中国棉花进口安全问题再探究

I第一章引言1.1研究背景与研究意义1.1.1研究背景棉花既是关系到我国几千万棉农家庭生计来源的敏感农产品，也是纺织服装业不可缺少的重要生产原料。我国是世界最大的棉花消费国和第二大棉花生产国，2001年加入世界贸易组织时承诺对棉花进口采用关税配额政策，旨在通过差别关税的形式(配额内实行低关税，配额外实行较高普通关税)，限制国外低价棉花过量进口，保护国内棉花产业。入世后纺织服装业的快速发展带动棉花消费量迅速增加，我国棉花贸易呈现出口不断下滑、进口急剧增加的态势。为了平衡棉花生产者和纺织企业的利益，自2005年5月起，我国对配额外一定数量的进口棉花征收滑准税。双关税政策实施十几年来，我国棉花及相关产业已发生诸多变化。首先，从棉花产业自身来看，我国耕地资源短缺决定了作为土地密集型产品的棉花种植面积不可能大量增加，长期产不足需成为棉花市场的常态。国内棉花质量参差不齐，高品级棉花严重短缺，无法满足纺织企业对高等级棉的需求。2017年我国从美国和澳大利亚进口的高品质棉花占全年进口总量的66.18%。在国内“高等级棉”短缺与“低等级棉”过剩的问题凸显，棉花结构性短缺严重的背景下，2018年中央一号文件实施质量兴农战略，推动农业由增产导向转向提质导向。2019年中央一号文件明确指出“落实高质量发展要求，适应国内外复杂形势变化；在提质增效基础上巩固棉花生产能力。”高质量发展成为我国棉花产业发展的总目标。其次，从消费端的纺织行业来看，近年来我国纺织服装业国际竞争力持续下降，一方面是由于国际竞争加剧、出口环境恶化，但根本原因仍在于用棉成本远高于竞争对手。为降低成本，纺织企业或是对原料结构进行大洗牌，化学纤维代替棉花成为推动国内纺织业产能增长的主力军。2017年我国混纺纱产量占棉纱总产量的一半以上，纺纱用棉纤维比例从2005年的64%下降至2017年的36%；或是用进口棉纱代替棉花，2005年棉纱进口量79.38万吨，2018年进口量207万吨，棉纱进口的增加必然以国内部分棉纺的产能损失为代价。也有部分纺织产能向东南亚、非洲等生产资料优势明显的地区转移，或是转往棉花优质、价廉且供应充足的美国。这种由棉花引起的纺织产业外移不仅转走了我国纺织行业的巨大产能，还造成了就业压力和民生危机。由于我国棉花不具备出口优势，国内纺织用棉短期内大量减少对棉花产业来讲无异于釜底抽薪，保护国内棉花产业安全、保障棉农收入更将无从谈起。再者，国内棉花生产支持政策不断变化。入世时我国取消了对棉花产业的国内支持，因此双关税的政策目标之一在于稳定棉花生产、保障棉农收益。2005年后我国陆续采纳农机具补贴、良种补贴以及政策性保险补贴等一系列支持措施保护国内棉花生产，其中最具代表性的是2011~2013年间的棉花临时收储政策和2014年至今的目标价格补贴政策，这些政策在保障棉农收益方面都发挥了显著作用。在国内支持背景下，双关税政策的既定目标是否仍然适用？双关税政策是否有助于棉花及其相关产业高质量发展目标的实现？它与目标价格补贴同时使用将产生怎样的政策组合效果？这些问题值得深思。最后，从当前国际形势来看，各种贸易摩擦争端层出不穷，“两头在外”的中国纺织服装业首当其冲；全球纺织产业实现梯度转移，印度、巴基斯坦以及东南亚各新兴纺织国家成本优势明显，不断挤占我国纺织服装的国际市场，国际竞争日趋激烈。在我国继续加大对外开放力度，采取进一步措施扩大市场准入的时代背景下，如何制定合理的关税政策以更加充分地利用国内国际两种资源实现自身发展，成为决策者必须关注的重要问题。基于此，本文将对棉花进口双关税政策的实施效果进行客观评价，对棉花进口关税政策的优化方向提出建议并模拟可能产生的政策效果，为完善我国棉花贸易政策以及整个棉花产业政策体系提供思路。1.1.2研究意义我国棉花产业缺乏比较优势，而纺织品服装业则具有较强的国际竞争力。