第一讲应急预案的作用与基本编制程序

第一讲应急预案的作用与基本编制程序第1页，共66页，2023年，2月20日，星期一教材：《应急救援系列丛书》编委会：《企业、政府应急预案编制实务》，中国石化出版社，2008年1月。教学内容安排：第一讲应急预案的作用与基本编制程序第二讲企事业单位应急预案编制第三讲政府应急预案编制第四讲应急预案培训与演练第五讲企事业单位、政府应急预案的衔接第2页，共66页，2023年，2月20日，星期一文献与资料：

○李铁民主编：《应急体系建设和应急预案编制》，企业管理出版社，2004年4月。○张丽莎、陈宝珍：《突发事件来临，你准备好了吗——学习国家应急预案？》，科学出版社，2009年1月。○陈安等著：《现代应急管理理论与方法》，科学出版社，2009年4月。○《中国应急管理》编辑部：《领导干部预防和处置突发公共事件实用指南与案例分析》，国家行政学院出版社，2008年7月。第3页，共66页，2023年，2月20日，星期一网络资源：○中国应急管理研究网（/index.asp）○中国政府网-应急管理（/yjgl/）○广东省人民政府应急管理办公室/）○深圳市福田区应急知识宣传网（6:29080/）○应急避险网（/）○应急自救用品专家（/?index.html）第4页，共66页，2023年，2月20日，星期一第一讲应急预案的作用与基本编制程序

知识目标：1.理解应急预案的内涵、意义。2.了解应急预案的类型、内容和编制程序。能力目标：从宏观处着眼，总体上把握应急预案编制的一般要求、规范和方法第5页，共66页，2023年，2月20日，星期一情感目标：

1.提高防灾意识，尊重生命价值。

2.居安思危。内容分析：知识体系：重点：分类、内容难点：操作性预案必须细化的内容课时安排：

6—8课时第6页，共66页，2023年，2月20日，星期一本讲内容安排◆概念

◆我国应急预案的发展过程

◆应急预案的分类

◆应急预案的六个要素

◆应急预案的文件结构◆应急预案的核心内容

◆应急预案的编制程序第7页，共66页，2023年，2月20日，星期一2010年6月29日下午16：45，深圳东部华侨城太空迷航娱乐项目发生重大安全事故，48名乘客6死10伤。第8页，共66页，2023年，2月20日，星期一

2010年8月7日22时许甘肃舟曲发生严重泥石流,

造成一村庄300余户被掩埋，遇难1435人，失踪330人。第9页，共66页，2023年，2月20日，星期一2010年8月17日黑龙江伊春鞭炮厂爆炸，造成19人死亡、5人失踪、伤者153人。第10页，共66页，2023年，2月20日，星期一2010年8月23日上午9时左右，菲律宾马尼拉市21名香港游客被劫持，造成8人死亡两人重伤。链接视频：菲律宾旅游客车被劫持事件全程回顾(/20100824/n274428597.shtml)第11页，共66页，2023年，2月20日，星期一霸王“致癌门”事件圣元“激素门”事件：宝宝性早熟，都是奶粉惹的祸？第12页，共66页，2023年，2月20日，星期一◆概念：

应急预案：是为应对紧急状态才被激活的一种行动方案，是一个政府或组织针对紧急事态所采取的全部行动的方案，它要规定政府或管理部门在紧急事态前、中、后的工作内容。◆应急预案的作用与重要性：

观看视频：凤凰卫视8月21日，“文化大观园”节目之“福建土楼”第13页，共66页，2023年，2月20日，星期一◆我国应急预案的发展过程：1.单项应急预案阶段：长期以来，在一些专业的领域，比如在煤矿、化工厂等高危行业的工业企业，相关法律法规都要求制订“事故应急救援预案”、“灾害预防及处理计划”。2.国家应急预案体系形成阶段：2005年1月，国务院常务会议原则通过《国家突发公共事件总体应急预案》，它是全国应急预案体系的总纲，明确了国务院处置重大突发公共事件的工作原则、组织体系和运行机制。到2007年1月，《突发事件应对法》开始正式实施。第14页，共66页，2023年，2月20日，星期一◆应急预案的分类：1.按突发事件类型：自然灾害类事故安全类公共卫生类社会安全事件（参：中国政府网-应急管理；深圳市福田区应急知识宣传网）

