EOD产业模式创新与实践

EOD产业模式创新与实践经验国家海洋经济示范区灵昆全域生态环境导向产城融合开发项目2023-04-03EOD的发展历程一二目

录EOD项目设计-以灵昆岛项目为例EOD模式创新思考三一、EOD的发展历程1.

EOD的起源（1）田园城市埃比尼泽·霍华德

英国“田园城市”运动创始人，于1898年出版《明日：一条通往真正改革的和平道路》一书，提出了建设新型城市的方案，把积极的城市生活的一切优点同乡村的美丽和一切福利结合在一起的生态城市模式，此新型城市即为“田园”。（2）EOD理念源于城市开发规划1971年，英国规划师麦克哈格从自然历史和人类文化的角度探讨了环境问题，他将“生态环境理念”第一次完整地引入城市规划之中。（3）“山水城市”1990年，“山水城市”这一中国特色生态城市概念由钱学森先生提出，提倡将中国传统工业城的弊端用中国园林艺术进行改造，以达到人与自然和谐统一的目的。（4）“生态导向”思想的提出美国学者霍纳蔡夫斯基于1999年首次提出了“生态导向”的思想，他将原先单纯强调保护的模式转变为“利用生态引导区域开发”，这成为EOD城市发展模式的雏形。2.

EOD的概念EOD模式（(Ecology-Oriented

Development)）是以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合。简单讲，基于项目实践的EOD模式，在帮助政府改善生态环境的同时，解决项目资金问题，不增加政府债务负担，实现自平衡。充分将绿色项目的经济效益与环境效益相结合，“绿水青山”与“金山银山”相统筹。3.

生态文明思想3.

生态文明思想法治论两山论文明论080705人与自然论06系统论全民论04民生论0302全球论01习近平生态文明思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是习近平总书记立足新时代生态文明建设实践创造形成的重大理论成果。习近平生态文明思想此，我国完整的生态文明制度建设体系初见雏形，生态建设也拉开序幕。5.

EOD试点阶段2021年4月，生态环境部、发展改革委、国家开发银行又联合发布了《关于同意开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》，批准落实了全国36个项目开展EOD试点工作，标志着我国EOD模式正式进入实施阶段；2021年10月，生态环境部、发展改革委、国家开发银行再次联合印发《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知》，向各地征集第二批EOD试点项目；2022年4月，生态环境部、发展改革委、国家开发银行联合发布了《关于同意开展第二批生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》，批准落实了全国58个项目开展第二批EOD模式试点工作。2022年3月，生态环境部《关于印发<生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）>的通知》（环办科财〔2022〕6号），提出建立生态环保金融支持项目储备库，并制定入库指南，指南明确了入库标准和入库项目类型，其中包括将EOD模式项目纳入金融支持项目储备库；《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》的印发表明EOD试点模式探索已经基本成熟，项目管理也逐渐规范化，试点工作基本结束，将进入EOD模式项目常态化申报入库阶段。6.

政策演变项目方式申报程序数量要求项目类型2020年第一批EOD试点线下申报，生态环境部评审每省原则上不超PPP、ABO、“流域治理+片区开发”过3个2021年第二批EOD试点线下申报，生态环境部评审每省原则上不超PPP、ABO、“流域治理+片区开发”过3个线上申报，省级生态环境部门评审通过后提交生态环境部评审治理责任主体为企业的项目EOD模式项目2022年生态环保金融支每省原则上不超持项目库过5个PPP模式项目其他市场化方式运作的项目7.

申报基本要求8.

落地方式（1）

PPP在政府财政支出额度较大，但支出额度未超过财政部规定的上限，且项目实施不紧迫的区域，EOD模式可采用PPP方式实施项目。（2）

ABO政府财政支出额度较大，但支出额度未超过财政部规定的上限、且项目实施紧迫的区域，EOD模式可采用ABO方式实施项目。ABO模式，一般指授权(Authorize)—建设(Build)—运营(Operate)模式，由政府授权单位履行业主职责，依约提供所需公共产品及服务，政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付授权运营费用。（3）“流域治理+片区开发”在政府财政支出额度超过财政部规定的上限、项目实施紧迫，但土地市场较为活跃的区域，EOD模式可采用“流域治理+片区开发”方式实施项目。9.