双关税政策的实施旨在均衡双方利益，保护相对弱势的棉花种植业。近年来随着国内支持政策的调整完善，我国棉花生产规模趋于稳定，棉农收益基本得以保障，而纺织服装业的比较优势却不断下降。在我国继续扩大对外开放的进程中，本文评价棉花进口双层关税体制的实施效果，具有重要的理论意义和现实意义。首先，以棉花目标价格补贴政策为基础研究双关税政策的作用机制，政策体系的角度探讨我国棉花宏观经济政策配置，为提高政策供给效率提供理论依据，同时为其他产业贸易政策调整提供理论借鉴。其次，通过调研访谈和实证模拟对棉花进口双关税政策的效果进行客观评价，并对补贴背景下棉花关税政策调整方向提出建议，为正确认识双关税政策执行的利弊得失，明确棉花贸易政策调整方向提供实证支持和决策依据。1.2研究内容及目标1.2.1研究内容本文分别从理论和实证角度评价我国棉花进口双关税制政策的效果，提出在国内补贴背景下我国棉花关税政策优化的方向，并模拟可能产生的影响。主要内容包括：第一，棉花进口双关税制政策影响的理论分析。以双关税制政策对棉花及相关产业的影响机理为基础，分析关税配额政策和滑准税政策的经济效应；探讨棉花双关税制政策与目标价格补贴的组合效应，提出目前我国最优棉花进口关税政策的优化方向。第二，双关税制政策效果的实证分析。根据对相关利益主体的访谈结果，运用GTAP全球贸易分析模型对双关税政策实际执行效果进行模拟分析，为下文关税政策调整方向提供思路。第三，贸易自由化是大势所趋，本部分将结合前面的实证分析结果，模拟分析WTO规则下中国棉花进口关税政策的优化方向，以及对国内棉花及相关产业的影响。1.2.2研究目标棉花是我国市场化较早的大宗农产品，近年来国内棉花在数量和质量上短缺的问题凸显。双关税政策是否达到了稳定棉花生产和棉农收益的目标？棉纺织服装业国际竞争力的下降与其有多大关联？在当前依靠国内支持政策保障生产者利益的背景下，双关税政策是否还能继续发挥预期作用？为此，本研究拟实现以下三个研究目标：一是通过理论和实证分析指出我国棉花进口双关税政策的利弊得失；二是讨论新的国内政策背景下我国棉花关税政策的作用机制，以更好的适应棉花高质量发展的整体目标；三是为棉花进口关税政策调整提供可行性建议，为完善我国棉花贸易政策提供参考。1.3国内外文献综述1.3.1中国棉花市场开放对世界棉花市场的影响国外学者对我国入世的影响研究较早，尤其是对棉花等大宗农产品市场的研究更为深入。我国入世时承诺对进口棉花采用关税配额制，过渡期内不断增加进口配额量，降低配额内外税率，同时取消对棉花的出口补贴。Fang和Babcock(2003)运用局部均衡模型(PartialEquilibriumModel)分析了中国加入世贸组织对中美两国棉花市场的影响，计算出中国入世将使其棉花进口从2002年的45.5万吨增加至2011的67.6万吨，同时美国棉花出口量将增加3.3万吨。ElenaIanchovichina(2003)等则运用一般均衡模型模拟了中国棉花市场开放的影响，并得出类似结论，即中国加入世贸组织将会促进本国棉花生产、进口以及纺织服装业发展。其中，棉花产量和进口量分别增加15%和8%，纺织品、服装生产分别增加15.6%和57.4%，出口分别增加32.6%和106.1%。国内学者对我国棉花市场开放的研究更加细化。走在领域前沿的卢锋(2000)通过比较分析世界十大棉花贸易实体的进出口数据，发现中国在国际棉花贸易中存在极为反常的“贱卖贵买”现象，即当国际市场棉花价格较低时，中国处于净出口国地位，而当国际市场棉花价格较高时却处于净进口国地位。谭砚文和温思美(2005)则认为这种所谓的“贵买贱卖”现象并不存在，他们用格兰杰因果关系检验分析了中国棉花进出口对国际棉花市场价格的影响，结果表明我国棉花进口会对国际市场棉价产生影响，而出口不会却影响国际市场价格。