城市可持续发展与战略环境评价

可持续发展与环境战略评价OnSustainableDevelopmentandStrategicEnvironmentalAssessment马思源(湖南城市学院建筑与城市规划学院)内容摘要可持续发展的事实需要具体的手段与方法。在对可持续发展和战略环境评价（SEA）的概念、内涵和特征进行概略分析的基础上，通过分析两者之间的内在联系，着重考察以SEA实施可持续发展的理论依据和方法。制度安排和决策程序是解决城市可持续发展问题的关键，战略环境评价在城市可持续发展综合决策中具有核心地位。战略环境评价着眼于时代生态公平，具有战略性、开放性、灵活性、科学性的特点。目前在实施中存在信息不共享、缺乏技术支撑等问题，因此必须通过合理的制度安排奠定战略环境实施的制度基础。关键词可持续发展战略环境评价环境影响评价城市化全球化前言可持续发展作为一种新的反站理论和发展模式，对其概念和含义上有许多争议，但目前被广泛接受的定义是：可持续发展是既满足当代人的需要，又不对后代人满足起需要的能力构成危害的发展。可持续发展的核心是社会、经济与环境的细条发展、既要求在发展过程中，使经济、社会和环境目标相互结合，相互协调，从而使经济持续性、社会持续性和环境持续性得以共同实现。实现可持续发展的首要关键是要制定可持续发展的战略和政策，即要系统、综合评估战略决策对可持续发展的影响，使制定和实施的每一项战略决策都满足持续性目标。为此，应将持续性目标融入决策过程并作为决策过程的一项重要指标。战略环境影响评价（SEA）是指在决策过程的早期，对政策、计划、规划等战略决策及其替代方案的广泛的环境影响（包括生物自然、经济、社会和政治影响）进行规范的、系统的、综合的评价过程，以保证决策过程中对社会、经济和环境问题的考虑能相互融合、相互统一。SEA在应用上主要表现为部门SEA，区域SEA和间接SEA三重形式。SEA中应考虑的影响有3种类型：传统影响，与持续性有关的影响及与政策有关的影响。一、城市可持续发展与全球化和城市化挑战进入21世纪，世界城市普遍受到全球化和城市化的挑战，尤其是全球化和城市化过程中可持续发展的挑战。目前全世界超过一半的人口居住在城市，创造了绝大部分的经济财富。同时，城市人口和经济增长也带来外部性，城市更多的资源需求和废气物，出现严重的环境问题。越来越多的人受到城市环境退化的影响：超过11亿的城市人口面临恶劣的空气，4.2亿人没有足够的卫生设施，2.2亿城市居民使用不洁饮用水。目前，中国是全球经济增长速度最快的国家之一，同时，作为世界上人口最多的国家，正面临着日益严峻的环境、资源和发展防方面的挑战。告诉的经济发展在带来累累硕果的同时，也伴随着环境恶化、生态破坏和资源匮乏。许多大中城市和乡镇都面临空气、水垃圾、噪声污染等问题，以及土地质量下降、自然资源退化等现实，这将严重影响人们的身体健康和生活质量。为解决城市不可持续发展的问题，必须从决策的“源头”控制污染和减少环境破坏，关键在于城市发展、有关的制度安排和决策是否具有可持续性。由于决策事物引起重大环境污染和生态破坏的教训很多，比如，“三江平原农业开发”导致的水土流失和洪水泛滥：80年代末制定的支持乡镇企业政策，包括“十五小”企业对部分地区的环境造成的严重污染。历史教训表明，政策，规划和计划所城市的影响具有宏观性、累积性、长期潜在性等特点，如果在决策初期不考虑可持续发展问题，造成的后果往往难以弥补。尤其是大规模的自然资源开发利用，只有在政策或规划层次上进行环境影响评价，才能为实现可持续发展奠定基础。因此，在城市发展过程中，可持续原则应作为政策的核心和主体，通过规划、计划和最终的建设项目逐渐分解和贯彻。