教材：P3，图1-1第15页，共66页，2023年，2月20日，星期一

1991年山西太原“煤海之光”大型灯会踩踏事件第16页，共66页，2023年，2月20日，星期一第17页，共66页，2023年，2月20日，星期一第18页，共66页，2023年，2月20日，星期一

2.按事故后果的危害程度和影响范围：企事业单位级县、市/社区级市/地区（粤北地区）级省级国家级

教材：P3，图1-2第19页，共66页，2023年，2月20日，星期一3.按预案面对对象的针对性情况（适用对象范围）：综合预案（总体预案）：综合预案又称总体预案，是组织应对各类突发事件的综合性文件。综合预案通常复杂庞大。专项预案：专项预案是综合预案的组成部分，是针对具体的突发事件类别而制定计划和方案。现场预案：现场预案直接针对特定的具体场所。第20页，共66页，2023年，2月20日，星期一第21页，共66页，2023年，2月20日，星期一预案的六要素：主体：预案实施过程中的决策者、组织者和执行者等组织或个人。客体：预案所要实施的灾害对象。目标：预案实施所欲达到的目的或效果，尽可能减轻灾害造成的生命财产损失。情景：自然情景：气象、水土、地质、地理、生物等；人文情景：工程性情景，非工程性情景。第22页，共66页，2023年，2月20日，星期一措施：预案实施过程中所采取的方式、方法和手段。方法：实施措施的管理方案及动态调整方法。◆应急预案的文件结构（1+4结构）：基本预案：是对该应急预案的总体描述。主要阐述应急预案所要解决的紧急情况、应急的组织体系、方针、应急资源、应急的总体思路，并明确各应急组织在应急准备和应急行动中的职责、以及应急预案的演练和管理等规定。

参：《应急体系建设和应急预案编制》，P22-23，“（一）基本预案”第23页，共66页，2023年，2月20日，星期一应急功能设置（又可称应急程序）：着眼于突发事件发生时通常都要采取的一系列基本的应急行动和任务，主要的对象是那些应急执行机构。

参：《应急体系建设和应急预案编制》，P21，表2-1“应急功能矩阵表示例”；P23-27，“（二）应急功能设置”第24页，共66页，2023年，2月20日，星期一

特殊风险预案：即根据潜在的风险类型，说明处置此类风险应该设置的专有应急功能或有关应急功能所需的特殊要求。

参：《应急体系建设和应急预案编制》，P27-28，“（三）特殊风险管理”标准操作程序：用以说明各项应急功能的实施细节，从而为应急组织和个人提供履行应急功能设置中规定的职责和任务提供详细指导。标准操作程序应与应急功能设置中各有关部门职责和任务的内容一致，应该由该应急功能的责任部门组织编制，并由预案管理部门负责评审和备案。

参：《应急体系建设和应急预案编制》，P27-28，“（四）标准操作程序”第25页，共66页，2023年，2月20日，星期一支持附件：主要包括应急的有关支持保障系统的描述和有关的附图表，如危险分析附件、通讯联络附件、法律法规附件、应急资源附件、教育、培训、训练和演习附件、技术支持附件、互助协议等。

参：《应急体系建设和应急预案编制》，P27-28，“（五）支持附件”

第26页，共66页，2023年，2月20日，星期一

ESF#1交通运输ESF#2无线通讯与信息技术ESF#3公用事业与工程ESF#4灭火救援ESF#5应急管理ESF#6大众关怀ESF#7资源支持财务管理海岛事务国际协调后勤管理私有部门协调公共事务科学技术民族关系自愿者与捐赠管理职业健康与安全生物事件巨大灾害网络事件仪器与农业事件核与放射性事件石油/危险品事件恐怖袭击与刑事案件

ESF#8公共卫生与医疗服务ESF#9城市搜救ESF#10危险化学品救护ESF#11农业与自然资源ESF#12能源ESF#13公共安全与安保ESF#14社区安全与经济稳定ESF#15应急公共信息与外交第27页，共66页，2023年，2月20日，星期一◆应急预案的核心内容：