国内外棉花价格波动的联动关系也是学者们探讨的重点问题。张雯丽、李秉龙(2005)通过对我国棉花现货价格与国际棉花期、现货价格进行相关性分析和因果关系检验，发现国际棉花期、现货市场价格都会对我国棉价产生一定的引导作用，而我国棉花市场与国际现货市场相关性较大，对国际期货市场的影响则较小。祝宏辉和岳会(2012)运用GTAP模型模拟了棉花贸易对我国棉花市场价格的影响。结果表明：进口对国内棉花市场价格具有较强的反向影响；如果减少配额或提高配额外关税，棉花进口量将会减少，对棉花价格的影响也随之变小。也有学者关注我国棉花进口数量及进口结构的变化。刘春香等(2015)通过构建改进的贸易引力模型对我国棉花进口的市场潜力进行分析，认为对个别市场的过度依赖不利于我国棉花的稳定供应，应该尽快开拓其他市场，以避免棉花进口市场的进一步集中。1.3.2关税配额政策及其影响的相关研究鉴于关税配额并不是一个被广泛使用的政策工具，现有文献中对其贸易扭曲效应的研究相对较少。较早的被大量采用的观点是由MichaelRom(1979)提出的应用关税配额政策的两个根本原因。第一，实施关税配额可能是为了避免由关税同盟引发的贸易转移效应。第二，利用关税配额为发展中国家提供优先待遇。Anderson,Young(1982)也认为关税配额制是应对不确定性的最佳贸易工具。在对关税配额政策效应进行实证研究时，学者们普遍采用了局部均衡模型或一般均衡模型。Abbott,Paarlberg(1995)使用局部均衡模型分析关税配额政策对菲律宾猪肉进口的影响。AzizElbehriet.al.(2004)在GTAP模型中添加了关税配额模块，以美国和欧盟以及其它各国之间的糖类多边贸易为例分析增加关税配额、降低超配额关税等措施会带来怎样的福利效应和贸易变化，这为以后运用GTAP模拟分析关税配额的影响提供了很好的借鉴。中国加入WTO后，棉花进口关税配额政策对国际棉花贸易的影响引起了学界关注。Hoekmanetal.(2003)的研究认为削减关税所增加的福利远大于减少国内补贴增加的福利，因此与进行生产者补贴相比，关税政策对国际棉价的影响更大。SuwenPanet.al.(2005)运用局部均衡模型分析比较中国的关税配额政策和美国的国内补贴对国际棉花市场的影响，认为两者都导致了国际棉花价格下跌，相比之下关税配额政策发挥的作用更大。SuwenPanet.al.(2006)又模拟了世界主要棉花贸易国取消各自的贸易扭曲政策将对世界棉花市场产生的影响，结果显示未来五年国际棉花贸易量平均增长4%，同时国际棉价上涨12%。取消生产者补贴和出口补贴后的美国将失去一部分出口市场份额；而对国内生产进行补贴或征收关税的棉花净进口国（如中国、欧盟等）将会增加进口。Wang,Maeda,Mao(2013)利用空间均衡模型探讨了在WTO规则范围内，中国采用国内补贴来取代关税配额政策的可行性。国内学者对关税配额政策的研究更少。孙大光(2001)根据中美农业协议我国的关税配额承诺分析我国履行关税配额政策的可能性，进而在比较国际国内关税配额管理基础上对我国入世后的关税配额管理提出建议。王利荣(2012)，金鑫(2016)分别从产业链的角度分析了关税配额政策对我国棉花产业和玉米产业的影响。而谭砚文，温思美(2006)，程杰，鄂德峰(2009)等则对关税配额的分配和使用率问题进行了探讨。1.3.3滑准税政策及其影响的相关研究国内学者对滑准税政策效应的分析比较全面和深入。首先，学界对滑准税的存废存在广泛争议。一种观点认为滑准税的征收为中外棉农提供了公平竞争的环境，有助于调节进口成本，平抑国内市场棉价波动，稳定棉花生产和保护棉农利益。