财政支农开题报告

《管理学研究方法论》

课程论文题目：姓名：学号：专业：研究方向：二0一二年一月管理学研究方法谈我的选题——苏省财政支农支出的绩效评价研究一、选题背景及意义农业是国民经济的基础，也是经济发展中需要持续关注的问题。2004年一一2011年，中央一号文件连续八年关注“三农”问题，在即将公布的2012年一号文件中，一半篇幅聚焦农业科技，这不仅体现了党和国家对“三农”工作的重视，也清晰地揭示出历年来“三农”的发展脉络：从稳定粮食生产、增加农民收入、加强农村基础建设到农业科技，从完善“三农”硬件到增强软实力。“三农”问题是中央关注的重点，财政支农支出也一直是政府支出中的重头戏。据统计，2003年中央财政用于“三农”的投入2144亿元，首次超过2000亿元，近几年的中央支农数字中：2007年投入4318亿元，2008年投入5955.5亿元，2009年投入7161.4亿元，2010年投入则达8183亿元，较之2003年增长6000亿元之多。在财政支农资金逐年增长的同时，人们也越来越多的关注支农资金的绩效评价问题。财政支出绩效评价是20世纪70年代以来西方国家加强公共支出管理的一项重要手段，对财政资金进行绩效评价，是提高我国财政资金使用效率、改善政府收支状况，缓解财政收支矛盾的有效途径。随着我国财政预算管理制度改革的不断深入和公共财政框架体系的建立，积极完善财政支出绩效评价体系，推进财政支出绩效评价工作，增强财政支出的科学性和财政资金使用的有效性，是当前部门预算改革后加强财政管理的一项重要课题。目前绩效评价的理论研究非常之多，各方位、各层次的文献屡见不鲜。然而，我国还没有具备系统性的财政支农支出的绩效理论。对财政绩效评价研究，是当前财政改革的客观需要。通过研究，能丰富财政支农支出绩效评价的研究文献，供交流和参考。通过研究，可以为当前财政绩效评价实践提供理论准备，也可以为未来的财政绩效管理提供理论准备。因为政府绩效评价体系是财政绩效管理体系中的一个子系统，其理论研究对于绩效预算、绩效管理的形成是有着推动工作和深化研究作用的。财政支农支出是我国财政支出的一个重要组成部分，财政支农资金不仅要在量上有所增长，更重要的是要保证支农资金安全、可靠、及时、高效地使用，以提高支农资金使用的效率和效益，成为加快农业、农村经济发展，构建和谐新农村的一股推动力。对项目的组织实施、资金投入与使用、项目效益以及违规违纪等情况进行全面考核评价，这是推动农民增收、农村经济发展、农业进步的有效途径。财政支农支出绩效评价真正意义上的形成，对于“三农”投资管理意义重大，能够提高财政支农资金效益，使农业投资让农村的公众得到更多的扶助。这就是财政支农支出绩效评价最大的实践意义。二、国内外研究现状（一）国外文献综述西方发达国家对公共财政支出绩效评价问题的研究，与政府管理模式的变化有着密切的关系。其政府绩效模式经历了传统行政模式和新公共管理模式两个发展过程。1.传统行政模式阶段19世纪末20世纪初，享有“科学管理之父”声誉的泰勒等人在美国工商界发动了一场科学管理运动，1911年泰勒发表《科学管理原理》一文，形成“泰勒制”组织管理理论，1915年科学管理理论形成。这一理论对公共部门产生了巨大的影响，它较以往的行政管理更关注组织内部实际运作程序的有效性。与此同时，法国的法约尔撰写了《论一般管理的原则》的论文，提出了他的行政管理的14项一般原则，1916年法约尔又发表《工业管理和一般管理》论文，首次系统地提出了他的行政管理的要素论，其中，组织是法约尔行政管理五要素的核心内容之一。法约尔认为他所提出的理论能够适用于所有组织，因此又称为一般管理理论。一般管理理论的产生，意味着管理开始从经验走向完善，标志着管理学作为一门科学开始真正走向成熟。受科学管理运动和一般管理理论的影响，西方发达国家一些学者早期对政府绩效的研究主要采用机械效率的研究方法。20世纪初美国学者哈林顿•埃默森提出著名的应用于公共管理领域的“12条效率原则”。20世纪30年代梅奥等人以“霍桑实验”的结果为依据，开创了行为科学的先河，随着行为科学理论发展，政府绩效研究把组织中活的因素一人摆在最重要的位置，并在绩效评价方面部分取代传统的技术效率测量。这一时期的理论研究，以西蒙为代表的决策理论学派较具影响，西蒙1938年出版的《市政活动的评价》以及1947年出版的《管理行为一管理组织决策过程的研究》的著作中提出了行为主义的行政观，对行政效率改进和评价提出了非常有益的建议。总之，在西方国家传统公共行政模式下，公共组织以追求组织的高效率为己任，正是对效率的追求，促使传统公共行政不断地探索行政管理科学化的路径。