低碳技术扩散中政府管理的国际经验比较研究

低碳技术扩散中政府管理的国际经验比较研究

F062.4[文献标志码]A1007-5097(2011)05-0019-04低碳技术是指涉及电力、交通、建筑、冶金、化工、石化等部门以及在可再生能源及新能源、煤的清洁高效利用、油气资源和煤层气的勘探开发、二氧化碳捕获与埋存等领域开发的有效控制温室气体排放的新技术。低碳技术可分为三个类型：第一类是减碳技术，是指高能耗、高排放领域的节能减排技术，煤的清洁高效利用、油气资源和煤层气的勘探开发技术等。第二类是无碳技术，比如核能、太阳能、风能、生物质能等可再生能源技术。在过去10年里，世界太阳能电池产量年均增长38％，超过IT产业，全球风电装机容量2008年在金融危机中逆势增长28.8％。第三类就是去碳技术，典型的是二氧化碳捕获与埋存(CCS)。低碳技术能引领能源利用方式的转变。发展低碳经济，就是要彻底改变以化石能源为主的全球能源利用的结构，而低碳技术则是实现低碳化发展的关键手段。当今低碳技术的开发应用，将颠覆以化石能源为基石的工业文明发展模式，带来能源利用方式的全新革命，这便是核能和可再生能源逐步应用并最终取代化石能源的新时代。在此背景下，近年来丹麦、日本、欧盟、韩国、巴西等许多国家政府开始大力推进低碳技术在各个行业的扩散和应用，根据低碳技术本身特点，对产业、能源、技术、贸易等政策进行重大调整，以抢占低碳经济发展先机和低碳技术产业制高点。以低碳技术应用和扩散为支撑的低碳经济已成为各国政府研究的热点，被誉为人类第四次工业革命。一、发达国家支持低碳技术扩散的国际经验(一)丹麦的综合式管理：基于民众、企业和国家的互动1.丹麦政府在推动低碳技术扩散的过程中发展的中介和协调作用。首先，丹麦政府对石化能源的税收非常高，而对可再生能源不但不征税，还会有补贴，这很大程度上提高了投资者投资低碳产业的积极性。以新能源发电行业为例，丹麦所在北欧电力市场还推行了负电价制度，当电力市场饱和的时候，供电商如果要发电，就必须付费，负电价制度保证了电力市场饱和的时候发电厂及时停止发电，以维持电力供需的平衡。丹麦的风电还实行优先并网，每度电在市场价的基础上国家补贴0.25丹麦克朗(约3.3欧分)，保证了投资商的积极性。其次，丹麦政府强化了对于企业行为的管制。在丹麦，政府不允许输配电一体化。目前，丹麦有多家发电企业和配电企业，他们都是具有竞争性的市场主体，而国家电网是垄断性的，但是它是一个非营利的机构。在市场上，发电企业通过竞价，将电以最低价格卖给配电企业，而配电企业之间也是竞争关系，用户可以从提供最低电价的配电企业处购买电。这种输配电分开的模式，不仅为风电并网提供了可能，而且为风电的发展排除了后顾之忧，更从根本上保证了用户能够用上最低廉的电价。再次，政府也通过鼓励政策来激发民众对于发展低碳经济的积极性。以投资商投资风电场为例，政府要求企业必须将其股份的20％让给当地居民，这样也同样提高了民众对发展新能源的兴趣，保证了低碳技术企业与地方社区的共同发展。2.丹麦风能企业的迅速发展促进了新能源发电产业中低碳技术的扩散。在过去30年丹麦走向低碳社会、大力发展风电能源的进程中，也成长起一批具备全球技术领先实力的低碳装备企业，维斯塔斯便是其中的翘楚。自从1979年成功售出了第一台风机后，维斯塔斯一直处于风电发展的前沿，不但创造了多个行业第一，更创造了一个又一个技术上的突破。风机的效率也在20多年间增长了100倍，从最初的30千瓦增加到目前的3000千瓦，风能也变得越来越智能化。进入新世纪，在京都议定书框架下要求世界各国用低碳能源替代高碳能源以降低碳排量，为了响应快速增长的市场需求，维斯塔斯的V80-2.0MW风机首次装备了其最新研发的OptiSpeed技术。