邹芳刚(2007)，赵中华(2008)认为滑准税有助于稳定国内棉花市场价格，进而保护棉农利益；胡冰川和程国强(2008)认为国际棉价波动是导致国内棉价波动的始作俑者，而滑准税发挥了平抑价格波动的作用，建议暂时不能将其取消。另一种观点认为滑准税政策交易成本过高，缺乏效率，长期来看不利于开放环境下我国棉业经济的发展，也不利于我国棉花质量的提高，建议调整贸易政策。卢锋(2006)对滑准税的经济效应进行了理论分析，认为大量进口棉花有利于我国纺织服装业发展，滑准税缺乏效率，应予以取消。世界银行WillMartin担心滑准税政策的实施会导致“纱线替代”现象出现。温思美、谭砚文(2007)进一步从理论和实证两方面对滑准税的实施效果进行分析，结果表明滑准税在保障棉农经济收入方面的作用不明显，建议用国内支持政策代替滑准税，以促进棉花产业发展。刘涵(2009)则建议逐步取消滑准税政策，实行统一的超配额关税。范欣欣，田懿行(2013)分析了我国棉花进口滑准税政策的调整过程，通过模拟不同政策方案的作用效果，得出滑准税政策调整方向有效、效果明显的结论。1.3.4文献述评已有文献中对我国棉花进口关税配额及滑准税政策的研究得出了许多有价值的结论，为本论文的研究奠定了基础。对比国内外研究可以看出，国外对我国棉花进口关税政策的研究多基于学者本国立场，利用局部均衡模型和一般均衡模型分析中国关税政策对国际棉花市场尤其是其所在国棉花市场的影响，与国内研究视角差别较大。而国内研究的焦点集中于进口关税政策对国内棉花市场价格及相关产业发展的影响。由于棉花产业链延伸较长，棉花种植业、下游纺织、服装业比较优势迥异，调整棉花贸易政策必将牵一发而动全身，故现有学术成果中更多地关注棉花生产者和棉花价格波动，其结论和建议具有一定的局限性。从研究方法来看，国内研究方法开始以计量模型为主，逐渐实现从局部研究向全局研究地转变。虽然有不少学者建议取消关税配额和滑准税，但少有对取消配额后棉花及相关产业的利益分配、国家福利效应的变动进行综合评估。此外，学界对关税配额和滑准税政策效果的研究多专注于其中一项政策，对两者的组合效应评价甚少。且对棉花进口关税政策的研究具有一定的阶段性和时效性，随着国内棉花支持政策不断优化，学界对双关税政策的研究热度渐退。本研究将立足于近年来中国棉花种植业及其相关产业的发展状况，结合国内支持政策变化和棉花产业高质量发展的目标导向，对双关税政策的实施效果进行综合评价，为建立更加完善、高效的棉花调控政策体系提供参考。1.4研究方法与技术路线1.4.1研究方法本论文主要采用理论分析与实证研究相结合的方法。其中，实证研究部分涵盖了定性研究和定量分析。主要研究方法如下：（1）理论分析法。本文运用农产品保护理论、比较优势理论、国际贸易理论以及福利经济学相关理论，分析棉花进口双关税政策及其调整的经济效应，并综合分析目标价格补贴和双关税政策的组合效应及其相互作用机制。（2）统计分析法。在对双关税政策实施以来中国棉花及相关产业现状进行分析时，运用了国际市场占有率、显性比较优势指数等指标测算比较优势。（3）质性访谈法。对棉花进口关税政策直接影响的利益主体纺织企业进行实地调研，采用半结构性访谈的方式了解纺织企业对棉花进口关税政策的评价及相关建议。（4）实证分析法。运用全球贸易分析模型（GTAP），从一般均衡视角量化双关税政策的实施效果，并模拟中国棉花关税政策调整对棉花及相关产业的影响，为进一步完善我国棉花贸易政策提供定量分析依据。1.4.2技术路线图棉花进口双关税政策优化方向及效果模拟GTAP质性访谈关税政策对棉花及相关产业的影响双关税政策效果的比较模拟棉花进口双关税政策效果棉花进口双关税政策经济效应的理论分析研究背景棉花进口双关税政策优化方向及效果模拟GTAP质性访谈关税政策对棉花及相关产业的影响双关税政策效果的比较模拟棉花进口双关税政策效果棉花进口双关税政策经济效应的理论分析研究背景理论基础概念界定理论基础概念界定结论及建议结论及建议1.5可能的创新与不足1.5.1可能的创新第一，研究视角的创新。