我国电信行业管制机构演变及变革研究

PAGE我国电信行业管制机构演变及变革研究摘要：众所周知，电信业是具有网络性特征的自然垄断产业，一直以来都是世界各国政府管制的重要对象，而各国政府的电信管制机构经历几十年的管制实践，其自身也都经历了历次变迁。本文首先对我国电信管制机构的演变过程做了梳理，并在此基础上，根据世界电信业的发展潮流，为我国独立电信管制机构的构建提出了政策建议，以期可以对中国未来的电信市场化改革提供帮助。关键字：电信行业；管制机构；演变与变革一、我国电信业管制机构的历史演变我国电信行业是集自然垄断与行政垄断双重垄断于一身，这种独特的垄断形式造就了独特的电信市场结构，而作为电信行业的管制机构，其自身也经历几个阶段的发展演变，其管制职能和手段，在行业管制体系中所处的地位角色也都在不断变化。首先我们来看看电信行业管制机构的具体演变过程。（一）“政企合一”的邮电部是电信业明确的管制主体，但很多重大决策依附于政府主要部门，如国务院。1980年以前，我国电信业的基本体制特点是计划经济指导电信业的发展，邮电部既是公用电信业的经营者又是公用电信业的政府管理机构，是典型的政企合一的经营模式，“这种高度政企合一的政府管制体制的主要弊端是：垄断经营使企业缺乏竞争活力，生产经营效率低；僵化的价格形成机制不能刺激企业努力降低成本；单一的投资主体使这些产业的投资不足。”王俊豪：中国垄断性产业管制机构的改革——以中国电信产业管制机构为例，《中国工业经济》，2005年第5期在这个时期，国家对于电信业的管制方法主要是：（1）资费进行严格的价格控制。所以，在这一时期电信业基本是一个不盈利甚至亏损的行业。（2）监督其履行普遍服务义务。普遍服务概念最早石油美国贝尔公司总裁威尔于1907年提出的，是指“让尽可能多的美国人民以合理的价格、充足的设施，享受到快速、有效、遍布全国乃至全世界的有线与无线通信服务。”张毅：“建立普遍服务机制越快越好”，2001年，http//.cwnews/03/200—//0201082701.html应该说，这一时期政府的主要管制手段对于电信业在中国的起步，满足广大人民群众的电信需求是有积极意义的。但是严格的价格限制和苛刻的普遍服务义务的履行，使得中国电信业的发展举步维艰，对于发展资本金的迫切需求也促使对电信业的管制采取新的方式和手段。十一届三中全会后，逐步放松了价格管制，从中央政府到地方各级政府提供各项优惠政策，积极帮助电信行业融资，加速其发展壮大。国务院决定：“为加速发展邮电通信事业，尽快改变我国邮电通信事业的落后状况，必须充分发挥中央、地方和企业的积极性。市内电话要纳入各地城市建设规划，由中央和地方共同投资建设。”黄海波著：《电信管制：从监督管制到鼓励竞争》，P177－178页，经济科学出版社2002年版国务院开始松动原先的价格管制并提供财政优惠政策，即实行“三个倒一九”三个倒一九黄海波著：《电信管制：从监督管制到鼓励竞争》，P177－178页，经济科学出版社2002年版三个倒一九的优惠政策是指国家对邮电部门在财政上实行，即1982年起，利润所得税只上缴10％，病症邮政免缴；对邮电外汇只上缴国家10％，其余邮电留用；1986年起，国家给予的“批改贷”资金只偿还10％的本息。随后电信业的迅速发展证明了这些优惠政策的重要性，因为这些政策的出台大大满足了电信业急剧发展的资金需求。但是，这些管制手段的改变也带来以下一些问题：（1）邮电部的管制主体地位受到动摇，政府部门的强制干涉决定了电信业的发展方向。邮电部自成立之初，就是隶属于国务院之下的职能部门，很多决策不可避免地要受到国务院的约束，但是在十届三中全会以前，很多管制措施还主要由邮电部做出，而在此之后，国务院已经逐步取邮电部的地位而代之，成为电信管制的主体，直接决定了中国电信业的发展方向，这一点，在电信管制机构演变的第二阶段表现的尤为明显，这一方面是因为中国电信业发展的要求，更是相关利益方博弈的结果，要求破除邮电部作为电信业唯一管制机构的管制体系。（2）电信业的改革措施给电信业带来发展机遇的同时，也大大加大了享受电信服务的用户带来了相当的经济负担，从1978年——1993年我国电信业投资结构中可以看出，自筹资金占全部投资结构的比重逐年剧增，其中1993年更是达到了74%，而在这其中，由电信消费者贡献的初装费就占到了其中的43%。