环境影响评价是把城市可持续性原则通过“战略与政策—规划与计划—建设项目”逐步实施下去的重要手段和适宜方法。战略评价是对政策、规划或计划，以及代替方案的环境影响进行规范的、系统的、综合的评价过程，包括把评价结果应用于公共决策中，是在政策、规划和计划层次上及早协调环境与发展关系的决策和规划手段。二、战略环境评价的伦理基价值与决策特点战略环境评价通常被看作是实现可持续发展战略的重要工具之一。传统的环境影响评价研究的是项目建设和运行期间的环境影响，关注的是“代内公平”株可持续发展除强了贤“嘱代内公手平勤”之外，更加关侨注饭“度代际公夜平昆”坛的决策伦理思料想。战略环境洪评价则是把可店持续原则的事签实从抽象的、锄宏观的战略层伏面落实叮到实际的、可欺操作的具体项中目的桥梁。目举前许多国家都袖以立法或行政雾命令的形式要晶求决策部门对莲于可能造成重议大环境影响的此议案、部门规建章及规划方案董开展战略环境坦评价。检纽截战略环境评价蛋在可持续发展衔综合决策汇总丛起着不可替代趁的作用。虫一方面，战略作环境评价为评锹估政府决策的旱环境影响提供的了一整套技术罚方法，为决策柔者提供环境信捐息，帮助选择狮最可持续的方原案，也为环境然管理提供指导止。令一方面，券战略环境评价众最为综合决策情的运行框架，颈能够弥补政府赵部门间协作不括强、信息分散谊的问题，建立鹰部门间渠道，区使得决策过程宏和环境评价过穗程相互作用，稻促进决策科学糠化，协调利益盒冲突。油测厚战略环境评价纸的决策特点有萌以下几个方面加；首先是他的掌战略性，决策什者、评价者和矩相关利益人都沟采用战略性思披维，以可持续铅发展胖为原则，预防马为主，着眼与寿长远，持久的歌利益。其次是搂它的开放性，航战略环境评价谱通过教育、培非训、论坛和有偶关项目让相关六利益人和公众挖公开地参与问洒题的讨论，并接把增评价内容向公滤众开放，充分你体现社会主体曲的环境脱平等，并且构贝建一种社会决惜策文化。再次轰是他灵活性，冬战略环境评价沟针对可持续发辜展的决策过程挪，而不是决策拼结果互，因此在不同澡时期应充分考蹄虑相关利益人穴的相互关系，插形成具有灵活座性的决策过程蔽。最后是它的堤科学性，战略衡环境评价恒体系理论的思知想，利用科学殊的方法与技术街，如过程公开、方他法严格，能够乌保证评价结果茧的客观性。自三、城市可持奇续发展的战略眼环境评价实践肾与存在的问题慕从扔2凭0兵世惑纪览80穴年代末开始，医战略环境评价惜作为实施可持建续发展战略的盖重要措施夏，妥都得到各国的广浇泛接受，世界陪环境与发展委油员会、欧盟仁、舰OED胀C做、世界银行、字联合国等国际采组住积极推动田其发展，美国友、加拿大、英效国等国家都以汉不同形式要求挥开展战略环境仔评价工作。定加拿大是事实锹战略环境评价颜较早的国家绸，划2靠0膏世病纪闲9石0企年代就颁布了浴关于战握略评价的政府犯令和撒战略环境指南类。加拿大把战蚂略环境评价与舍公众决策紧密立结合起来，通览过吸引公众关域注和良好商业歪运作实现可持虑续发展目标，拳著名案例有多钓伦多滨水地区粉恢复项目。唉美国逃在影2达0旋世镜纪银8尾0茶年代后大规模砌开展了战略环浙境评价活动，胃环境保护局、找能源部、住房民与城市发展部像交通部、林业眨署等作为参与双部门。取得突鹰出成绩的是加撑利福尼亚，该括地区每年完成辨的战略环境评王价项目超可过系13武0蛇项，主要面向裁区域综合规划鼓、重建规划、席水资源管理规雨划、公园和休搞闲地规划等。钟英国的战略环督境评价不是通羞过制度化的程松序执行的，而脑是以环境保护安局饿提供指导方针堂确立事实。然释而胶，政府部门的储几乎和规划所略起的作用毕竟逆有限，不过，殃这些年来的亚私有化进程和馋规制放松对战父略环境评价的陪开展起到一定堵的推动作用。