已有研究大都从某项政策自身出发评价其效果，但在实际操作中任何政策发挥效用都会受到其他政策的影响。本文结合目前国内生产支持政策（以目标价格补贴为主体），从政策的组合效应角度评价棉花进口双关税政策，是本研究的创新。第二，本研究在我国继续加大对外开放力度、进一步扩大市场准入的时代背景下探讨如何有效利用两个市场、两种资源，以实现本国社会福利的最大化，为其他产品的进口贸易政策调整提供经验借鉴。第三，农产品贸易自由化是大势所趋，也是WTO贸易谈判的最终目标。本研究将对国内支持背景下双关税政策优化的必要性及优化方向进行探讨。1.5.2存在的不足第一，完整的棉花产业链包括从育种到服装生产销售等各个环节，本文侧重于关税政策对棉花生产、贸易及下游棉纺织服装业的分析，而对产业链中其他环节的影响涉及不多，有待进一步深入研究。第二，本文在运用GTAP模型对中国棉花进口关税政策进行模拟分析时，因受技术因素限制对双关税进行了整体简化，仅对政策的调整进行了方向性探讨，对于关税配额和滑准税变动的具体影响没有进行十分深入的分析。第二章概念界定与理论基础2.1概念界定2.1.1双关税政策当前我国棉花进口关税政策包括两部分，一是国家每年发布89.4万吨税率为1%的进口关税配额；二是每年根据供需状况发放不定数量的滑准税配额，滑准税税率范围为5%～40%；对配额外棉花统一征收40%的进口关税，符合一定条件的企业可以申请进口配额。本文借鉴刘涵(2014)的定义，将这种关税配额和滑准税并行的棉花进口政策称作“双关税政策”。2.2理论基础2.2.1农产品贸易相关理论自由贸易相关理论古典贸易理论的先驱亚当.斯密在其代表作《国民财富的性质和原因的研究》一书中，提出了主张自由贸易的绝对优势理论。大卫.李嘉图继承了斯密的思想，并将其发展为相对优势理论。他认为各国只要专门生产劳动成本相对低的产品，便可进行对外贸易并从中获益。决定国际分工和国际贸易的一般基础是比较成本，即若一国与另一国相比在两种产品上都占有绝对优势或均处于绝对劣势，该国只要集中生产那些优势较大或者劣势较小的商品，通过国际贸易，在资本和劳动力不变的情况下产品的产量将会增加，结果对两国都有利。该理论为落后国家参与国际分工和国际贸易提供了理论依据。赫克歇尔和俄林提出了要素禀赋理论，该理论认为国际贸易的前提是进行交换的国家之间生产要素的相对稀缺程度不同，而且生产不同产品所用要素的比例不同。生产要素禀赋的差异导致不同国家间产品的比较成本不同，各国应当生产和出口那些密集使用本国相对丰裕要素的产品，进口那些密集使用本国相对稀缺要素的产品。保护贸易相关理论保护贸易理论的代表性观点包括汉密尔顿的保护关税说、李斯特的保护幼稚工业论以及新兴的战略贸易理论。1971年在美国经济衰退的背景下，汉密尔顿向美国国会提交《关于制造业的报告》，在报告中他站在工业资产阶级的立场阐述了发展本国制造业的必要性和有利条件，主张实施保护性关税政策，并提出一系列加强国家干预的政策。保护关税说对促进美国经济发展起到了十分重要的作用，标志着保护贸易理论的形成。这一学说逐渐成为经济落后国家进行经济自卫以与发达国家抗衡的理论依据。德国经济学家李斯特发展了汉密尔顿的观点，在《政治经济学的国民体系》中提出了保护幼稚工业论，主张通过国家干预手段对本国一些具有发展潜力但处于成长初期，而且有很强的国外竞争对手的产业进行保护。该理论对落后国家的贸易政策制定具有一定的指导意义，但它过分强调了政府干预在经济发展中的决定性作用，具有较大的片面性。20世纪70年代中期以来，世界产业结构和贸易格局发生新的重大变化。经济学家们也试图从新的视角出发，寻求国家对贸易进行政策干预的理论依据。