该技术专为低风速风场开发，使得风机的发电量得到最大化。这些最新的低碳技术推动了维斯塔斯集团的不断发展，同时也促进了风能经济在包括丹麦在内的世界各国的发展，风能发电已经成为世界各国对于传统能源发电的有力补充，也成为了许多国家发展低碳经济的重要方式。目前，丹麦在世界风力发电设备市场上占有40％的份额，相关制造业产值达到30亿欧元。此外，丹麦还在日益发展的海上风电场上占有优势。在2008年时，世界海上风力发电装机容量中有60％是由丹麦运营的。3.丹麦民众的低碳情节也有利于低碳技术在当地的应用和扩散。丹麦风电发展中的一个显著特色是其基于当地自治的运营方式。以地方或社区为主建设风电项目是丹麦风电的独特组织方式，目前这类项目占总量的81％。丹麦当地的一些民间组织，如丹麦风能协会，经常组织丹麦与瑞典的学者互访，一起广泛交流他们对发展风电以及其他低碳技术的看法。萨姆索岛是丹麦推广低碳理念的试验田，但该岛的低碳转型并不是一帆风顺的。最初岛民的态度问题是政府推动低碳生活的最大拦路虎。政府以及相关低碳企业与当地民众的沟通并不顺畅，每次听证会，政府和民众都很难达成统一决策。直到后来，政府在听证会前会打电话给岛内的一些公众领袖，先说服他们，再由这些公众意见领袖来影响当地民众的决策。同时，政府也注意到教育模式和当地居民的素质对发展新能源和环境保护的重要作用。据萨姆索岛能源学院负责人介绍，当地对儿童的教育很多内容会牵涉到风电和新能源的发展，从小给他们树立发展新能源的意识。最终，这个岛屿采用了100％的可再生能源——风机所产生的能源涵括了所有的生活用电，供热则是来自于太阳能、地热和生物质能。通过这样多种的形式，萨索姆岛居民才逐渐开始接受低碳理念，经过多年的发展，萨索姆岛成为了丹麦低碳经济的发展标杆，岛上居民的低碳理念也逐渐影响更多的丹麦人，进而使得低碳成为了丹麦民众的共同追求，为丹麦政府低碳政策的实施、丹麦企业低碳技术的扩散打下了良好的舆论环境。(二)德国政府的分权管理：联邦政府与地方州政府共同促进低碳经济发展低碳技术产业是德国新兴的创新密集型、技术密集型产业部门之一。德国的低碳产业脱胎于劳动密集型和低研发投入的传统环保产业，它的发展经历了巨大的结构性调整。近年来，随着环境友好型发电、资源高效利用、电动汽车等新兴绿色环境技术的蓬勃兴起，高研发强度、高研发投入已成为德国低碳技术产业的重要特征。德国政府对于低碳技术扩散的管理政策也经历了不断的调整，力争在保护生态环境、促进经济社会发展、提高国际话语权等方面实现多赢。当前，其新低碳政策的核心就是要通过促进低碳技术的扩散，实现由传统环境技术产业向低碳型环境技术产业的转变，继续保持其在低碳技术研究领域的世界领先地位，引领世界经济实现低排放模式下的发展。德国促进低碳技术扩散的政策机制有如下几点：1.德国联邦政府的资金支持。德国联邦政府一直对本国的先进低碳技术研发给予经费投入方面的持续支持。一方面通过直接拨款，支持公立的研究所和大学开展基础技术研究；另一方面以研究项目的形式，资助各类研究机构、企业公司、行业产学研联盟开展面向市场需求的应用技术研究。自2002年以来，德国联邦政府对低碳技术的公共研发经费投入年均增长约为6％。根据德国联邦环境部统计，2007年颁布实施的“能源气候集成计划”(IntegratedEnergyandClimateProgram)已带动了每年数十亿欧元的新增投资。2.联邦政府的环境立法支持。德国促进低碳技术扩散政策之所以能取得成效，很大程度上得益于联邦政府将保护生态环境、控制碳排量、鼓励和扶持低碳技术扩散的政策目标以立法的形式加以确认，如《减少空气污染国家方案》、《生态税法》、《温室气体排放交易许可法》、《可再生能源法》和《节约能源条例》等，并通过法律法规的实施来引导和鼓励企业加快低碳技术创新和对于低碳技术采纳应用。