代建制与工程总承包探讨-逄宗展

代建制与工程总承包探讨逄宗展2006年3月书目一、“代建制”的概念；二、各地实施“代建制”的做法三、工程总承包的概念四、工程总承包的主要方式五、工程总承包的市场准入规定六、“代建制”与工程总承包的主要区分七、实施“代建制”须要探讨的问题。一、“代建制”的概念2004年7月16日，国务院发布了《关于投资体制改革的确定》，其中第三部分就政府投资项目明确了“代建制”概念：对非经营性政府投资项目加快推行《关于投资体制改革的确定》为政府投资的非经营性项目的建设实施指明白方向，符合市场经济快速发展的客观趋势。（一）政府投资项目的分类范围政府投资工程依据工程的性质，可以分为非经营性（公益性）政府投资工程和经营性政府投资工程。１、非经营性（公益性）政府投资工程，是指政府投资的公益性项目及无经济回报的项目，如园林绿化、城市道路桥涵（指不收费的）、学校、医院、图书馆、科技馆、博物馆等公益性项目以及党政机关办公设施、司法机构设施等无经济回报的项目。２、经营性政府投资工程，是指政府投资的可有肯定经济回报的工程项目或者获得政府特许经营权的项目，如供水、供气、供热、垃圾污水处理和经批准可收费的道路、桥梁、隧道等。（二）政府投资工程的建设方式建设部、发改委等五部委去年联合颁发的《关于加快建筑业改革与发展的若干看法》（建质〔2005〕119号）规定，对政府投资工程建设方式，改革的核心是建立权责明确、制约有效，专业化、社会化、市场化的建设项目组织实施方式。有条件的地方也可以成立由专业技术人员组成的特地机构，负责政府投资工程项目的建设。１、对非经营性政府投资项目，依据国务院《关于投资体制改革的确定》加快推行“代建制”。２、经营性政府投资工程项目要

进一步健全项目法人责任制对于经营性政府投资工程，建质〔2005〕119号规定，进一步健全项目法人责任制，主动实行工程总承包或工程项目管理等方式组织项目建设。项目法人、建设单位和各类建设企业，依据合同约定对工程质量、工期和造价担当相应责任。项目法人责任制即是项目法人对工程项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值等，实行全过程负责。项目法人也可以托付专业化的项目管理公司担当项目的组织实施，实行市场化、社会化、专业化的管理运作。二、各地实施“代建制”的做法（一）以常设性事业单位为主，实行相对集中的专业化管理方式这种做法以深圳市为代表。深圳市借鉴香港做法，成立工务局，作为负责政府投资的市政工程和其他重要公共工程建设管理的特地机构，代表政府行使业主职能。其改革思路是：依据“相对集中，区分对待”的原则，对常年有政府投资工程任务，且有相应建设管理实力或特别要求的专业部门，如国土、交通、水务、公安、教化等部门的政府投资工程，仍暂由其接着管理，其余政府投资的市政工程、“一次性业主”的房屋建筑工程、公益性工程全部纳入工务局集中统一管理。另外还有安徽省公益性项目建设管理中心、珠海市政府投资建设工程管理中心，也属这种方式。二、各地实施“代建制”的做法

（二）社会化的专业公司实施方式这种方式有以下两种形式：１、有限选定代建单位模式。以上海、武汉的做法为代表。上海市政府投资工程管理方式是“政府、所属投资公司工程、管理公司”的三级管理模式。将水务局、市政局、绿化局、环卫局、交通局、住宅局等一批政府局的有关投资管理的职能移交政府性投资公司。投资公司作为政府业主代表具有投资主体的地位，主要任务是对项目投资与还贷、设施经营进行全过程管理。在市政、水务、环卫、交通等系统确定了11家单位为首批担当政府投资项目的工程管理公司，工程管理公司依据政府或者经政府授权的投资公司的托付，对政府投资工程建设项目进行专业化管理。武汉市通过招标选定了三家项目管理公司作为代建单位。二、各地实施“代建制”的做法