以赫尔普曼和克鲁格曼为代表人物的战略贸易理论诞生。其核心思想是：在规模经济和不完全竞争市场下，一国政府可以利用各种贸易保护政策和产业补贴政策扶持本国的战略性产业，以提高其国际竞争力，获取更多的外部经济利益，从而提高国家的综合实力。战略贸易理论的实质是将产业或企业在国际市场的竞争上升至国家层面，借助政府力量为本国谋取福利。该政策虽然引发了极大争议，但它动摇了传统国际贸易理论的统治地位，并且为很多国家的贸易政策提供了有效参考。2.2.2农产品保护相关理论农业基础产业论农业基础产业理论是最传统的农业保护理论。认为农业是国民经济的基础，在国民经济的地位是其他任何产业所不能取代的。基于这种以农为本的思想，很多国家都把农业放在国民经济的首位，十分重视对本国农业的保护。自从农产品贸易被列入WTO农业谈判以来，农业走向更为广阔的国际市场，所处的贸易环境更加复杂多变，该理论所倡导的农业过度保护也可能会使一国处于不利地位，因此逐渐被其他新兴理论所取代。农业弱质性理论按照非均衡理论，一个产业出现的越早，比较利益就会越低。农业是人类社会出现最早的产业，在市场经济中很难与其他产业竞争。从其自身特点来看，农业又是一个天生具有弱质性的产业。首先，农业生产受自然条件的约束较大，受资源禀赋、自然风险等因素的影响，农业产出具有极大的不确定性；其次，农产品作为必需品，需求价格弹性较小；且一般的农产品生产周期较长，一旦规模确定，到生产完成之前不能随意变动，故而不能对市场需求的变动做出及时反应，因此农业面临的市场风险较大。农业弱质性理论认为农业需要受到政府的保护和支持。农业多功能性理论多功能性理论除了考虑农业生产农产品的功能，还综合了它在经济、社会和环境等领域发挥的作用，因此该理论认为若仅考虑经济效益，可以放弃农业以换取经济总量增长；但若从多功能性角度出发，应该强化农业的基础地位。农业为人类的生存和发展提供了生态基础，田地、花草、树木、牲畜等作为生态产品具有非竞争性和非排他性，使得农业成为最大的公共生态产业，而农业生产过程可能会对社会和环境产生负的外部效应。这些公共产品和外部性问题仅仅依靠市场手段是不能完全解决或者解决不好的，一种有效的手段就是由政府出面进行干预，因此，农业多功能性理论也可以作为世界各国对农业实施干预的一种理论依据。2.2.3理论评述贸易自由化是WTO农业谈判的目标，自由贸易理论为农业参与国际贸易提供了理论依据，也为我国农业对外开放提供了理论支撑。我国农产品市场开放后曾一度取消了对棉花生产的各种补贴，但事实证明，我国小规模、分散化的棉花生产经营方式很难与机械化大生产进行竞争，在国际市场毫无竞争力可言。而棉花又是我国纺织服装业最主要的生产原料，是重要的工业原料和战略资源，放弃本国的棉花生产显然不是明智之举。基于战略贸易理论以及农业弱质性理论、农业多功能性理论，我国对进口棉花征收一定的关税，并在WTO规则允许的范围内逐渐开始为国内棉花生产提供产业支持。在开放的经济环境下，确保棉花产业在国际市场上公平参与竞争，同时积极扩大棉花领域对外开放，是我国制定棉花贸易政策的基本思路。2.3中国棉花进口关税政策演变2.3.1入世前的棉花市场进口政策棉花是我国重要的战略资源，关系到国计民生。我国在资源相对匮乏时期对棉花资源始终保持高度垄断。1958~1987年间对棉花贸易实行国家指令性计划管理，进出口均按照国家指定的收购价结算，统一经营，统负盈亏，这种高度控制对特定历史时期内满足国内棉花需求发挥了重要作用。1988年2月国务院发布《关于加快和深化对外贸易体制改革若干问题的规定》（国发[1998]12号文件），开始对棉花进出口政策进行改革。进口部分实行承包经营，由中国纺织进出口公司统一代理，中央外汇进口棉花由中国纺织公司统一经营；地方外汇进口棉花自负盈亏；出口部分仍是国家统一经营。