绳中国开展环境羡评价始隔于夜2炎0呼世小纪精9杀0溜年代初期，主插要形式是区域层环境影响评价诚，与战略环境班评价在理论、拍方法和技术当亦都存在一定差薄距。目前较为喊突出至的例子包括中杯国汽车产业革腾命政策环境影备响评价、江苏搭省结构调整环挥境影响评价、密中国科学院的酒区域开发前期岗研究等等。巴在世界各国对报战略环境评价丙实践过程中也狸存在着不足，漆比如政府蚊部门间缺乏协昂作，实施效率困不高，运作流酱程不畅；同时骂由于环境信息精不共享、不完贵全、阻碍了战珍略环境评价的献发展腿。战略环境评贡价主要面向决列策过程，但如泉何在决策中考茫虑政策的环境絮影响，还缺乏誓相应的分析技胀术的支撑，也协缺少相应的法医律和规章的支驼持。尽管目前这有很多成功的芽案例僚，但在多数战震略环境评价项钉目中仍然战缺乏公众的广希泛参与。此外斥，一些战略环疲境评价的评价号方法、技术还永学要进一步研街究。耐纹塌四、城市可持誓续发展中战略置环境评价的政休策措施谋尽管是城市发拨展北京和经验障各有不同，但向都要面对全球赌化、经济重构厕、社会冲突、般环境、制度变捕革所带来的压悬力。对于中国岸这样的发展中辫国家而言，全英球化和可持续借发展带来环境欢压力更加严重坊。经济繁荣均、社会发展和唤环境的保护与舱改善，需要利拨用可持续发展京战略来迎接各垦种挑战，并在香决策过程中通嘴过战略环境评跳价实施，合理戚制度安排来解庸决决策中的环倍境问题冠。包括以下六版个方面：形第一，进行战稍略环境评价试逮点工作。通过需借鉴国外经验贼，开展中国城辰市添决策中战略环傅境评价试点工拢作，积累经验疮，为中国战略惯环境评价馋方法烦、程序、指南室的指定做好准额备。塌第二，加强战荷略环境评价方盖法、技术、程拳序、指南、理燕论、规章、法洗律的研究，并遮不断完善和修状正，开发新的磁方法铺、程序。归外绪战略环境的有槽关理论、方法碍并不完全适合莫中国国情，因你此需要针对中踢国城市发展的愧实际情况，指小定自己的战略临评价理论、方小法及相关的理氧发工作。鲜第三，利用信果息技术开发战克略环境评价数已据库。鉴于目岛前国内城市发准展环境信息的眼缺乏，尤其是稍城市各组织机恰构盲、部门间环境笨信息不共享，覆常常导致相关跪利益人之间不棵能有效协作。箭要解决这个问啄题，必须利用遗信息技术怎来开发战略环滥境评价数据库桶，比如地理信遇息系统鹿（诚GI婶S槽）、决策支持挡系统、数据挖爸掘等信息技术用和网络技术等暗。通过城市环股境信息搜集和福分析、开展国辅际合作，是全摸球化的战略环蛙境评价信息的堵根本保障。炸第四，注重教竭育、培训和建合立宣传网络。深政策、规划、狐即或与环境问末题的融合编，离不开教育逃和培训的作用蹈，通过组织研蒸讨会或论坛的锹形式来沟通与煤战略评价的相触关事宜盟。这个过程中蜜涉及到许多相竹关利益人，包本括组织者、实惰施者、管理者灰、政府机构、穿专家鬼、顾问、公众父、非政府组织稍、私人企业等胜等。建立相应咳的宣传网络来罚促进公众环境服意识的提高，栽要充分利用互辣联网、新闻媒努介、研讨会、倚公众论坛等方麦式进行。娱第五，加强公耀众参与。在战煤略环境评过程谈中，让公众参充与近来，物允许组织者以尿积极的方式来贵管理参与者，担公众参与是实杆施可持续发展柔的重要方面。殊同时，在提高且城市防灾救灾配的能力方面，锁社区也应该受幻到重视。偷第六，国际交姐流。功过增强拐世界各国战略随环境评价信息判和理论的交流互，寻求建立有砌效的战略环境明评价体系，力东求对世界性环动境问题及时准素确地做出决策雷。令抱跟五、以战略环或境影响评价实族施可持续发展宋战略决策的影贺响捏具有长期性和竭广泛性，战略碰决策的持续性奥是实现可持续才发展的重要基旧础。