公共政策有效转移的促进策略

公共政策有效转移的促进策略

D035－01A1005－460X（2011）02－0054－04政策转移（Policytransfer）是指“一个政策借用国（Borrowingcountry）采纳其他国家的公共政策、行政体制、制度及思想等来解决本国所面临的政策问题”[1]342。随着全球化、市场化与信息化浪潮的推动，政策转移已经成为公共政策领域非常重要的政策来源方式，并具有大规模发展之势。在公共政策转移中，既有成功也有失败，如何防止政策转移失败，促进政策转移成功，是公共政策研究面临的一个新课题。为促进公共政策的有效转移，确保公共政策的转移成功，笔者试图提出一些策略和建议。一、构建学习型政府组织，提升政策转移能力公共政策转移成功与否，政府的政策转移能力是关键。政府的政策转移能力是政府政策能力的一个方面，是政府作为一个权威的公共管理组织，当面临公共政策问题需要解决时，从历史和现实两个维度向他国政府学习政策知识，了解政策实践，吸取政策经验，转移政策方案，以科学、正确地解决本国政策问题的能力。通常状态下，政策转移能力较强的政府在政策转移时往往成功率较高；反之，则不然。因此，为防止政策转移失败，确保政策转移成功，必须千方百计地提升政府的政策转移能力。当今时代，要提高政府的政策转移能力，其基本途径就是尽快建设一个学习型政府。因为学习型政府具有良好的学习能力，所以，它能够始终保持一个广阔与开放的思维，以及具有敏锐的眼界与能力，善于捕捉各种政策信息，为己所用。而且一个学习型政府也能够准确地认识自身的优势与劣势，从而在政策转移过程中抓住关键因素，根据自身的实际需求，来确定政策转移的内容，分析政策转移的条件，决定政策转移的进程，增强政策转移的针对性。通过学习型政府的构建，还能够提升政府对政策转移的问题、时机与趋势的掌控能力。作为一个成熟的学习型政府，能够根据政策问题的性质来确定政策转移是否会发生。如果政策问题复杂，一时难以解决，那么政策决策者就可能会暂时搁置该问题，不建立政策议程，这样政策转移发生的概率自然就小。反之，政策转移的发生概率就会增加。同时，为了使政策转移收到理想的效果，政策转移主体还会充分考虑政策转移的时机是否合适、政策信息的搜集是否充分而必要、政策转移方案是否科学合理等一系列相关问题。这些问题考虑得越充分、越成熟，证明政府的政策转移能力就越强，政策转移成功的概率也就越大，失败的可能性就越小。政府的政策转移能力是公共政策转移成功的根本保障。二、树立科学的指导思想，制定正确的转移战略众所周知，指导思想是行动的指南。正确的指导思想可以引领人们朝着正确的方向前进，能够使人们准确地分析和解决问题；反之，则会对事业的发展带来灾难。因此，要促进公共政策转移的成功，必须树立科学的指导思想，在科学的思想指导下制定正确的转移战略。公共政策转移的指导思想是指政策主体在进行政策转移过程中指导其转移行为的主导思想及其遵循的基本原则。面对需要解决的政策问题，政府必须认真考虑，作出选择，究竟是否应当采用政策转移这一政策工具来解决面临的问题。当确定采用政策转移这一政策工具时，政策转移主体必须严格遵循政策转移的规律和原则，仔细思考本国或本地域的实际情况，全面考察政策转移后的运行环境，同时还要对转移政策的具体文本、转移成本、政策对象的接受程度、政策实施的难易程度以及预期效果等进行深入分析，做到心中有数，目标明确，思路清晰。这样，政策转移才会成功。我们知道，由于转移条件不充分，政策环境不理想，政策转移成功的概率会很低；在政策转移过程中，假如准备工作未做好，往往使得转移的政策与原政策在效果上南辕北辙。因此，提高政策转移成功的概率，防止转移失败现象的发生，还必须加强政策转移的计划性，通过制定政策转移战略，分阶段、有步骤地进行政策转移。政策转移战略的任务就是明确政府进行政策转移的时机、目的、宗旨与步骤，为政策转移创造相应的环境，从而保证政策转移能够收到最佳的效果。当政策转移是依照国际条约或规则的约定，履行协约义务而不得不进行时，政府应该提前制定充分的转移战略，做好转移风险的规避防范，通过有计划的政策转移把这种对国家经济或社会某些领域可能带来的损害降到最低程度，最大限度地促进政策转移的成功，发挥转移政策的功效。三、加强政策转移的宣传，赢得政策对象的支持政府制定的政策之所以称为公共政策，是因为它事关公共利益、影响万千公众。因此，在公共政策转移过程中，政策主体必须把政策客体考虑进去，必须充分考虑政策对象对转移政策的影响。