我国电力产业接入价格歧视的成因与规避对策

我国电力产业接入价格歧视的成因与规避对策

我国电力工业起步于政府高度统一集中管理、国有电力企业垄断经营的模式。改革开放以来，特别是1985年以来，经过电力投资体制改革、电力规制体制改革试点与探索、电力规制体制改革实施等三个阶段的体制改革，我国电力产业的微观市场结构、经济规制体系与运行机制发生了广泛而深刻的变革。30年艰难的持续改革，在取得大量成绩，积累产业重组、重构经济规制权力与体系以及运行机制经验的同时，仍然存在接入价格歧视、电力传输投资能力不足、供需缺口较大、垄断势力增强、销售市场合谋等问题。限于主旨和篇幅，笔者着力研究电力产业的接入价格歧视问题，并基于理论分析提出相应的对策建议。一、当前我国电力产业存在着明显的接入价格歧视当前，我国的电价体系由上网电价、输配电价和销售电价组成。上网电价也称发电电价，是指发电厂与购电方进行上网电能结算的价格。输配电价是指电网经营企业提供接入系统、联网、电能输送和销售服务的价格总称。销售电价是电网经营企业对终端用户销售电能的价格，在数值上等于上网电价与输配电价之和。销售电价一般分为居民生活用电、非居民照明和商业用电、非普工业用电、大工业用电、农业生产用电五类。下面着重探讨当前上网电价问题。横向来看，与世界上其他国家相同，我国电力产业的运营过程由发电、输电、配电、售电四个环节组成，不同的是，这四个环节组合情况不同，即运行结构不同。美国电力产业的运行结构最为复杂与多样化，经济转型国家的运行结构较为简单、单一。纵向来看，我国电力产业管理体制和运行机制自新中国成立以来，发生了四次大的变化。2002年10月，国家电力体制改革正式启动并实施，我国电力产业形成了不同于以往的运营格局。在发电环节，存在三类企业：独立发电企业(华能、大唐、国电、华电、中电)、其他中央电力企业、地方投资电力企业。在输电环节，有国家电网公司、南方电网公司。在配售环节，有各省(市、自治区)电力公司。其中，地方投资电力企业，部分是地方政府投资兴办的发电企业，部分是各省(市、自治区)电力公司投资兴办的发电企业。在输配售环节，由于历史、规制方面的原因，形成了具有垄断性质的完全纵向一体化结构。就整个电力产业而言，则是形成了部分纵向一体化结构，这为不公平的接入、互联问题的产生创造了结构条件。西方经济学家通过研究发现，电力产业中接入歧视只在不完全分离模式中，即独立发电商和部分纵向一体化垄断者混合结构中才会发生。如，亨特(2004)发现，在美国多样化的电力产业结构中，接入歧视在输电公司与独立发电公司之间存在，在电力供应公司的网络之间也存在。Growitsch和Wein(2005)发现纵向一体化的程度、产权结构是决定德国电力产业“接入费”差异的主要因素。在电力产业，需要对上网电量、上网价格进行规制，然而上网数量权、定价权、运营权并非由一个统一的中立机构——电力监管委员会来行使，而是由多个利益关联机构来行使。这是由以下原因造成的：一是电力产业的物理特性要求由下游(售电环节)向上游(生产环节)发出生产指令，所以一定的上网数量权、运营权必须由网络运营商来掌握。二是由于没有一个独立的电力系统调度中心，上网电价仍然采取个别成本核准生成机制，地方政府的价格主管部门和地方电力公司都有一定的决策权。三是“省为实体”的体制改革路径，使电力产业并未脱离地方政府的干预，相反借助产权和部分人事安排的权力，对电力产业的投资、生产和市场交易进行着全方位的行政性管理。在上述三个方面原因的综合作用下，导致不同投资主体兴办的电力企业无法展开有效竞争。我国当前的电力市场微观结构，以及经济规制权力的非中立性、多级多头配置，为电力产业网络运营商实施接入价格歧视、保护部门利益、阻碍市场竞争以及谋求垄断利润提供了方便与可能性。这种可能性在缺乏一个统一的、权威的规制机构，以及强有力的审计监督、民主监督条件下，就有可能转化成现实。总体上看，2003年，华能、大唐、国电、华电、中电五大独立发电集团合计发电量为6427.37亿千瓦时，价格为每千千瓦时273.08元；其他中央发电企业合计发电量为1396.15亿千瓦时，价格为每千千瓦时293.74元；地方投资发电企业合计发电量为1667.30亿千瓦时，价格为每千千瓦时332.77元。其中，五大独立发电集团的上网价格是地方投资发电企业的82.06％，其他中央发电企业的上网价格是地方投资发电企业的88.27％。很显然，在五大独立发电企业、其他中央发电企业、地方投资企业之间存在着严重的上网电价歧视。经过连续两年的价格治理与整顿，国家计划内定价政策得到了一定程度的执行，上网电价价格歧视有所好转，但这一现象还是存在。2005年，华能、大唐、国电、华电、中电五大独立发电集团合计发电量为8887.54亿千瓦时，价格为每千千瓦时303.76元；其他中央发电企业合计发电量为2268.98亿千瓦时，价格为每千千瓦时315.71元；地方投资发电企业合计发电量为5167.5亿千瓦时，价格为每千千瓦时351.82元。其中，五大独立发电集团的上网价格是地方投资发电企业的86.34％，其他中央发电企业的上网价格是地方投资发电企业的89.74％。分别来看，地方投资发电企业火力发电每千千瓦时的上网价格为331.00元，五大独立发电企业每千千瓦时的上网价格为316.18元，后者是前者的95.52％。