3.州政府推动建立低碳技术合作网络。在各个州政府的推动下，德国低碳技术产业领域的公司、企业和研究机构建立了比较完善的区域性产学研合作网络。因而低碳技术产业区域创新集群与创新合作网络为企业发展和低碳技术的扩散提供了强有力的支持。政府构建的低碳技术创新合作网络成员包括：企业、各类科研院所和大专院校，通过网络平台企业与研究机构可以更加顺畅的交流沟通，大大提高技术研发工作的针对性和低碳技术传播的效率。由于在德国低碳技术产业领域中小企业占绝大多数，良好的合作创新网络就成为其联合开展各类低碳技术扩散活动的重要平台。其中，位于鲁尔区的北莱茵-威斯特法伦州是德国传统工业的聚集区，该州政府发挥中介作用，使得州内大学、科研机构与煤炭开采、生产企业结成产学研合作网络，明显加快了传统煤炭产业的高新技术应用步伐，形成了以传统产业高新化为特色的低碳经济发展。同时，由巴伐利亚州政府组建的绿色环境技术区域创新扩散集群也就是州政府建立低碳合作网络的成功典范之一，该集群由巴伐利亚州经济部牵头组建，参与成员包括了低碳技术领域的各类学术机构和企业，正是由于该合作平台良好运作，使得以慕尼黑为中心的巴伐利亚州成为了德国乃至整个欧盟内部低碳产业发展最快、低碳技术扩散最为广泛的地区。(三)日本的中央政府推动模式1.日本政府的光伏计划。20世纪70年代第一次石油危机以后，为了改善能源结构，减轻对石油的依赖，降低经济发展中的碳排量，日本开始寻找替代能源以追求可持续发展。1974年，日本开始执行“阳光计划”，把太阳能、地热、煤炭、氢能源等4个领域作为石油替代能源的重点进行开发研究。1981年，政府启动“月光计划”，重点推动燃料电池的开发研究。1993年，日本又把阳光、月光计划进行整合，出台“光伏新阳光计划”，把原来各自独立推进的有关新能源、节能和地球环境3个领域的技术开发进行综合性推进。1998年，日本政府成立了以内阁首相为主席的全球变暖对策促进中心，并通过了《地球温暖化对策促进法》，明确了实现温室气体减排目标是政府、地方公共团体、企业和国民的共同责任。1997-2004年间，日本政府向用于住宅屋顶上的太阳能电池板安装工程投入了1230亿日元的资助金。自2002年以来，日本的太阳能发电、太阳能电池产量多年位居世界首位，占据了世界总体产量的半壁江山。凭借其在半导体方面的技术优势和强大的经济实力，加上企业和民众的积极参与，日本有力地促进了太阳能光伏低碳技术的发展，光伏产业规模不断扩大。2.通过建设低碳城市推动低碳技术研发与扩散。低碳技术的扩散，依赖于以城市为单位的生活方式的转变以及改善城市功能和交通系统的配套改革。为了建立节能减排背景下的低碳社会，2008年7月，日本“地区活性化统合总部”宣布6个积极采取切实有效措施防止温室效应的地方城市入选首批“环境示范城市”。这些“环境模范城市”将多项活动加快向低碳社会转型的步伐，包括削减垃圾数量、开展“绿色能源项目”、“零排放交通项目”等。同时大力发展风能、太阳能等低碳能源，推广环境可持续的交通体系，实施二氧化碳减排，以促进社会低碳化发展，建设低碳型城市，推广低碳技术的应用。为了低碳技术的扩散与在低碳城市的应用，日本政府还制定了以下两个方面的具体措施：一是限制措施。比如日本《建筑循环利用法》规定，改建房屋时有义务循环利用所有建筑材料，使得世界先进的混凝土再利用技术在日本各地开始得到普遍应用。二是提供补助金。日本政府正在探讨恢复对家庭购买太阳能发电设备提供补助的制度，降低对中小企业购买太阳能发电设备提供补助的门槛。另外，日本2008年已开始向购买清洁柴油车的企业和个人支付补助金，以推动这种低碳技术的普及。