只有政策对象的支持与配合，转移过来的政策才能得到有效的贯彻实施，这样政策转移才能取得成功，才能最终解决政策问题。一项正确的政策转移过来后，如果政策对象不理解、不支持，在实践中将难以得到有效的贯彻执行，也就难以实现政策目标。正如政策学家所说：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10％，而其余的90％取决于有效的执行。”[2]因此，政府必须采取多种措施，加大政策转移的宣传力度，使政策对象了解、理解、认同政策转移，从而接受转移过来的政策，支持转移过来的政策在实践中的贯彻执行，进而促使政策转移的最终成功。第一，要强化学习，不断提高政策对象的政策知识水平和能力。各级政府要按照建立学习型社会的要求，营造良好的学习氛围，引导政策对象关注政策问题，学习政策知识，提高理解政策、运用政策的能力。第二，领导要高度重视。各级领导不但自己要认真学习政策、认知政策，而且要带头向政策对象宣讲政策。不能只重视政策转移方案的制定与执行，忽视执行过程中的具体问题，认为不管政策对象理解不理解、接受不接受，只要政府作出了决定，他们都要执行。第三，要做好协调配合工作。不要把政策宣传看做是某一个部门的事情，各级政府部门和相关人员要共同关注政策宣传，组成多层次、全方位的政策宣传体系，力争达到宣传无盲区，使所有政策对象都能充分了解政策。第四，要拓宽宣传途径和渠道。政府各部门一定要从信息社会的战略高度，不断拓宽宣传途径，开辟宣传渠道，通过互联网和电子政务系统，以及电视、广播、报纸、杂志等媒介将政策转移过程及转移过来的政策详细地向全社会推介，增强社会公众对政策的认识和理解，进而增进对政策转移的认同，促进转移政策的顺利执行。第五，要宣传政策转移成功的典型案例，消除政策对象的担忧。使其更加支持、接受政策转移的方式及转移过来的政策。四、拓宽信息获取的渠道，确保政策信息的全面性信息是决策的基础，也是政策转移的基础，准确全面的信息是政策有效转移的沃土，信息不全或失真是导致政策转移失败的重要因素。因此，政策信息的准确性与全面性的程度，直接影响公共政策转移的效果。为了提高政策转移成功的概率，防止政策转移失败的发生，必须拓宽政策信息的获取渠道。公共政策转移信息的获取渠道众多，通常有：“出国考察、跨国的信息交流、政府公务活动、政策咨询、学术研究与交流、传媒信息”等[3]。但为了获取更多、更准确的政策信息，需要进一步拓宽获取渠道，完善已有渠道，强化信息管理，增强信息交流的力度。首先，要拓宽信息获取渠道，丰富和扩大政策信息量。众所周知，进入信息社会时代，信息爆炸是该时代的显著特征。面对浩如烟海的信息，获取信息的渠道和途径越来越多，尤其是互联网的出现，使得政策信息的获取比以往任何时候都更加便捷。互联网作为世界上最大的信息载体，以其丰富的信息资源、便捷的网络通道以及内容的广泛性、访问的快捷性成为当今时代获取信息的主要途径。但是，也要充分注意到，当前互联网信息资源五花八门，真假难辨，极易搜集到无用的信息，浪费巨大。因此，为了确保政策信息的全面性、安全性和准确性，一方面要进一步拓宽信息获取渠道，丰富政策信息量，另一方面还要借助现代科技手段，对政策信息进行仔细的甄别和有效的过滤，以减少信息安全风险，提供政策信息质量。其次，要完善传统信息渠道，减少政策信息的漏损与失真。自从国家出现以来，国与国之间的信息交流早已存在，经过长期的发展，这种交流渠道日益增多，形式日益多样，而且频率越来越快，为政策信息的有效传递起到很好的促进作用。同时也应清醒地认识到，这些传统的信息获取渠道，不同程度地存在一些问题。如，出国访问是获取政策信息的一个重要渠道，但是当前许多出国访问却只“出国”而不“访问”，挂“出国访问”之名，行“游山玩水”之实。再如派遣专家，本来这是一个非常好的获取政策信息的有效渠道，新中国成立初期，大批苏联专家来华，给新中国的建设带来了许多急需的政策理念和具体政策；改革开放后我们派出了大量的专家出国考察、进修，向政策输出国学习，为改革开放政策的设计与实施提供了丰富的政策经验。然而，如今不少地方的“派遣专家”，成了纯粹的“派遣官员”，使政策信息获取的效率、准确性大打折扣。因此，进一步完善已有的信息获取渠道，保持这些渠道的安全与畅通，加快政策信息的传递速度，最大限度地减少政策信息在传递过程中的损耗和失真，从而为政策的成功转移提供准确而全面的信息基础。再次，要加强信息管理，构建有效的政策信息监管机制。一要强化政策转移主体的意识，提高其对政策信息的重视和吸纳能力。