观看视频：8月28日，凤凰卫视，“一虎一席谈”之“谁让马尼拉人质丢了性命”总则：包括编制目的、编制依据、适用范围、应急预案体系、应急工作原则等。危险性分析（★）：

即要界定出系统中的哪一区域和部分是危险源，其危险的性质、危害程度、存在状况、危险源转化为突发事件的转化过程规律、转化的条件和促发因素、发生危害的可能性、后果的严重程度。第28页，共66页，2023年，2月20日，星期一组织结构及职责任务：应明确应急组织形式、构成单位或人员，并尽可能以结构图的形式表示出来。

应急指挥中心应明确总指挥、副总指挥、各成员单位及相应职责。

链接：汶川地震感人场景

第29页，共66页，2023年，2月20日，星期一一名死难学生手里紧紧撰着一支笔。第30页，共66页，2023年，2月20日，星期一

在地震中痛失妻子的男子坚持认为妻子不应该被遗弃在那些尖锐的碎石中，用绳子将妻子的尸体绑在背部带回家。第31页，共66页，2023年，2月20日，星期一第32页，共66页，2023年，2月20日，星期一连续作战的抢险队员们席地而睡第33页，共66页，2023年，2月20日，星期一子弟兵将一名幸存者运离北川县城第34页，共66页，2023年，2月20日，星期一

从组织视角看汶川地震救援中反映出的问题——以公安消防队伍的参与为例：①组织体制安排：原有预案没有将公安消防部队作为专业救援力量调往灾区，而是作为防止火灾发生，处置地震次生灾害事故的救援队伍，而且最初现场实行的应急救援工作体系（“政府统一领导，地震部门综合协调、各部门参与”）也不是十分顺畅。

②沟通协调机制：地震发生后，有关部门未根据国家地震应急救援预案的要求，第一时间将权威信息通报给公安消防部队，没有公布响应等级、明确响应主体及单位，致使地震救援时沟通、协作方面存在一些不足，以致于公安消防部队等相关救援力量不能及时根据灾情，预先针对性地确定救援目标、调动救援警力、调整救援行动。另外，各级政府制定的总体预案只宏观提出调动公安消防部队参加各类灾害事故的应急救援，对如何调动、调动程序、远距离兵力运输、后勤保障等问题没有具体明确。第35页，共66页，2023年，2月20日，星期一

③现场指挥调度：发生特别重大自然灾害，应经国务院批准，由平时领导和指挥调度防灾减灾工作的国务院防灾减灾工作联席会议，转为国务院抗灾救灾指挥部，统一领导、指挥和协调防灾应急与救灾工作。但从这次特大地震灾害救援过程看，国家尚未成熟建立政府统一领导下的应急救援指挥中心，致使应急救援现场协同作战指挥机制不健全，没有形成国家层面上的指挥体系，公安消防部队及其他专业救援的队伍，调往灾区参加抗震救灾时，调动的程序、权限不够明晰，影响了作战效能的最大发挥。第36页，共66页，2023年，2月20日，星期一预防与预警（★）：

危险源监控：

应明确对危险源监控的方式、方法以及采取的预防措施。第37页，共66页，2023年，2月20日，星期一预警行动：应明确预警的条件、方式、方法。第38页，共66页，2023年，2月20日，星期一

预警信息报告与处理：

比如以企业为例，针对能够预警的突发事件，需要向那些方面报告和发布预警信息？报告上级主管部门报告地方政府报告企业应急指挥中心通报企业有关部门向企业内的职工发布向企业外的群众发布

在制定预案时，应明确报告和处理预警信息的流程、内容、时限、方式。第39页，共66页，2023年，2月20日，星期一应急响应（★）：应急响应：指当事件的紧急状态达到响应级别时，启动应急预案，并实施应急救援的过程。预案对“应急响应”的规划应该包括响应标准、响应程序和应急结束。

响应标准（响应分级）：制定预案时，应根据突发事件危害程度、影响范围和单位控制事态的能力，将事件分为不同的等级，按照分级负责的原则，明确应急响应级别。第40页，共66页，2023年，2月20日，星期一政府层面的应急响应分级：Ⅰ级响应：针对特大的事故/险情/灾情，以中央政府为响应主体；Ⅱ级响应：针对重大的事故/险情/灾情，以省级政府为响应主体；Ⅲ级响应：针对较大的事故/险情/灾情，以市/地区级政府为响应主体；Ⅳ级响应：针对一般的事故/险情/灾情，以市/县级政府为响应主体。