（3）电信需求的快速增长和独家运营使得当时仍是垄断经营的中国电信业成为一个高利润行业，吸引了众多的潜在进入者,突破电信管制的政策限制，打破现有管制体系格局，已经成为下一步电信管制机构演变的主要内容。（二）改组后的邮电部走出了改革“政企合一”的第一步，但是其在电信行业管制中的附属地位没有改变。1993年，国务院电子工业部、电力部、铁道部获得特许电信经营权，并联合组建联通公司。联通公司加入，邮电部的企业职能部分被剥离出来，成立了中国电信，由此在中国电信业形成中国电信、中国联通双寡头竞争的垄断时期，同时邮电部作为一个“政企合一”地位开始受到动摇，原邮电部实行机构改革，成立了电信政务司，作为电信产业的管制机构，从而在形式上实行了政企分离。但是邮电部及其附属下的电信政务司在行业管制机构中的依附角色没有得到根本改变，诸如第二张特许电信经营权的颁布、中国联通公司的组建以及电信增值业务的开放等重大决策，仍旧是由国务院等政府部门做出的。然而，由于邮电部与新成立的中国电信的天然联系，在其后的行业管制过程中，电信政务司作为一个部属机构，它首先必须服从原邮电部的意志，因此，电信政务司很难独立化，摆脱原邮电部的束缚，中国电信作为在位者优势当然地得到了很好的保护，而作为新进入者的中国联通的发展却显得步步维艰。此时，国务院等政府部门成为了制约邮电部，平衡整个电信业行业的管制均衡的重要力量。这主要变现为帮助后进入者和实施不对称管制两方面。免除中国联通履行“普遍服务”（在这里指的是偏远的地区和成本不能回收的地区也需要提供最基本的电话服务）的义务，并且在中国移动与中国联通两家的互联互通的谈判中主动出面，才化解了僵局，真正实现了本地通信市场两家运营商竞争的局面，消费者有了选择的权利。“到1998年9月底，中国联通公司GSM网已在88个城市建成，在全国61个城市开通投入运营，交换机容量为200万线，基站1300多个，GSM用户达到100万户。”黄海波著：《电信管制：从监督管制到鼓励竞争》，第黄海波著：《电信管制：从监督管制到鼓励竞争》，第183页，经济科学出版社2002年版（三）信息产业部成立，取代邮电部成为中国电信业新的管制机构经过多年的酝酿之后，1998年3月11日，全国人大第一次会议通过决议，在邮电部、电子工业部的基础上组建信息产业部，并将广播电视部、中国航天总公司、中国航空总公司的通信管理部门并入信息产业部，并且将经营许可权、互联互通、资费制定等重大监管权利划归新组建的信息产业部。“作为新的管制机构，信息产业部的建立实现了电信业的政企分开，为中国的电信企业提供公平竞争的环境提供了可能性”黄海波著：《电信管制：从监督管制到鼓励竞争》，P190页，经济科学出版社2002年版，信息产业部成立后，制定了20多项重要的电信管理法规；实施了不对称管理，支持中国联通的发展，支持中国网通、中国铁通等新进入者加入电信市场。正是这种相对公平竞争的环境的培育，才能保证未来中国电信的市场效率，也才有可能更好地保障电信消费者的利益。黄海波著：《电信管制：从监督管制到鼓励竞争》，P190页，经济科学出版社2002年版设立信息产业部，作为一个专业的电信管制机构，应该说已经考虑到了逐渐淡化政府部门在电信管制的作用，更多地让信息产业部承担起独立的管制任务。从国际惯例来看，它仍存在明显的不足，主要表现在：第一，信息产业部缺乏明确的法律地位。王俊豪：中国垄断性产业管制机构的改革——以中国电信产业管制机构为例，《中国工业经济》，2005年第5期信息产业部并不是一个独立的管制机构，在做出很多决策过程中要受到其它政府部门的制约，难以做到真正的独立、公平和公正。因此“信息产业部只是国务院的一个工作部门，而不是一个符合国际惯例的、法律授权明确而充分的管制机构。”第二，信息产业部缺乏专业的管制职能。中国信息产业部在成立之初，就将广播电视部、中国航天总公司、中国航空总公司的通信管理部门纳入其中，同时其并管制范围并不仅仅局限于垄断行业的电信业，还包括对电冰箱、洗衣机等完全是竞争性的电子信息产品制造业进行管理，这必然分散了信息产业部有限的管理能力，同时混淆了信息产业部在这些行业所扮演的“教练员”和“裁判员”的角色。第三，信息产业部缺乏必要的权威性。