采取多种教育方式，使政策转移主体转变观念，在日常工作中自觉地重视政策信息，提高对政策信息的敏感性，培养他们对政策信息的判断力、洞察力和管理能力。二要制定科学合理的政策信息搜集、储存、利用标准。信息社会的各类政策信息资源极为丰富，我们要根据社会经济发展的现实与未来需要，设计一套科学的标准来对政策信息进行合理的搜集与管理，明确什么样的信息该收集，什么样的信息该储存，什么样的信息该开发利用、什么时候开发利用等。三要完善政策信息的监管制度，强化管理责任。在政策信息管理中，管理人员要十分熟悉信息的使用范围，注意信息的准确性和全面性，对提供虚假信息、不完全信息而导致政策转移失败的人员要实行问责，从而保证政策转移建立在准确的信息基础之上。这样，公共政策转移失败才能避免，公共政策转移成功才能实现。五、健全制度环境，促进转移政策的本土化在全球化程度日益加深的今天，在公共政策领域，政策转移已经成为非常重要的政策来源方式。“政策转移可以发生在议程建立阶段，也可以发生在政策规划和政策执行阶段，而在政策规划阶段，政策转移的作用尤为重要。”[1]342笔者认为，不仅要关注政策规划阶段的政策转移，而且更要关注转移过来的政策在实践中的贯彻执行，即关注被转移的政策在政策借用国的生根发芽和开花结果，这样，政策转移才能取得更好的效果。在政策实践中，不能仅仅满足于转移别国成功的先进政策，更重要的是吸收它的精髓并与本国或当地的资源相融合，促进转移政策的本土化发展。政策本土化是将一个国家的公共政策转移到另一个国家，并不断适应政策借用国的环境，使其与本土资源相互融合的过程。它是公共政策转移能否成功的一个关键，同时又是一个非常复杂的过程，因为公共政策“是一民族国家在解决公共问题上的‘符号存贮’，这些文本蕴含了这一民族国家在处理公共问题上的价值取向、思维方式、路径选择和传统智慧”[4]。转移过来的政策总是渗透着原有民族国家的制度、文化与价值，往往与政策借用国的现有制度、文化理念和价值取向发生不同程度的冲突，从而阻碍公共政策转移的成功，甚至导致转移的完全失败。促进公共政策转移的成功，必须采取有效措施解决这一问题。如果说文化与价值的冲突一时难以解决的话，那么可以先借助国家力量为转移过来的政策的有效运行创造良好的制度环境。如，我国在转移西方国家的刑事和解政策时，就相应地引入了“准缓刑制度”和“准数罪并罚制度”，并与我国原有的刑事制度、刑事政策密切结合，从而使得刑事和解政策在我国得到了较为顺利的贯彻实施，取得了良好的转移成效。为此，我们要充分认识到制度环境对公共政策转移成功的重要性，合适的制度环境将有助于转移政策的生存和发展，而不健全的制度环境可能会使转移政策陷入绝境，最终可能“名存实亡”。政策主体在转移公共政策过程中，一方面要仔细考虑该项政策在原有民族国家取得成功的制度环境，另一方面更要从实际出发，分析本国本区域的各项制度，认真甄别哪些原有制度适合转移过来的政策的生存，哪些制度将不利于转移过来的政策的发展，为了促进政策转移的成功还需要配套哪些新的制度。所有这些问题，政策主体都要有一个清醒的认识，并且做好充分的准备，以保障让转移过来的政策在一个合适的制度环境里有效运行，同时尽快与本土资源相融合。此外，政策本土化还是一个漫长的过程，切不可操之过急。要充分认识政策本土化与政策转移的关系，“转移”是开端，“本土化”是过程，同时又是结果，政策本土化与政策转移是一个相辅相成的动态发展过程。正如有的学者所说：“政策转移实际上就是一个相似甚至不同政策系统的对接与政策再造的过程。”[5]在这一过程中，通过实践与时间的磨合，转移过来的政策逐渐在本土生根、发芽，结出胜利的果实。六、强化绩效评估，及时反馈转移政策的运行状况绩效评估是判断政策绩效的有效手段，是对政策实施效果的基本评价，是政策运行过程的重要环节。然而，在公共政策转移过程中，往往是缺乏对公共政策转移进行及时的绩效评估，没有及时跟踪转移政策的运行状况，没有及时地发现问题，结果问题越积越重，政策目标越来越难以实现，政策问题越来越难以解决，最终导致政策转移的失败。因此，为了防止政策转移失败，促进公共政策的有效转移，必须强化对政策转移后的政策运行状况的跟踪，有计划、有步骤地评估政策转移的绩效。首先，要把绩效评估纳入政策转移工作的整体安排，把它看成是政策转移的一个重要环节，而且是一个必不可少的环节，政策转移主体必须充分认识这一环节的重要性，在实践中高度重视这一环节的作用。其次，要制定切实可行的评估方案，包括选择信誉较高的评估组织，邀