第41页，共66页，2023年，2月20日，星期一在预案中应规定什么？启动不同级别应急响应的条件响应的机构具体要求●链接:“国家安全生产事故灾难应急响应分级”；“国家突发地质灾害应急分级响应分级”。第42页，共66页，2023年，2月20日，星期一

8月18日1时30分左右，云南贡山独龙族怒族自治县普拉底乡月角河突发特大泥石流灾害，造成通信、交通、电力全部中断。国土资源部紧急启动二级地质灾害应急响应，部总工程师张洪涛带领专家组赶赴灾区现场指导开展抢险救灾工作。

8月19日国土资源部将地质灾害应急响应升至一级。截至8月19日17时，灾害已造成4人死亡、88人失踪、10人重伤、30人轻伤，受灾人员共275人，直接经济损失1.4亿元。

第43页，共66页，2023年，2月20日，星期一

台风凡亚比”近日在我省登陆，造成广东省云浮、梅州、肇庆、阳江、汕尾、茂名、潮州、湛江8市26个县（市、区）126．3万人受灾，因灾死亡55人，失踪42人，紧急转移安置9．8万人；农作物受灾面积48．7千公顷；倒塌房屋0．42万间，损坏房屋0．91万间；直接经济损失20．6亿元。

国家减灾委、民政部将针对广东省启动的救灾应急响应等级确定为四级，后提升至三级。第44页，共66页，2023年，2月20日，星期一响应程序：●阅读教材：P68，图2-7，“应急救援预案响应程序”；P125。

⒈接警并根据警情判断响应级别

⒉应急启动：①指挥中心人员到位；②现场指挥到位；③信息网络开通；④应急资源调配

第45页，共66页，2023年，2月20日，星期一⒊展开救援行动：①工程抢险②警戒与交通管制设警戒线的目的是为保证应急处置工作的顺利开展及事后的原因调查。

多层警戒线：内围警戒线：内围警戒线的范围确定要考虑现场危险源的威胁范围和事故事件原因调查的相关证据散落的范围。外围警戒线：外围警戒线的划定以满足救援处置工作的需求为主要考虑因素。三层警戒线：即在核心区和处置区之间设置缓冲区，作为二线处置力量的集结区域和现场指挥部所在地。③医疗救护在预案中，事先应该对医疗救护资源的布局、配置状况、配送方案及方法做规划。

第46页，共66页，2023年，2月20日，星期一④人群疏散

人群疏散的对象有哪些？直接处于危险境地的受害者、周围居民和路过人员。在各类灾难性事件中，在决定是否疏散人员的过程中，需要考虑的因素一般有哪些？

是否对群众的生命和健康造成危害，特别要考虑到是否存在潜在危险性；事件的危害范围是否会扩大或者蔓延；是否会对环境造成破坏性影响。

预案在对“人员疏散”做规划时，需要考虑那些方面？应对疏散的对象、类型、条件、优先顺序、方式作出安排。第47页，共66页，2023年，2月20日，星期一⑤环境保护⑥现场监测⑦专家支持⒋事态控制/扩大应急第48页，共66页，2023年，2月20日，星期一响应结束：编制预案时，应明确应急终止的条件。经“启动应急”，“执行救援”，使事态得到控制后，经现场应急指挥部确认满足终止条件时，即可向上一级应急指挥中心报告，下达终止指令。