模式剖析网络热播电视剧《人民的名义》中，有一个官方范本。剧中讲了一个达康书记，将林城采煤塌陷区改造成湿地公园和开发区，最终造福一方的故事。事实上，这个故事是有原型的：即江苏省徐州市的潘安湖国家湿地公园。2010年起当地通过“挖深填浅、分层剥离、交错回填”等技术改造塌陷区，恢复土地生态调节功能，同时建起了湿地公园景观，接着又规划了污水厂、交通路线、幼儿园、医院等配套设施，打造集康养、休闲旅游、电子商务、高端住宅于一体的现代生态新城，实现了从一城煤灰半城土到一城青山半城湖的转变。10.

运作模式第一阶段：重构生态网络。通过环境治理、生态系统修复、生态网络构建，为城市发展创造良好的生态基底，带动土地升值；第二阶段：整体提升城市环境。通过完善公共设施、交通能力、城市布局优化、特色塑造等提升城市整体环境质量，为后续产业运营提供优质条件；第三阶段：产业导入及人才引进。通过人口流入及产业发展激活区域经济，从而增加居民收入、企业利润和政府税收，最终实现自我强化的正反馈回报机制。11.

回报机制EOD项目自身经营性收入和生态环境质量改善带来的溢价反哺性收入是EOD项目的主要收入来源，即生态环境治理的投入可以通过土地利用发展生态农业、文化旅游、健康养生、新能源等项目获得收益，也可以从未来产业开发、矿产等资源特许经营权获得收益。在项目策划时，切记虚抬虚设项目收入，需充分论证收入的可实现性。此外，国家关于生态环保项目的专项资金/政府补助资金、政府设立的生态环保专项基金、项目专项债也可以作为EOD项目的收入来源。其中，对于专项资金，可依据EOD生态环境治理项目的建设内容，按照中央环保专项资金管理有关办法申请；对于专项债则主要是污水处理、垃圾处理等纳入政府性基金或经营性专项收入的项目进行申请。12.

试点清单

(第一批)12.

试点清单（第二批）省（区、市）九江市湖口县“长江、鄱阳湖”生态环境导向的开发项目潍坊峡山生态经济开发区生态环境导向的开发项目云南滇中新区小哨国际新城水生态环境建设及综合开发利用项目个旧市有色金属矿区生态环境导向的开发项目汉江流域汉中市中心城区生态环境导向的开发项目嘉陵江略阳县城段生态环境导向的开发项目陕西省西咸新区沣西新城生态环境导向的序号试点名称21

江西434445464748云南陕西潮河流域（滦平段）生态治理与乡村振兴产业融合发展项目22123

山东

乐陵市生态环境导向的开发项目河北

唐山市东部开平采煤沉陷区生态环境导向的开发项目2425龙口市北河生态环境导向的开发项目河南省安阳市内黄县生态环境导向的开发项目河南省信阳市上天梯非金属矿山生态修复与绿色矿业开发项目23456武安市玉带河流域综合整治与开发一体化项目阳泉市郊区“三生”融合公园城市示范区生态环境导向的开发项目26

河南山西27南阳市白河流域生态环境导向的开发项目呼和浩特未来水生态环境导向的开发项目内蒙古

内蒙古阿拉善黄河西岸阻沙入黄与治沙产业融合发展项目辽宁

盘锦辽河新城起步区生态环境导向的开发项目辽源市北部采煤沉陷区生态环境导向的开发项目白山市江源区松湾废弃老工业基地再利用生态环吉林

境导向的开发项目28

湖北

襄阳市汉江绿心两岸协同生态环境导向的开发项目开发项目临泽县农业生态修复与低碳产业综合开发项目293031长江黄石段生态环境导向的开发项目湖北武汉市江夏区环鲁湖生态环境导向的开发项目永州市滨江新城生态环境治理与产业融合发展项目湘西州花垣县十八洞紫霞湖美乡村振兴生态环境导向的开发项目78甘肃