3.通过立法加强对于低碳技术扩散的管理。2006年5月，日本经济产业省编制了《新国家能源战略》，意图通过强有力的法律手段，全面推动低碳技术在新能源行业扩散。《新国家能源战略》提出从发展节能技术、降低石油依存度、实施能源消费多样化发展无碳技术等6个方面推行新能源战略，同时发展太阳能、风能、燃料电池以及植物燃料等可再生能源，发展新能源低碳技术，推动低碳技术扩散，并推进在可再生能源发电等能源领域低碳技术的国际合作。2008年7月，日本政府又通过了《低碳社会行动计划》：重点发展太阳能和核能等低碳能源，并推动太阳能、核能等低碳技术在传统产业领域的应用，使日本早日实现低碳社会。2008年11月，为落实“低碳技术扩散计划”，经济产业省、文部科学省、交通省和环境省联合发布了《为扩大利用太阳能发电的行动计划》，加大对于太阳能发电技术研究的投入，全力支持太阳能发电技术在日本国内各行业的扩散。2008年10月，日本正式决定试行国内排放交易制度，经济产业省决定修改《石油替代能源促进法》，开始寻求通过建立碳减排交易平台的方式加速低碳技术的扩散。二、发展中国家支持低碳技术扩散的国际经验(一)韩国政府通过绿色增长战略与国际合作推动低碳技术扩散1.提出低碳技术促进绿色增长战略。2008年，韩国政府正式提出并开始实施“低碳绿色增长战略”，韩国政府认为低碳绿色增长就是以低碳技术和清洁能源创造新的增长动力和就业机会的国家发展新模式。低碳技术的发展和扩散是韩国经济进入低碳发展模式的前提条件。韩国政府还在“低碳绿色”今后要将低碳绿色增长作为国家新发展愿景的“基轴”。该项计划为韩国国内以新能源技术为核心的低碳技术扩散奠定了良好的基础，成为落实低碳发展这项基本国家发展战略的实际举措之一。2009年，韩国国务总理室还公布了《气候变化基本法》的立法预告，这就意在通过立法为实施“低碳增长，低碳技术扩散”提供法律基础。从防范危机的角度看，韩国政府也清醒地认识到，应对气候变化是一个国际性的课题，自2013年起，随着“后东京议定书时代”到来，所有国家都将被赋予温室气体减排的义务；韩国作为世界前十位的能源消费大国，如果不提早进行相关低碳技术的科研储备和有效的技术管理对策，经济可持续发展将遭遇严重的“瓶颈”。2.积极参与国际合作，发展低碳技术。根据韩国政府的碳排放规划，其目标是要到2020年实现30％的排放总量的减排。若想达到这一目标，仅仅依靠韩国自己的力量是非常困难的，因此韩国政府正在寻求与其他发展中国家的合作来实现这一减排目标。为了更好的进行低碳技术的国际合作，韩国政府正在积极建立一个全球绿色增长研究所，主要在两个领域进行研究，一是政策路线图，通过这样的全球绿色增长机构，确定在低碳增长方面的政策走向。第二个层次是项目，即具体采取哪些低碳技术来支撑低碳经济模式的发展。根据这项计划，2008年韩国政府提出东亚气候合作伙伴关系项目，这个项目对所有东亚地区的政府和机构是开放的，鼓励就低碳技术的研发和推广开展国际合作。2009年，韩国政府共计为本项目支出资金3500万美元，与包括中国清华大学在内的越南、蒙古等多个国家地区的政府和学术机构建立了合作关系，针对包括智能化低碳城市、一体化水资源管理技术、低碳电力技术、林业生物制品以及固体废弃物的处理技术等低碳技术进行研究和推广。通过这种东亚地区发展中国家之间的合作，来解决化石燃料消耗带来的气候变化的问题，通过低碳技术的应用，减少对化石燃料的消耗，促进韩国经济的低碳增长。(二)巴西政府以生物燃料产业推动低碳发展作为一个拉丁美洲的发展中国家，巴西政府根据自身技术储备以及财政实力，并没有在多个领域同时推进低碳技术的研发推广，而是通过积累多年的发展生物燃料低碳技术的宝贵经验，成为了当前发展中国家当中低碳技术研发和推广最为成功的典范之一。