地方投资发电企业水力发电每千千瓦时的上网价格为282.78元，五大独立发电企业水力发电的上网价格为224.92元，后者是前者的79.54％。五大独立发电企业、其他中央发电企业、地方投资发电企业的上网价格，在双样本等方差的假设下，经过t检验，在1％置信水平认为存在显著的差异。综上所述，无论是从时间序列上看，还是从面板数据上看，无论是从总体上看，还是从局部来看，我国电力产业都存在着明显的上网电价歧视。这种电价歧视不是偶然的，根源于电力市场的市场结构，以及网络运营商部分规制权衍生出来的“自由裁量权”和“定价权”。二、接入价格歧视的理论模型分析我国的电力市场是一个不完全拆分、部分纵向一体化的市场，存在消费者、垄断者、独立发电企业、规制者四个经济行为主体。假定：消费者的电力需求函数为P=1-Q，P'＜0。代表性消费者的净剩余为S(Q)=V(Q)-PQ，其中V(Q)是效用水平，PQ是消费者支出。由于垄断者在输电、配电、售电环节是完全垄断的，并且该垄断者拥有一个自己的发电企业，所以垄断者的利润包括两个部分：输配售环节利润、发电环节利润。综上可以得出如下结论：在上网电量受到规制时，具有发电环节成本优势的垄断者会降低独立发电商的上网价格；当他在发电环节处于成本劣势时，并不存在实施价格歧视的激励。这从理论上说明了网络运营商对独立发电商实施价格歧视的原因。三、解决电力接入价格歧视的建议(一)总体思路解决电力市场接入价格歧视问题，必须以改善电力产业微观市场结构为前提，以重构经济规制体系与深化运行机制改革为重点，科学设计电力市场，合理配置规制权力，制定有效的电力交易制度与规则。1.科学设计电力市场，优化电力产业微观市场结构。电力产业微观市场结构，是有效进行经济规制、提高电力产业经济效率的前提。应该继续延续并深化“厂网分开、产权重组”改革，有序实施输配环节与售电环节的分离，从市场结构和产权结构两个方面降低市场垄断力，增强市场竞争性。即发电环节、售电环节两端放开，实施开放式、竞争性经营，输配环节由独立的、公共的网络运营商经营。2.合理配置规制权力，避免出现接入价格与数量歧视。按照“政企分开”的原则，经济规制权力只应该赋予给政府。但由于接入电网的特殊性，输配环节的公共运营商实际上拥有部分电力调度与运营权，等同于拥有一定的规制权。为了防止公共运营商与发电企业、售电企业有经济利益关联，必须将他们从原有的产权关系分离开来，实行产权重组，切断利益链条。分离后的公共运营商与发电企业、售电企业必须是完全独立的，没有任何利益关系。唯其如此，公共运营商才能心无旁鹜地为公共利益服务，从而避免出现接入数量与价格歧视，为自由、公平的竞争创造有利条件。3.明确政府经济规制权限，制定有效的电力交易规则。必须以法律、法规的形式，明确政府经济规制部门规制电力产业的权限。政府经济规制部门对于电力产业，发电环节实行有限放开、间接竞争的体制，售电环节实行有限放开、直接或间接竞争的体制。输配环节维持国家电网公司、南方电网公司两网并存，各自垄断经营一定区域，进行间接竞争的现有公共运营商格局。包括上网电力数量、上网电价、上网质量等在内的规制权力分别由国家经济规制部门、公共网络运营商共同行使，且以国家经济规制部门为主。国家经济规制部门必须借鉴世界上电力规制的先进经验与管理手段，并结合我国实际情况，制定出切实可行的电力交易规则：公共网络运营商必须从产权、人事权上切断与发电环节、售电环节一切企业的联系；上网电力数量、上网电价、上网电力质量完全由中央规制部门决定，上网电价实行统一的、间接竞争效率电价，地方政府、地方价格主管部门不得参与、干预，只需接受中央规制部门的安排；售电企业实行直接竞争，公共网络运营商向售电企业，售电企业向消费者、产业用户出售的电价以听证会等民主形式确定。(二)具体定价方法为了克服“马歇尔冲突”，把成本次可加性与竞争活力有效地协调起来，克拉克(Clark)1940年提出了“有效竞争”理念。所谓有效竞争，就是将成本次可加性与竞争活力有效地协调起来，形成一种有利于长期均衡的竞争格局。为了实现有效竞争，一般有特许权投标竞争、区域间竞争、直接竞争三种定价方法。深入分析三种定价方法的优点、弊端与适用范围，发现区域间竞争方法较适合发电环节的定价，在我国有广阔、光明的应用前景。麻省理工学院雪里佛教授1985年提出一个区域间竞争模型。从该模型可以归纳出区域间竞争定价方法的具体操作程序：假定发电环节存在南、北两个大型发电企业，两个企业的成本和需求状况完全等同。政府制定这样一个价格确定规则：在一定时期内，南方企业能够制定的最高价格水平取决于北方企业的实际成本水平，北方企业能够制定的价格水平取决于南方企业的价格水平。通过周期性地调整规制价格水平，就可以使产业价格与产业成本不断趋向一致，只要两个企业不存在合谋行为，这一方法就可以为促进生产效率与分配效率提供可能性。在存在多家地区性垄断性企业的自然垄断产业中，政府可以以效率最高企业的经营成本为基准，也可以以平均经营成本为基准，同时考虑各地区的经营环境差异制定规制价格，从而促使各地区性垄断企业展开间接竞争。区域间竞争方法取得满意效果的一个重要前提是各地区性垄断企业的经营环境基本相同，这是不切合实际的，但可以通过“解释因素指数”加以解决。基本做法是：首先对不同企业作比较效率评估，将每个企业经营环境中可能引起经营成本差异的多种影响因素综合为“解释因素指数”，再假定企业单位产品的成本与“解释因素指数”