黄河流域兰州段白塔山生态环境导向的开发项目495032

湖南黑河流域甘州段生态环境导向的开发项目青海省海西州大柴旦行委矿山综合治理生态环境导向的开发项目宁夏农垦大沙湖区域生态环境导向的开发项目新疆阿勒泰市克兰河流域水生态环境治理与综合开发项目博乐市博尔塔拉河流域生态环境导向的开发项目新疆巴音郭楞蒙古自治州塔克拉玛干群克沙漠生态环境导向的开发项目新疆生产建设兵团第十三师新星市生态环境导向的开发项目933娄底经济技术开发区生态环境导向的开发项目51

青海52

宁夏53吉林省长白山池西区南山生态环境导向的开发项目苏州太湖生态岛农文旅绿色低碳融合发展示范项目34

广东

韶关市曲江区生态环境导向的煤矸石综合利用项目101135363738宾阳县农村环境治理与产业融合发展项目广西

桂林经开区罗汉果小镇生态环境治理与产业发展项目北碚区环缙云山生态建设及生态产业化项目重庆

重庆国际物流城大成湖滨水融合示范区生态环境导向的开发项目江苏12131415江苏

南京金牛湖周边地区生态环境导向的开发项目开化县国家公园城市生态环境导向的开发项目浙江54

新疆55青田县“侨乡大花园”生态环境导向的开发项目安庆市岳西县生态环境导向的开发项目金寨史河老城区段水生态修复与水生态资源开发峨眉山市生态环境质量提升与绿色产业融合发展项目嘉陵江（顺庆段）流域综合治理生态环境导向的开发项目安顺市中心城区生态环境综合整治与旅游开发一体化融合发展项目以绿色发展引领乡村振兴—大方“中国天麻之乡”农牧业绿色生态发展项目3940414216四川贵州安徽

运营一体化项目安徽省蚌埠市禹会区天河湖生态环境治理与乡村振兴融合发展项目5617181920新疆

新疆生产建设兵团第十二师西山新区生态兵团

环境导向的开发项目5758莆田市木兰溪绶溪片区生态环境导向的开发项目三明市沙溪流域生态治理及资源化一体产业开发项目新疆生产建设兵团第三师图木舒克市四十一团草湖镇生态环境导向的开发项目福建南靖县生态环境导向的开发项目13.

试点分布EOD试点项目地区分布情况3%6%5%36%14%14%22%华东地区东北地区华中地区西北地区华北地区华南地区西南地区14.

试点类型农业废弃物生活垃圾处理处置大宗固体废物处置土壤改良EOD试点项目类型8%45%8%3%11%生态环境治理类型固体废物整治环境综合治理矿山修复22%生物多样性保护岸线保护与修复流域整治3%固体废物整治荒漠化治理环境综合治理流域综合治理农村人居环境整治荒漠化治理矿山修复流域综合治理村人居环境整治水环境综合治理流域生态保护修复流域生态湿地建设

水环境综合治理类项目占比最大，占比45%，其次分别为流域综合治理、矿山

修复、环境综合整治、固体废物防治、

荒漠化治理、农村人居环境整治水环境综合治理湖泊生态治理水源地保护城乡水环境治理14.