终止的条件：突发事件现场得以控制；环境符合有关标准；导致的“次生”、“衍生”灾害隐患消除．第49页，共66页，2023年，2月20日，星期一近日突发事件10月1日以来，海南省大部分地区遭49年所未遇特大暴雨洪涝灾害。截至10月6日下午，海南省已经紧急转移13万余人，超700个村庄被淹。国家减灾委、民政部10月7日启动国家四级救灾应急响应，并派出工作组赶赴灾区协助开展减灾救灾工作。第50页，共66页，2023年，2月20日，星期一匈牙利西部维斯普雷姆州10月4日下午发生铝厂有毒废水泄漏事故，毒水流入多瑙河，多国生态遭威胁。第51页，共66页，2023年，2月20日，星期一10月10日，江西新余市一化工厂发生有害气体泄漏事故。第52页，共66页，2023年，2月20日，星期一案例分析：从“应急响应”的角度分析深圳华侨城“太空迷航”事故思路提示——1.现场应急处置所需的紧急安排有哪些？2.哪些环节存在不足？哪些措施不到位？3.在预案中如何加以改进?第53页，共66页，2023年，2月20日，星期一如何改进预案？…………中心人员到位：每一环节都有人负责，每个人都能各就各位，知道做什么（专门负责与家属、公众、媒体沟通的人员；协助、安抚受困者的人员；负责安全疏散的人员；专门后勤保障的人员）现场指挥到位：明确应该做什么（初始评估；危险源探测；建立现场工作区域；确立重点保护区域；防护行动；确定应急行动的优先原则；应急行动的支援）信息网络开通：建立有效通讯机制（紧急广播系统；警笛报警系统），使相关人员得到应急通知，知道该如何采取行动应急资源调配：明确应急资源的布局、配置状况、配送方案及方法…………第54页，共66页，2023年，2月20日，星期一信息发布（公共关系）：该项应急功能主要涉及到——负责与公众和新闻媒体（媒体是信息发布的主要媒介）的沟通，向社会发布准确的事件信息、人员伤亡情况及已采取的措施。

突发事件发生后，能否“以妥善的方式发布信息，从而处理好公共关系”是挽回组织形象，重塑组织公信力的很关键一环。

以什么样的方式和策略发布信息呢?

第55页，共66页，2023年，2月20日，星期一信息发布要明确以下几个问题：

1.由谁负责信息发布（信息发布的主体）：目的是“提供准确信息，避免错误报道和各方口径不一致”。2.信息发布的内容：突发事件的性质、程度和范围，初步判明的原因，已经和正在采取的应对措施，事态发展趋势，受影响群体的基本情况及其行为建议。第56页，共66页，2023年，2月20日，星期一3.信息发布的原则:①有利于现场应急处置工作顺利进行的原则；②有利于社会秩序稳定的原则；③有利于受害人的精神与心理安抚及善后处置的原则；④保持信息渠道通畅的原则；⑤有利于满足公众对事件的知情权；⑥方便受害人与社会公众对有关信息咨询的原则第57页，共66页，2023年，2月20日，星期一

4.信息发布的细节:①信息发布的审核和批准程序（保证发布信息的统一性，确保不出现矛盾信息）②与新闻发布会相关的工作准备和媒体议程③新闻发布的语言设计④新闻通稿的撰写及提供的材料⑤危机传播和消解的处理策略⑥新闻发言人在危机中的最佳行为⑦为公众了解事件信息、防护措施及查找亲人下落等有关咨询活动提供的服务安排第58页，共66页，2023年，2月20日，星期一后期处置（★）：善后处理：一般指突发事件发生之后的“人员临时安置”、“抚恤与补助”、“经济赔偿”等。比如：关于人员临时安置，制定预案时应明确什么？①什么条件下，需启动临时安置场所，谁有权启动；②可用的临时安置场所有哪些；③为临时安置场所得食品、水、电和通讯保障所做的安排；④需要进行安置的人群数量估测；⑤对临时安置场所的治安、医疗、消毒和卫生服务安排，考虑需要特殊照顾的人群；⑥每个临时安置场所清晰、可识别的标志和符号。第59页，共66页，2023年，2月20日，星期一恢复重建：

恢复重建包括几类活动？①恢复：即使生产、工作、生活、生态运行恢复常态。如：现场清理；公共设施恢复；安排人员重新进入和人群返回；组织恢复正常运作

第60页，共66页，2023年，2月20日，星期一②重建：即对于突发事件影响下不能恢复的状况，要进行重新建设。

广州援建的汶川县自来水厂日供水能力达到10000吨。

当地群众称赞说,居住要到广州援建的房子,图为漂亮的安置房。

第61页，共66页，2023年，2月20日，星期一就”恢复重建”工作，体现在预案中要做哪