（二）社会化的专业公司实施方式２、按项目公开招标选定代建单位模式。如北京市发改委托付专业招标代理机构，通过公开招标选定具备资格的代建单位，其中项目总投资、代建单位管理费等均由招标确定。各地的详细做法虽不尽相同，但改革的方向都是专业化的集中管理，改革的指导思想基本是是一样的，即依据“投资、建设、监管、运用”分别和专业化管理的原则，对政府投资工程的建设实施实行相对集中的专业化管理，建立权责明确、制约有效、科学规范的政府投资工程管理体制和运行机制，提高投资效益和建设管理水平。二、各地实施“代建制”的做法

（三）各地出台的有关政策文件１、上海市《关于推动政府投资项目建设管理体制改革试点工作的实施看法》和《上海市市政工程建设管理推行代建制试行规定》（2001年出台）；２、重庆市《重庆市政府公益性项目建设管理代理制暂行方法》（2003年出台）；３、《北京市政府投资项目代建制管理方法》（京发政〔2004〕298号）；４、《贵州省省级政府投资工程项目代理建设管理暂行规定》（黔府发〔2004〕0009号）;5、《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》（浙发改法规〔2005〕130号）;6、深圳市政府投资项目管理条例；７、《武汉市非经营政府投资项目实行代建制管理方法》（武政〔2005〕７号）。三、工程总承包的概念依据建设部《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导看法》（建市〔2003〕30号）规定：工程总承包是指从事工程总承包的企业受业主托付，依据合同约定对工程项目的勘察、设计、选购 、施工、试运行(竣工验收)等实行全过程或若干阶段的承包。工程总承包企业依据合同约定对工程项目的质量、工期、造价等向业主负责。工程总承包企业可依法将所承包工程中的部分工作发包给具有相应资质的分包企业；分包企业依据分包合同的约定对总承包企业负责。发达国家工程总承包是依据市场须要演化和发展起来的，已有近百年历史，并且有接着发展的趋势。依据美国设计—建立学会（DesignBuildInstituteofAmerica）2000年的报告，设计-建立总承包(D-B)合同的比例，已从1995年的25%上升到30%，当时预料到2005年将上升到45%。即近一半的工程项目，将会实行工程总承包的方式。而我国目前总承包合同的比例仅占1%左右。国外开展工程总承包业务的企业大多为国际型工程公司。我国目前绝大多数工程询问、勘察、设计、施工、监理等企业位因为均不具备对建设项目全过程服务的综合功能，因此不具备工程总承包的条件。国际上这种具备工程总承包实力的企业通常叫做工程公司，我们通常称之为国际型工程公司。国际型工程公司是市场经济的产物。它以工程技术为基础，以工程建设为主业，具备工程总承包实力，通过组织项目的实施，创建价值并获得合理利润，一般具有经营方式国际化，业务范围多元化，技术装备现代化，项目管理科学化等主要特征。

四、工程总承包的主要方式

（一）设计、选购 、施工工程总承包(Engineering,ProcurementandConstruction，简称EPC)EPC总承包是指工程总承包企业依据合同约定，担当工程项目的设计、选购 、施工、试运行服务等工作，并对承包工程的质量、平安、工期、造价全面负责。（二）设计—施工总承包（Design-Build，简称D—B）D—B总承包是指工程总承包企业依据合同约定，担当工程项目设计和施工，并对承包工程的质量、平安、工期、造价全面负责。（三）施工总承包（GeneralContractor，简称GC）这种承包方式的承包范围主要是施工，施工总承包商一般不负责设计。