试点类型环境治理产业开发生态旅游、康养田园综合体水环境综合治理生态农业、农产品循环经济、资源化利用乡村振兴、特色小镇生态农业、旅游开发产业开发项目类型流域综合治理矿山修复旅游康养土地开发游乐项目开发固体废物防治环境综合整治土地开发、产业园片区整体开发运动娱乐项目开发光伏、农作物种植深加工能源开发利用荒漠化治理EOD项目操作模式就是通过生态网络建设、环境修复、基础设施配套以及产业配套建设促使该区域及周边的土地升值，并为产业引入和人口流入提供良好的生态基底；一方面以产业发展增加居民收入、企业的利润和政府的税收；另一方面依靠人口流入带来政府税收的增加及区域经济的发展。最终实现生态建设、经济发展、社会生活三者协调发展。二、EOD项目设计-以国家海洋经济示范区灵昆岛为例1.

国家海洋经济示范区灵昆全域生态环境导向产城融合开发项目双轴交汇的城市副中心

江河海交融的生态涵养地

文化交织的开发处女地温州城市的北门厅将城市轻轻的“放”在公园里以绿为底、以园为纲、以文为魂，打造生态型、智慧

公园城市2.

总体思路以习近平生态文明思想为指导，以“绿水青山就是金山银山”理论为引领，通过深入剖析灵昆岛生态环境问题及建设需求，挖掘生态环境治理过程中、治理见效后的可持续开发特色产业，实现在保护中发展，在发展中保护的良心循环，实现环境效益与经济效应的双赢，打造浙江温州海洋经济示范区生态城市开发典型和全国生态环境导向开发亮点。3.

项目体系4.

基本要点申报主体项目承担单位135246试点申报主体为管委会、中电建灵昆智创城生态建设开发（温州）有限公司。实施主体为中电建灵昆智创城生态建设开发（温州）有限公司。项目边界立项证明材料灵昆岛开发区内依托项目均须完成项目可研批复或备案等立项工作，并提交立项证明材料。采用政府和社会资本合作模式的项目需纳入财政部或国家发展改革委PPP项目库；项目运营费用及收益依靠项目自主运营收益，不涉及运营期间政府付费，不以土地出让收益、税收、预期新增财政收入等返还补助作为项目收益；5.

规模期限0102项目成本与经营收益相适宜，满足反哺要求，减少政府资金投入；区县级政府作为申报和实施主体的项目，原则上投资总额不高于30亿元；0403项目建设周期与试点周期相适宜，满足试点成效要求，确保三年内建成并达到预期成效；贷款期限低于20年，含建设期。6.

工作计划（1）技术工作核心是编制《实施方案》及申报材料；（2）技术工作基础是子项目（成熟项目）的可行性研究报告；（3）技术工作节点是通过生态环境部项目入库评审。7.

实施方案实施方案编制大纲实施方案应体现出未来EOD项目的实施内容、实现目标、发展思路、实施方式和实施计划、投入与产出平衡测算结果等。7.1基础要件编制出符合6号文入库条件并切实可行的实施方案，首先应具备以下基础要件：（1）对区域生态环境现状及突出环境问题的充分调研和全面掌握，分析出本地区突出环境污染问题；（2）

对区域国土空间规划、各级生态环境保护、产业发展规划等充分了解，设定环境治理工程以及要实现和产出的目标；（3）

制定出能解决环境问题实现环境效益目标的“治理修复方案”（而非仅是一个环境治理工程的可研报告）；（4）

充分把握环境治理与产业发展二者之间内在逻辑关系及互生互融的融合发展关系，工程建设之间的关联关系；（5）

选择的产业应为既能符合当地资源禀赋及产业发展规划，又能有着真正实现反哺能力的生态关联产业。同时具备专业的财务分析及资金平衡测算水平，对项目依法合规的实施基础要件的理解和认知能力等。7.2