然而，传统公共行政是作为执行工具而存在的，虽然公共行政以追求高效率为其主要目标，但效率追求的导向却是更多的关注行政资源投入的多少以及行政程序的合理性，而最终结果的好坏很少受到关注。这一阶段，公共行政组织缺少对效率高低进行有效衡量的工具和手段。休斯认为原因可能是“我们过去或许曾经假设官僚制组织会自然而然的产生结果，故无须任何明确的测量1。”2.新公共管理模式阶段随着20世纪80年代以来英国新公共管理运动和美国政府再造运动的兴起，新管理主义思潮成为指引西方各国行政改革的一条重要指导思想。所谓“新公共管理”是指一套公共行政管理与预算管理的措施，在其内涵中包括更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，改变政府的服务效率、服务成本意识。在西方各国的行政改革方案中，绩效管理和绩效评价成重要组成部分。对公共财政支出的绩效研究也进入了新的发展阶段，用全新的“绩效途径”取代传统的“效率途径”，绩效管理和绩效评价方法作为一种新型的效率改进和评价技术，应用越来越广泛，己成为当今政府部门和其他公共部门“管理工具箱”中的一件有力武器2。斯图亚特和莱森（1988）认为“新公共管理”的实质就是从传统的“公正与合理”模型向“政策与业绩”模型的转变，即以一种适当的方式能够将“政策”与“合理性”以及“公正”与“业绩”有机完整的结合在一起。萨尔瓦托雷•斯基亚沃埃波和丹尼尔•托马西（2001）指出，近年来，少数几个发达国家和某些发展中国家已经越来越多地在管理实践和制定、实施公共支出计划中使用“绩效”指标3,采用这种做法的部分原因是为了克服庞大的官僚部1参见欧文•休斯（彭和平等译）：公共管理导论（第二版）[M].中国人民大学出版社，2001.2参见刘旭涛：政府绩效管理[M].机械工业出版社，2003.3参见萨尔瓦托雷•斯基亚沃一坎波，丹尼尔•托马西（张通译）：公共支出管理[M].中国财政经济出版社，2001.门反应迟钝的问题，部分原因是受20世纪80年代出现于发达的盎格鲁一撒克逊国家中的“新公共管理”理论的影响。他们在《公共支出管理》一书中对加强公共支出管理中的“业绩”做出了详细的分析，提出了业绩标准和各种业绩指标之间的层级结构，简单说明了各种指标之间的关系。（二）国内文献综述国内对于财政支农支出的研究主要有以下几类：（1）对财政支农资金使用规模、结构、方式和效率的研究；（2）运用相关数据分析软件和计量方法对财政支农支出与农民收入增加、农业经济增长的关系进行研究；（3）对国外财政支农政策和管理的研究；（4）在财政支农支出中中央政府和地方政府的行为函数分析；（5）对全国的财政支农数据从不同角度进行绩效评价。赵丽华等（2001）将逻辑模型引入指标设计中，从投入、产出、中短期结果、长期结果四个层面评价指标体系，但是并没有给出各项指标的具体权重；朱晶（2003）构建财政支出绩效运用德尔菲法构建了中国政府财政支农投资效益评估指标体系，设置了18个指标，并指出了运用该指标体系的两种方法：侧分评价法和指标比较法。陈池波、崔元锋（2006）提出财政支农资金绩效低下的原因在于中央政府和地方政府之间价值取向的不同博弈；王毓翮（2006）认为支农资金绩效评价体系要以资金使用效益为核心，建立以财政部门为主题，专业部门专家相结合的项目评价体系；2006年财政部农业司在研究报告中指出，改革并完善项目立项管理、推行项目招投标制、公告制以及专家评审制，加强资金使用的绩效考评、建立项目库是推进支农资金整合工作的有效途径。张宏斌、张伟（2007）认为财政和农业部门要加强协作，制定财政支农资金绩效的量化指标，设立合理的公式，科学评价资金的使用效果，从而加大对财政支农建设项目的监管力度；范敬玲（2007）提出了从效果、效率和效益这三个层面来考察支农资金绩效；黄小平（2008）对湖南省财政支农支出的结构、增长速度、占总财政支出的比重等方面进行分析，通过与全国水平的比较，并且利用Eviews3.1对农村家庭人均可支配收入的相关因素进行回归分析，得出了湖南省财政支农绩效不太理想的结论；赵霞、穆月英（2009）采用灰色关联度分析方法，从效率和公平两方面评估了我国1998-2006年财政支农支出的绩效，结果表明农业科技支出额最少但对农民增收作用最强，而支农支出额最多但对农民增收作用最弱。殷筱琳，雷良海(2010)4按照农业支出的长期战略目标将财政支农支出划分为三部分:支持农村建设、促进农业发展、农业产业化，并从经济性、效率性、有效性三方面构建财政支农支出评价指标体系；对照相应的指标评价标准计算各项具体指标的得分，再运用层次分析法计算各层次指标的权重，从而得出综合得分。