（三）设计选购 施工（EPC）总承包的类型

依据合同关系、承包范围等不同，EPC总承包的类型有：1．设计、选购 、施工管理总承包（Engineering、Procurement、Constructionmanagement，简称EPCm）；2．设计、选购 、施工监理总承包（Engineering、Procurement、Constructionsuperintendence，简称EPCs）；3．设计、选购 、施工询问总承包（Engineering、Procurement、Constructionadvisory，简称EPCa）等；4．交钥匙工程总承包（Turnkey）；5．设计、选购 总承包（EngineeringandProcurement，简称EP）等。６．选购 、施工总承包（Procurement、Construction，简称PC）等（四）EPC工程总承包的合同关系图1：设计选购 施工总承包EPCm工程总承包的合同关系图2：设计、选购 、施工管理总承包EPCs工程总承包的合同关系图3：设计选购 施工监理总承包EPCa工程总承包的合同关系图4：设计选购 施工询问总承包（五）设计-建立工程总承包（Design-Build，简称D-B）;（六）EPC总承包的适应范围1、设计、选购 、施工、试运行交叉、协调关系亲密的项目；2、选购 工作量大，周期长的项目；3、承包商拥有专利、专有技术或丰富阅历的项目；4、业主缺乏项目管理阅历，项目管理实力不足的项目；5、大多数工业项目。（七）设计-建立（D-B）工程总承包的适应范围D-B工程总承包一般适用于建筑工程项目。但是，在下列三种状况下一般较少采纳D-B工程总承包。1、纪念性建筑。这类项目优先考虑的往往不是造价和进度等经济因素，而是建筑造型艺术和工程细部处理等技术因素。2、新型建筑。这类项目一般都有较高的建筑要求，同时结构形式的选择和处理有很多不确定性因素，无论对设计者还是对施工者可能都缺乏这方面的阅历。假如采纳总承包方式，业主和总承包商的风险都很大。3、大型土方工程、道路工程等设计工作量少的项目。（八）交钥匙工程总承包（Turnkey）交钥匙工程承包是EPC总承包业务和责任的延长。交钥匙工程承包与EPC工程总承包及D-B工程总承包的主要不同点在于承包范围更大，工期更确定，合同总价更固定，承包商风险更大，合同价相对较高。其适用范围：1）业主更加关注工程按期交付运用的项目；2）业主只关切交付的成果，而不希望过多介入项目实施过程的项目；3）业主希望承包商担当更多风险，而同时情愿支付更多风险费用（合同价较高）的项目；4）业主希望接收一个完整配套的工程，“转动钥匙”即可运用的项目。五、工程总承包的市场准入规定关于工程总承包的市场准入，分别在建设部30号文和《关于工程总承包市场准入问题说明的函》（建市函〔2003〕161号）做了规定。30号文第四部分的第（一）款，规定：激励具有工程勘察、设计或施工总承包资质的勘察、设计和施工企业，通过改造和重组，建立与工程总承包业务相适应的组织机构、项目管理体系，充溢项目管理专业人员，提高融资实力，发展成为具有设计、选购 、施工（施工管理）综合功能的工程公司，在其勘察、设计或施工总承包资质等级许可的工程项目范围内开展工程总承包业务。六、“代建制”与工程总承包的主要区分（一）制度与承包方式上的区分１、“代建制”是一种制度，工程总承包是一种承建方式。两者不能混为一谈。２、“代建制”的核心是代建单位依据合同约定代行项目建设的主体职责，即作为项目法人。工程总承包是对工程的整体承包，总承包企业不具备项目法人地位。（二）代建单位与工程项目管理企业的区分（四）工程项目管理

与工程监理的区分2、在法律责任方面的区分。从目前的法律关系上讲，对规定的某些工程项目（如国家投资项目、影响人民财产平安的项目）施工阶段的监理是强制的，其法律责任也是明确的；而工程项目管理是政府提倡和激励的一种管理方式，项目管理的内容及深度要求可在合同中约定，明确责任，因此两者的法律地位和责任是不同的。七、实施“代建制”须要探讨的问题（一）代建单位的法律地位问题。我国现行的法律法规中规定的是建设单位、勘察、设计、施工、监理招标代理等单位的法律责任，没有明确代建单位的法律地位和相应责任，而且代建单位也难以担当建设单位的质量、平安等方面的责任。（二）代建取费的问题一是没有取费标准，二是建设单位管理费偏低。代建收费标准迄今为止尚没有统一标准，依据《财政部关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导看法》[财建（2004）300号]第四项规定“其代建管理费标底由同级财政部门比照基建财务制