1.以法律形式推广乙醇燃料的应用。早在1975年，巴西政府就启动了全国的乙醇低碳技术发展计划，采取了包括补贴、设置配额、统购乙醇燃料、调整价格以及行政干预等在内的多种手段，鼓励人们使用乙醇燃料，帮助企业从世界银行等国际金融机构取得贷款。同时，以法律形式确定在汽油中添加一定比例的乙醇燃料，以及在超过1500人的城镇中，加油站必须按照乙醇加油泵。目前，根据巴西政府的规定，巴西国内已经没有纯汽油的供应，加油站只供应E20-25乙醇汽油(含20％-25％乙醇)和100％乙醇两种燃料。此外，巴西法律明确规定，国家一级的单位购、换轻型公用汽车时，必须使用包括乙醇燃料在内的可再生燃料汽车。从税收政策方面来说，从1982年开始，巴西对乙醇燃料汽车减征5％的工业产品税，使用乙醇燃料的残疾人机动车免征工业产品税，部分州政府对乙醇燃料汽车减征1％的增值税，在乙醇燃料汽车销售不旺时曾全免增值税。巴西还通过补贴、设置配额、统购乙醇及运用价格和行政干预手段鼓励使用乙醇燃料。政府和私营业主共同投资扩大甘蔗种植面积，兴建大批乙醇燃料生产厂。2003年至2004年度，巴西甘蔗产量约3.5亿吨，预计到2010年将突破4亿吨大关，这可为生产乙醇燃料提供充足的原料保障。巴西现有乙醇燃料加工厂500多家，生产工艺和加工装置的技术水平位于世界前列。2.巴西政府对于生物燃料技术扩散的管理。从20世纪70年代起，巴西政府开始组织科研机构、高等院校和企业开展乙醇燃料汽车的研发工作。1979年首辆乙醇燃料汽车研制并试验成功，经过近30年的不断改进完善，巴西乙醇燃料汽车的整体技术已相当成熟。目前，汽车在动力、加速性能、续驶里程等方面已基本达到同类汽油车水平。特别是采用燃料灵活探测技术的双燃料汽车，能依据感应器测定燃料类型及混合燃料组分，自动调节氧气和燃料的比例及发动机的喷射系统，使不同燃料都可发挥最高效能。现在，巴西汽油中乙醇添加比率已近25％，此举也改善了汽油的防爆燃性，使其燃烧更加完全。为了保证乙醇汽车在巴西的广泛应用，在巴西的27个州中，已经有23个州政府筹建开发生物柴油的技术网络。为了支持低碳产业的发展，巴西政府还推出了一系列金融支持政策。比如，国家经济社会开发银行推出了各种信贷优惠政策，为生物柴油企业提供融资。3.巴西政府通过国际合作推动生物燃料技术的扩散。巴西政府在乙醇替代能源等低碳技术问题上还非常注重国际合作，与美国、德国等发达国家合作在拉美地区其他国家推广乙醇和其他生物燃料技术，特别是在中美洲、加勒比地区、秘鲁和哥伦比亚这些盛产甘蔗的地区。例如，巴西和美国今后可以合作在某个加勒比国家建立乙醇生产工厂。这样的合作项目可以充分利用巴西在乙醇生产方面的经验和技术，也可以利用美国的资金。这样一来，巴西可以在今后30年内继续保持其作为全球重要乙醇生产国的地位，相关的低碳技术也可以获得更好的完善和推广。三、启示各国政府紧扣低碳经济发展的战略，根据本国经济发展的现状、政治结构、技术传统和技术上的比较优势确定本国低碳技术扩散的路线。我国政府在制定低碳技术扩散政策时，既要结合当今世界低碳技术的变化趋势，又要结合我国经济发展状况、传统能源结构和技术传统进而发挥我国的比较优势，制定适合我国国情的低碳技术扩散政策。首先，政府要适时提出低碳技术发展战略。以英国、日本、丹麦等发达国家为代表，世界各主要国家都已经先后将发展低碳经济、推广低碳技术提高到了国家战略的高度。因此中国政府要在认真分析各国低碳发展的经验和走向的基础上，结合本国的国情和未来发展的需求，在适当的时机提出国家低碳经济发展战略，将其作为国家可持续发展战略的重要组成部分，与中国区域规划战略、产业发展战略相结合，对中国的低碳经济发