猜战略环境影响春评价已被广泛仓认为是保证战帽略决策的持续图性，从而促进闻可持续发展的禾一种重要手段记。尽管对可持芒续发展的定义但存在分歧，但柏几乎所有的人网都认同：可持妙续发展的核心历是在发展的过耕程中，采使经济、社会颤和环境目标相狠结合、相互协过调，从而使经删济持续性、社拆会持续性和环妙境持续性得意握共同实现；鸭可持续发展需杂要一种综合的墓、整体的方法氏。战略环境影决响评价强调综差合性和整体性兔，其将环境目塌标和持续性原氧则融入决策过拢程中，使决策捧过程架能同时考虑社虑会、经济和环宝境因素，从而怒成为实施可持崖续发展的一个紧重要工具。具界体来说，战略隐环境影响评价说可以从以下几族个方面项促进可持续发亭展。艘5.1富可持续发展提奋供飞整体性方法券已呈传统的决策指全定过程由于受为过度乐观主义筹、机构分割、陷短期的政治任简务及经济目标初的强烈制约，倘其往往忽视或短不重视长期的沃生态和社会经率济影响。实现巾持续性目标需筐要在决策过程允中使用一种更粉整合的、跨学纹科、跨部门方肚法。呆战略环境影响壶评价为考虑持杰续性原则提供孩了一个整体性季方法，其能加香强在政治议程首中对长期的生斥态怪和社会经济影身响的考虑、使轿战略决策的指刚定基于更广泛血的背景和可持侧续发展的各个首方面，如环境少承载力、自然互资本、预警性绘原则及代际防公平性等，从背而使选择的战纤略决策更好地珍满足持续性目时标。宏乱宜首先确立与战宏略目标有关的器持续性原则和存目标，其通过哈各层次战略环值境影响评价及治战略环境影响凭评价和项喷目淋EI秘A源的层次联系，槽贯穿于从政策哗，计划，规则投到项目的整个剥决策过程。苦持续性原则为渴战略环境影响绳评价提供明确赠的目的、目标冠和指标，其用流来作为识别和狐评估拟议战略版决策及起代替瓶方案的影响、细权衡利弊觉及解决矛盾的依指标和准绳。漆战略环境影响济评价为实施可朽持续性目标提拌供一个结构化哄、层次化戒的框架，起将剪持续性目标自爬上而下从政策灵、计划、规划洗到项目进行传畅递和贯彻四，并在此过程雄将其演绎得更不为具体和更具坑操作性。通过俗战略环境影响娃评价和项伟目端EIA农的层次联系，袜不但使可持续途性目标在从政沈策到项目的整默个决策过程中送得到贯彻，而斑且使战略环境砌影响评价和项乓目恳EI角A课相互补充割，使各自的过眯程更为集中、妈简化和有效。密5.2絮全面考虑战略妇代替方案刻狡蔬战略环境影响锹评价优于项膝目绞EI断A肢的一个关键在铲于它主动性强哲，能在高层次体战略决策的早伸期，系统、全优面地考虑胸拟议战略决策买的各种替代方差案，并通过系幸统、正式、科筝学评价，在众咳多的替代方案盏中选择一个能议以最小的环境产代价实现既定狠的战略目标俊，或能在各不消同战略目标间沉取得最佳平衡勒的最优方案。舱浩肿对替代方案的韵评价是主EIA钱的最重要环节摆，也是泰EIA送作为实施可持石续发展的一种颜有效工具的关穷键。原则上，叮项遵目火EI获A翼也全面考虑各皱种替代方案，垂但实际工作剧中往往难以做贸到。大多数情寄况下，项床目汤EI税A练往往是在高层苍次的战略决策烧之后进行，因爹此在项浓目款EI厌A迅阶段，许多决抬策已经在更早亿的规划阶段确棋定，而这些于决策可能忽视姥一些重要的替猜代方案。实际拉工作中项芒目广EI歪A钩往往只能考虑袋在项目层次上躁有限范围内的传替代方案，而在对有关态技术、资源利裹用生活方式等靠高层次基本问宋题的替代方案监则很难加以考触虑。在许多地芳方，项桨目绍EI朋A挥往往只能当作粪一种识别和减豪缓拟议行动重澡大不利壶影响的工具，螺是对拟议行动骆环境可行性的推一个证明，着沉重考虑环境问否题的后果务。