协议力求把资本充足率与银行面临的重要风险紧密地结合在一起，力求反映银行风险管理、监管实践的最新变化，并为尽量为发展水平不同的银行业和银行监管体系提供多项选择办法。应当说，银行监管制度的复杂限度，完全是由银行体系自身的复杂限度所决定的。十国集团国家的银行将在规定期间内实行新协议。为保证其在国际竞争中的地位，非十国集团国家也会力争在规定期间内全面实行新协议。同发达国家相比，发展中国家的市场发育限度和监管水平存在较大的差距，实行新协议的难度不可低估。在此，还必须提出，就目前的方案来说，新协议一方面是十国集团国家之间的协议，还没有充足考虑发展中国家的国情。新资本协议提出了两种解决信用风险办法：标准法和内部评级法。标准法以1988年资本协议为基础，采用外部评级机构拟定风险权重，使用对象是复杂限度不高的银行。采用外部评级机构，应当说比本来以经合组织国家为界线的分类办法更客观、更能反映实际风险水平。但对涉及中国在内广大发展中国家来说，在相称大的限度上，使用该法的客观条件并不存在。发展中国家国内的评级公司数量很少，也难以达成国际认可的标准；已获得评级的银行和公司数量有限；评级的成本较高，评出的结果也不一定客观可靠。若硬套标准法的规定，绝大多数公司的评级将低于BBB，风险权重为100%，甚至是150%（BB-以下的公司）。公司不会有参与评级的积极性，由于未评级公司的风险权重也但是是100%。此外，由于风险权重的提高和引入了操作风险的资本规定，采用这种方法自然会普遍提高银行的资本水平。将内部评级法用于资本监管是新资本协议的核心内容。该方法继承了1996年市场风险补充协议的创新之处，允许使用自己内部的计量数据拟定资本规定。内部评级法有两种形式，初级法和高级法。初级法仅规定银行计算出借款人的违约概率，其它风险要素值由监管部门拟定。高级法则允许银行使用多项自己计算的风险要素值。为推广使用内部评级法，巴塞尔委员会为采用该法的银行从2023年起安排了3年的过渡期。5定量影响测算根据新协议，银行系统资本规定的计算将与银行资产的风险密切相关，其影响的衡量必然十分复杂。单个银行所得到的结果依赖于他们的风险概况和资产组合，不同地区的不同银行会有很大差别。为考察新协议对银行资本规定的冲击，巴塞尔委员会面向全世界的监管部门和金融机构，着手开展数次所谓定量影响测算（QIS）的问卷调查，请这些机构就实行新协议也许给本地区和本机构带来的影响做定量测算。参与测算的银行可以应用不同的方法——基于外部评级的简朴方法（标准法）和基于银行自己评级的IRB法。在所进行的一系列测算过程中，来自不同国家的众多银行提供了数据，用于估计新协议对他们当时的资产组合所规定的最低资本。第一次定量影响测算（QIS1）于2023年第四季度展开，如同所预料到的，测算结果显示银行之间的差异明显，但调查中存在很多数据问题，严重限制了有效样本的数量。新资本协议草案第二稿（CP2）发表后，进行了更进一步的调查QIS2，以了解资本协议的修改建议所带来的具体影响。25个国家137家银行参与了这次调查。测算再一次表白标准法和IRB法在不同国家产生的截然不同的结果，而应用IRB法的效果更是千差万别。如图1所示，对于QIS2考察的银行，应用IRB法者预期最低资本最多增幅为125%左右，是现行协议下最低资本规定的两倍以上，最多减少30%以上。QIS2证明CP2的建议导致整体最低资本水平高于巴塞尔委员会的目的。采用标准法的银行最低资本平均增长18%，采用基础IRB法平均增长24%。少数银行（22家）可以完毕高级IRB法，自行计算LGD和EAD，但银行最低资本整体上只增长了5%，接近巴塞尔委员会的目的。基于QIS2的结果，为了不让基础IRB法所导致的资本规定大幅增长打消银行业的积极性，巴塞尔委员会对其进行了修正，并展开了一次附加的定量影响测算（QIS2.5）。银行需要估计新巴塞尔协议中一些也许改动的影响。这些改动涉及：·调整IRB法中各种资产组合的风险权重函数；·在IRB法中，专项准备金（specificprovisions）可以用于冲低违约贷款资本规定中的预期损失（EL）部分；·一般准备金（inexcessoftheamountincludedasTier2capital）可以抵冲EL；·也许取消IRB法中的集中性（granularity）调整；·去掉解决信用风险缓解技术时的w因子；·认可更多的抵押品。由于时间有限，且焦点集中在基础IRB上，所以巴塞尔委员会将调查的对象限定为第一组银行（规模大、业务分散、一级资本超过30亿欧元的国际活跃银行）。最终的参与者为38家银行，其中35家参与了QIS2。在QIS2.5中，大部分银行的资本规定相对于现行方法有所减少。38家中有24家发现资本规定将减少，所估计的最大降幅为35%。新巴塞尔协议也在我国银行界产生了很大的回响。