生态环境现状与突出问题（1）全面分析生态环境现状：应结合本地区十四五生态环保规划、本年度政府工作报告等总结分析，包括对所实施项目范围内的环境现状总结和问题成因分析。（2）精准找出突出环境问题：突出环境问题是本项目实施的“环境问题导向”基础。编制中应把握：1）应基于本项目生态环境现状，提出本地区亟待解决的突出环境问题；2）突出环境问题确实属于十四五期间本地区要重点、急迫解决的环境问题；3）突出环境问题应是影响环境的综合问题而不是单一环境问题；4）应属于环境保护修复范畴，而非国土、水利、交通等职能部门要解决的问题范畴；5）要科学分析环境问题成因及对区域整体环境的影响，体现出治理的必要性和紧迫性。7.3环境治理预期产出和实施目标在实施方案中环境治理的预期产出和实现目标，主要包括环境效益、经济效益及社会效益，且效益目标要“多维度”且具体量化。实操中存在的问题：1）生态环境治理目标不明确，产出目标未定量；2）未按环境现状明确生态环境质量改善目标；3）未提出明确生态环境治理目标，目标未分解量化，有的未按环境改善目标设定，治理目标与实施治理工程效果不匹配；4）缺少项目实施前及实施后生态环境质量改善定量、定性目标对比等。7.4环境治理项目明确针对突出环境问题应投入的工程建设内容、治理措施及工程投资，且治理项目能够以解决环境问题，实现环境目标，支撑环境治理指标改善。实操中存在的问题：1）多数EOD项目仅有治理项目的工程及工程量，没有明确的针对环境问题的治理方案；2）设立的生态治理项目未围绕突出环境问题提出重点治理任务和投入的工程；3）主要环境治理项目与拟解决的环境问题关联度不密切，还有一些项目治理工程不能支撑环境治理指标的改善；4）环境治理工程区域局限，范围“过窄”，缺少综合治理一体化保护修复的措施和方法，确定的治理工程仅解决部分或单一的环境问题，不能综合解决整体环境问题。7.5关联生态产业项目EOD项目的关联产业项目要求：有一定的产业发展基础，符合当地资源禀赋和产业发展规划要求，符合国家产业发展导向、产业政策，如生态农业、文旅、科创、康养、清洁能源等。在设立产业项目时，应体现出与环境治理项目区域范围的一致性且边界清晰，同时二者体现内在相互依托和支撑的关联性以及有效的反哺性等。实操中存在的问题：1）生态环境治理与产业开发项目边界不清晰；2）环境治理工程与产业开发工程的关联性不强，有的捆绑无关联的子项目；3）部分产业项目虽有较好经验效益，但不属于生态产业；4）部分产业项目内容体现出就是城镇开发或产城融合项目，没有明确业态或业态实施内容不清晰；产业项目收益测算存在虚高或是虚增，部分没有产业运营收入，有的仅为房屋租赁销售；7.6生态环境保护与产业融合发展思路针对融合发展思路，实操中应掌握的关键点：1）对生态环境治理与产业发展的融合关系要有基于“两山转化”的生态文明理念和实现“生态产业化、产业生态化”目标的概括性描述；2）应有整体融合发展思路，即在经过治理的基础上和发展关联的生态产业，环境要素与产业项目形成支撑和依托关系，相互融合发展，共同促进实现区域环境有效改善和经济高质量发展；3）要有具体融合发展步骤，即结合本项目确定的治理工程和产业项目，详细描述下一步如何实施的思路和步骤，应体现出环境治理工程对后续产业项目奠定的基础，后续产业项目发展是基于前期环境问题的改善，实现二者相互依托和支撑的融合关系；4）生态环境治理工程与产业开发项目之间关联关系明确，二者实施边界范围一致，能实现两者的融合共生。7.7实施方案编制中应把握的合规要点EOD项目的合规性主要包含以下几点：（1）生态环境治理与关联产业须实现一体化实施。（2）

EOD项目实施主体及引入社会资本的采购或招投标方式应按照依法依规程序确定。（3）

相关特许经营权、自然资源开发利用权、产权、碳汇权等的取得及开发利用方式，应符合合法合规的路径和方式。（4）

各子项目用地方式明确、土地使用权取得依法合规。（5）

实施主体（项目公司）自主经营、自负盈亏，政府不给予补贴，不存在政府隐性债务风险等。8.

申报材料9.

申报流程三、EOD模式创新思考1.

抓住