书夕战略环境影响菜评价是战略决行策制定的核心慎，而对战略替邮代方案的识别仇、评估脱和比较又是战详略环境影响评耕价的核心内容乐，它能在找略嘱决策的早期及柄持续性原则的皇框架下患，系统考虑根运本性而不只是剃技术性问题，州能影响战略决脖策的殿内容和方向使副之更好地满足阻持续性目标，居因而也是战略迷环境影响评价耍实施可持续发救展的一个重要滔的关键。酷5.3苦臭系统分析累积量影响臂计响累积影响问题躲最初是由美国框提出来的桥。猪197妥8剂年，美国环境间质量委员会慎（时CE沸Q滋）提出必须在即国家环境法的量矿家下考虑累浩积影响，并将档其定义为：算是毅“茂当一项行动与与其它过去、现烧在和可以合理净遇见的将来的示其他行动结合牌在一起时产生赖的对环境增加珍的影让响昆”书，明言“栽累积影响往往讨来源于发生在滩一段时间内，赠单独影响很小秧，但集合起来亚影响却非常大途的行动喘”委5.4早环境监控与适爆应性环境管理日乓龟可持续发展在啊很大程度上取次决于正确处理稿发展过程中存袄在的许多不确辆定性游以及对各种环哥境风险的认知垃，起要求采用嘴预警性的原则剂和方法以规避灌风险。处理环导境不确定性和童环境风险馅的一个有效方晶法是持续的环解境监控和适应糕性环境管理。伴冈产战略环境影响奸评价熊能建立环境监虫控计划及运用亡适应性环境管别理方法，从而纳促进持续性原所则的实施。首骂先，环境监控腊可以用来掌握箭不利影响减缓诵措施的实施效元果，了解没有踪预测到的影响瘦，及想象是否她达到了某一危榴险程度永，从而可以通愉过对已有减缓偶措施的调整或茫采用新的减缓忌措施膜，及早防止和午减轻不可接受稠的影响。韵其次将战略决掩策的实际影响左与预测影响进纵行比较，可以逃使预测能力不里断提高。再次坝，提高千战略决策的效捕果需要运用适霸应性环境管理骑方法，即不断恩调整管理的实怒践以处理战略禽决策实施过程杯中的不确定性弓。此外，烈战略环境影响榨评价通过建立壮环境监控杨和适应性管理冷机制，能影响跃持续性目标和寒指标、监控措靠施和适应性管落理机制的形成药和发展。蔬5.5悲熊扩展公众参与锣可持续发展的参主体是公众，绿公众参与是可馒持续发展的重艺要组成部分。肃项钉目咸EI祖A仍中公众参与的善一个突出问题单是它往往进行离得太迟，难以铲影响关键的决修策诊公众参与经常至变成了公共关秘系：其目的往吵往是为一项已阳经做出决定底获取公众支持筛，或收集一些伍不能最后决策傻有多少影响的临公众意见。貌战略环境影响藏评价将公众参昂与扩展到战略姻层次，具有在材时间和空间上莫扩展公众参与通的潜力。就时惊间而言，战略萝环境影响评价伏中公众参与能絮在决策的早期看进行，因而能纲影响具有长远杯意义的关键决园策（如城市总森体规划）；就恳空间而言，陶战略环境影响饲评价中的公众哨参与能更有效遍地将整个社区斜的看法融入决秒策，而项疫目兰EI悦A瘦中的公众参与猪往往是零碎的扩。因此，战略恨环境影响评价锻能比项季目基EI赌A看事实更早期的死、全面的、实侍质性的公众参宣与，使决策制逃定基于更广泛局的知识和价值祸观。广泛的公么众参与能使战连略环境影响评碗价更准确的逝估计战略决策替对可持续发展刚的影响，减相扶关问题和信息跑被遗漏的可能今性，是决策过减程更科学、民糊主。此外，公坦众参与也是使塑决策获得公众枯支持，提高政衬府决策效率和考责任感猪及公众环境意用识的重要途径率。静公众广泛参与年决策是实现可朵持续发展的一亮个重要前提，凭因为环境持续订性和公平性存容在本质的联系香。通过战略环亩境影响评价古扩展决策过程蝇的公众讽参与，能促进仍对根本性的公蔬正性问题和基形本的持续性目涂标的考虑。六、结语胶拾可持续发展的京实施需要具体忙的手段和方法晶。战略