在现有的中国干部管理体制中，信息产业部、中国电信、中国网通、中国移动、中国联通等中央直属企业的领导处于频繁的岗位互换中，而在这岗位互换的过程中，也就颠倒了和混乱了管制者与被管制者的关系，这就使得信息产业部难以对付实际上具有较高行政级别的国有大型电信企业，更难以在众多竞争者中保持公平公正，因为这更多地取决于各方实际的“王俊豪：中国垄断性产业管制机构的改革——以中国电信产业管制机构为例，《中国工业经济》，2005年第5期（四）小结：通过对中国电信业管制机构演变的梳理，我们可以发现，从最初“政企合一”的邮电部，再到剥离企业职能，成立专司电信管制的政务司后的邮电部，再到我们现有的信息产业部，这一步步的演变和变革过程，都昭示出做为一家具有自然垄断和行政垄断的特殊行业，其管制机构也正朝着越来越独立性的方向步步前进，虽然路途可能荆棘遍地，但是变革的方向去不会改变。二、我国电信管制机构的变革路径为了更好地研究我国电信管制机构未来的变革方向，我们首先来看看世界各国经过电信改革后，它们的管制机构呈现出什么样的特征。（一）世界各国电信管制机构的独立性研究从20世纪70年代英国撒切尔政府上台改革电信业以来，世界各国纷纷展开了对本国电信的改革，在这一过程中，它们也摸索和创立了各具特色的电信管制机构，具体可以分为以下三大类张耀寰梁雄健：我国电信管制机构的模式探索；《当代通信》；2004年第1期张耀寰梁雄健：我国电信管制机构的模式探索；《当代通信》；2004年第1期第一类：完全意义上的独立管制机构，不受政府部门的约束，典型代表为美国FCC和法国ART；第二类：具备相当的独立性，但仍须向政府部门负责，以英国的OFTEL和德国的RegTP为代表，德国的RegTP须向经济部负责，英国OFTEL须向贸工部负责；第三类：韩国信息通信部、日本电信局。它们为政府的一个电信管理部门，不是完全意义上的独立机构。从中我们可以看出，改革后各国的电信管制机构虽各具差异，但是总体趋势是向完全独立的发展，只有建立完全独立于各运营商的管制机构，才能够真正在电信业相关业务领域引入竞争机制，提高行业整体发展效率，也才能更好地保护消费者的福利。（二）我国电信业独立管制机构的建立路径探析。为了顺应世界电信业的发展潮流，更好地应对向世界强国电信企业开放后的竞争市场，打造我国电信独立的管制机构，坚持电信管制过程中的中立、透明、高效的基本原则。下面是构建未来我国独立电信管制机构的示意图：信息产业部信息产业部（电信政策制定）监督体系管制职能机构（电信管制）运作（体系）运营商全国人大及其常委会1.电信消费者2.社会团体3.行业专家4.社会媒体5.司法机关 （1）管制职能机构的设立。变革后的电信管制机构可以将电信政策的制定权与具体的电信行业管制权分离，原有的信息产业部主要履行电信政策的制定权，全国人大作为我国最高权力机关，应加紧出台我国自有的《电信法》，并授权成立新的电信管制职能机构（与信息产业部就电信政策的制定进行良性互动和沟通），其直接向全国人大（常委会）负责，独立于现有的政府部门，这有利于摆脱其他政府部门的权力介入，也可以彻底打破传统电信管制体系遗留下来的各种千丝万缕的历史问题，真正使得新组建的管制机头独立于各运营商，同时更好地帮助潜在进入者，培养未来电信业健康有效的竞争格局。（2）监督体系的构建。建立多方位、多主体、多层次的横向监督体系，是保障电信管制机构在电信管制过程中保证公正公平，避免管制者被运营商俘获，达成利益同盟，损害消费者利益的保障，在众多监督主体中，我们也要学习其他国家的改革经验，逐渐引入司法机关进入监督体系，在管制机构不能有效协调各运营商时，由司法机关出面，通过法律手段加以解决。（3）电信管制机构改革的未来展望。首先应该指出的是，国家最高授权及其法律地位的确立是独立电信管制机构能否成功运作的关键所在。我国独立电信管制机构的创建必然会形成权利和利益的重新分配，这是主要的难点。自此来看，独立电信管制机构的建立，难度将会艰大，尤其是人事安排，但这并不妨碍我们对其运作模式的探素。其次，完善电信管制机制是一项长期的工作。由于历史原因，我国电信产业是在早期计划经济环境下发展起来的，80年代和90年代的政策和市场环境使我国电信业迅速发展并成为全球最大的电信网。但随着电信业总体水平的迅速提高，以及加入WTO后国际环境的变化，面对一些新问题的研究还远远不够，有些问题的认识不仅需要实践的检验，更需要一个多学科专家组成的智囊团队进行深人系统的研究。再次合理科学的成本核算体系是管制决策的基础，是维护公亚与效率的依据。目前我国电信运营企业正处于改革时期，缺乏系统化、科学化的成本核算，这样造成网间互联价格以及电信资费难以科学化认定。因此