“支持农村建设”、“促进农业发展”、“农业产业化”设为一级指标，经济性、效率性与效果性指标设为二级指标，二级指标下再分设三级指标与四级指标。该研究的务实性非常强，但考虑的完整性不好。三、研究目标笔者将通过搜集查阅大量相关研究文献，参考借鉴成功经验，采用理论与实践相结合的方法，对江苏省财政支农支出项目绩效评价的实际开展情况进行研究，运用一定的评价理论、方法和工具，从微观和宏观两个层面对财政支农支出的不同项目采用不用的绩效评价方法，分析江苏省财政支农绩效评价中存在的难点和不足，提出财政支农支出项目绩效评价的改进建议，以达到提高财政支农资金使用效益之目的。四、研究内容江苏省财政支农支出发展现状分析首先介绍江苏省农业发展的基本概况，包括对江苏省农业资源与生产优势及愿景良好的规划，然后从支农资金的规模、支农效益两个方面对财政支农的支出进行具体分析。其中，支农效益的评价以农业GDP和农民收入作为标准。接着，分析2009年至2011年近期三年的支农资金投向和支农资金的配置结构，最后，提出财政支农支出管理中存在的问题。国外财政支出绩效评价的经验及启示主要内容为国外财政支出绩效评价的相关做法及措施的描述，国际上比较通行的几种关于财政支出绩效评价的方法:成本一一效益法，最低成本法，也叫最4参见殷筱琳，雷良海：财政支农支出绩效评价体系研究[J].商业经济，2010(1).低费用选择法，综合指数法，因素分析法，历史动态比较法，公众评判法，费用——职能比较法，目标评价法。（三）从宏观绩效和微观绩效两个层面上对我省财政支农的具体项目进行评价这是论文的主要部分，首先提出江苏省财政支农支出绩效评价的必要性，介绍江苏省财政支农支出绩效评价制度建设、绩效评价要素构成及项目绩效评价的具体内容和结果。按照我国学者的分法，绩效评价可分为四个层次，即综合绩效评价、部门绩效评价、单位绩效评价和项目绩效评价5。对2011年财政支农的具体项目，如农业机械购置补贴项目、省农科院国家农业科技华东创新中心项目等经行绩效评价。从总体上对各项目所取得的社会效益和生态环境效益做出综合评价分析，然后针对各个项目的不同特点，采用不同的方法从微观层面上进行评价绩效，如利用平衡记分卡，进行回归分析等。（四）分析财政支农绩效评价中的不足，提出建议根据第三部分的评价结果，结合江苏省财政支农支出绩效评价制度分析江苏财政支农支出绩效评价中存在的难点和不足，分析原因，提出建立健全财政支农支出绩效评价制度体系的建议、健全完善财政支农支出绩效评价组织体系的建议、强化对财政支农支出绩效评价结果的监督反馈的建议，最后提出提高财政资金使用效益的建议。五、拟采取的研究方法（1）实证分析和规范分析相结合实证分析与规范分析相结合。实证分析主要研究经济现象“是什么”或“实际是如何解决的”，不涉及人们的价值判断；规范分析主要研究经济活动“应该是什么”或“应该怎样解决”，包含有人们的价值判断。本文对江苏省财政支农支出绩效评价遵循了严格的实证分析，而之后提出的相应的政策建议则采用了规范分析的方法；5参见卢静：论财政支出绩效评价体系之构建[J].现代财经，2005（5）.

（2）总量分析和结构分析相结合本文除了从财政支农资金绩效方面入手外，还从支农规模和结构两方面着手，比较全面的分析问题，避免了看待问题的单一片面性；（3）计量经济分析、统计分析和理论模型分析的方法财政支农的各个项目之间由于有较大的差异性，因此，本研究在分析其绩效时，依据各项目的特点分别采用了不同的研究方法；（4）指标体系分析方法指标分析方法是分析和评价财政支农支出绩效并做到定量与定性分析相结合的最理想的方法之一。本研究中，在学习和借鉴相关学科的理论基础上，结合财政支农支出的实际按不同项目分别建立了评价指标体系。六、技术路线图论文设计文献综述实际情况数据收集七、创新点及不足文献综述实际情况数据收集近年来，财政支出的绩效评价及管理成为热点之一，在借鉴国外成功经验的基础上，国内理论界对财政支出绩效评价的研究也比较多，但大都是停留在绩效评价的重要性及必要性分析以及相关的宏观层面的分析。本研究可能的创新在于，从比较微观的角度评价江苏省财政支农支出中各个具体项目的绩效，并根据各个项目的特点，提出不同的绩效指标体系及方法。不足：(1)绩效评价指标体系构建涉及的知识较多，由于本人学识的局限，可能在一些指标的设定过程中存在着不足。对江苏省财政支农支出项目如农业机械购置补贴项目的绩效评价，本文所构建的绩效评价方法未能作验证，仅以案例进行了验证，尚没有将其放在一个更广的范围加以应用和验证。(2)针对我国财政支农支出绩效评价中存在的问题，本文提出了相应的政策建议，某些建议比较粗略，需要根据经济社会的发展