考虑计算信用风险标准法存在的许多问题，国内银行普遍认为，内部评级法能更加准确地反映资本与银行风险之间的内在关系，有助于加强银行内部对风险资产的评估和管理，对于简朴地划定风险权重或根据外部机构的评级结果拟定风险权重的确是一大进步，所以与其花费时间等待外部评级公司发展起来，还不如现在就动手开发内部评级法。但是在我国实行内部评级法的难度较大。我国目前仍在实行“一逾两呆”的贷款分类法，贷款五级分类法才刚刚试行。内部评级法对各类数据的规定很高，而我国银行特别缺少对信用风险进行量化的分析能力。然而，数年之后，众多国际大银行纷纷采用内部评级法，若我国不能跟上，将在国际竞争中处在不利的地位，因此目前国内银行对开发内部评级法热情很高，新协议对国内银行的风险管理推动很大。关于巴塞尔协议的最新进展，2023年10月1日，巴塞尔委员会开始新一轮调查（第三次定量影响测算，QIS3），评估该建议对全世界银行最低资本规定的也许影响。同时巴塞尔委员会加强了对操作风险管理和监管规程的制定，并与2023年2月再次更新了“操作风险管理与监管有效措施（SoundPracticesfortheManagementandSupervisionofOperationalRisk）”，对操作风险的资本规定提出具体的计算办法。巴塞尔委员会计划于2023年第二季度发表最后一次征求意见稿，同年年终通过新协议，2023年终在十国集团（G10）国家全面实行。三、借鉴意义巴塞尔协议变化向我们展示了国际银行监管发展的最新趋势，这对于我们健全和完善市场经济下的银行监管可供借鉴。1．充足考虑各行差别巴塞尔协议十分注重监管制度的灵活性和针对性。巴塞尔委员会充足考虑了各个银行经营业务特点、风险管理能力以及技术水平等方面的差别，对有关风险的衡量和定量尽量避免整齐划一的方法，而是区别对待。我国正处在转轨时期市场化金融体系构建进程，国有银行、政策性银行、股份制银行、地方银行以及外资银行等在资本结构、经营状况和风险管理能力各异。这就规定我们在相关风险监管指标的制定和监管某些选择方面，要根据各个银行所处的具体情况，提出针对性强、灵活度大的方案，进行分类监管。2．综合考虑各种风险有关风险的范围在协议中不断扩充：从信用风险到市场风险，进而又涵盖了操作风险、法律风险、流动性风险以及名誉风险等其他风险。这是监管当局对日趋复杂的国际金融环境的必要应对，是走向全面而准确监管的步伐。在逐步融入国际金融大环境的中国银行业，面临的风险也不再仅限于信用风险，而是要迎接市场风险、流动性风险、法律风险等来自各方的考验。因此，在制定监管指标时应具有预见性，充足考虑到现阶段及此后一段时期内银行也许面临的各种信用风险、市场风险以及其他风险，为未来银行业经营环境的变化留有足够空间，不至于使监管法规陷入被动的境地。3.建立内部风险模型外部监管与银行内部风险管理相结合，监管者与被监管者的关系由对抗型向协作型的转变，是银行监管的一大趋势。内部风险模型的建立不仅是银行自身经营的必要，也是保证监管有效实行的重要保障。我国银行业风险管理与国际银行业相比十分落后，内部风险模型几乎处在空白阶段。因此，迫切需要制定有效的激励机制引导并配合商业银行建立自己的内部风险模型。4．注重金融创新因素金融创新既也许化解并减少银行经营中的风险，也也许使银行暴露出巨大的风险，甚至将其推入破产的困境。对金融创新产品的风险衡量与测定已经成为国际银行监管的重要课题。目前我国银行业有关的金融创新业务处在初级阶段，数量和品种有限，但是不应低估其业务推广的速度。应及早着手进行相关监管法规的制定。5．强化市场约束作用监管当局对银行的监管只是监管体系的一部分，作为视信用为生命的商业银行，必然十分重视其市场评价。市场约束是一服强大的监督力量。新框架初次纳入市场约束，反映了对市场约束力量的重视。转轨时期我国金融市场对商业银行的市场约束不强，未能发挥应有的作用，为了保证市场约束力量69充足发挥，应强化对商业银行信息披露制皮的管理，对违反者的严厉惩办，应制定更为具体可行的方法，使银行处在严密的监管网络。本文关键：巴塞尔协议的新框架与我国银行监管三、操作风险国际案例比较案例一：巴林银行。1995年2月英国中央银行英格兰银行宣布了一条消息：巴林银行不得继续从事交易活动并将申请资产清理。10天后，以1英镑的象征性价格被荷兰国际集团收购。巴林银行总损失为13亿美元；资本损失100%；从违规到劫难发生的时间为三年；违规内容是未经授权及隐匿的期权和期货交易、隐匿亏损；违规者为新加坡附属机构交易员；操作风险发生的因素在组织因素上，治理、管理、文化多元、沟通失败；在政策因素上，违反政策、不合规、职责不清；在人员因素上，雇员不妥、雇主判断失误。具体分析巴林银行倒闭的因素，一方面，巴林银行没有将交易与清算业务分开，允许里森既作为首席交易员，又负责其交易的清算工作。在大多数银行，这两项业务是分立的。由于让一个