1992年底开始对出口实行“统一联合经营”，进口完全放开；1994年重新回到“三不放开”的高度垄断体制；1996年后引入棉花进口关税配额政策；1999年，我国开始了新一轮棉花流通体制改革，仍然实施进口配额政策，但配额内外的关税率都有所下降。在加入世界贸易组织前的2001年，我国棉花进口配额为78.1万吨，配额内税率1%，配额外普通进口关税125%，优惠关税90%。2.3.2入世承诺的棉花关税政策根据WTO《农业协定》，我国继续对进口棉花采取关税配额政策，并逐渐扩大棉花市场准入，具体措施如下：第一，逐渐扩大配额数量。棉花进口配额由2001年的78.1万吨逐年增加至2004年的89.4万吨；第二，减让关税。配额内进口税率从3%降为1%；到2004年配额外税率逐渐降至40%；第三，扩大非国营贸易的配额分配比例。国营贸易企业与非国营贸易企业的进口配额分配比为33:67。且如果分配给国营贸易企业的配额在当年10月底前没有签订合同，则由相关管理部门把尚未使用的配额重新分配给非国营贸易企业。表2.1中国入世棉花关税配额承诺年份配额数量（万吨）配额内税率（%）配额外税率（%）200178.1390-125200281.85162200385.625154.4200489.4140资料来源：根据中国入世承诺书整理所得。2.3.3入世后关税政策的履行及调整入世承诺的履行加入WTO后我国积极履行入世承诺。在具体执行过程中，自2003年起每年增发关税配额（税率为1%），2005年5月前对配额外进口的棉花实际仅征收5%的关税。2005年5月后对增发的配额征收滑准税，平均税率远低于承诺的40%。从配额完成情况来看，除2002年外，其余各年份配额完成率均超过100%，2012年完成率高达575%（见表2.2）。可见我国不仅认真履行了作为WTO成员国的承诺，而且一直主动调低进口关税，这与我国不断扩大对外开放的方针一致。表2.2棉花进口关税配额实际执行情况（2002~2019年）年份关税配额（万吨）增发配额（万吨）配额内关税率（%）增发配额税率（%）配额外关税率（%）实际进口量（万吨）配额完成率（%）200281.8501627617.721200385.62550157687.01102200489.41001140190.04213200589.41401滑准税40256.91287200689.42701滑准税40364.24407200789.42601滑准税40245.96275200889.42601滑准税40211.24236200989.4401滑准税40152.68171201089.4266.81滑准税40283.86318201189.42701滑准税40336.4376201289.42101滑准税40513.99575201389.41891滑准税40414.95464201489.401滑准税40244.08273201589.401滑准税40147.27165201689.401滑准税4089.66100201789.401滑准税40115.48129201889.4801滑准税40158177201989.4801滑准税40资料来源：根据中国棉花网数据整理。滑准税政策的出台背景及调整入世后，纺织服装业的蓬勃发展拉动国内棉花需求快速增长。为进一步提高纺织服装业的国际竞争力，促进出口创汇，我国在入世承诺的基础上增发了部分配额且对增发的配额仅征收1%的关税。进口管制的放松导致棉花进口激增，2004年我国进口棉花190万吨，比入世承诺的配额89.4万吨多出一倍。纺织品服装业因此获益，出口额由2002年的618.6亿美元增加到2005年的1150.1亿美元。棉花生产者则损失惨重。大量进口棉严重打压了国内棉花价格，国内棉花市场价从2004年1月的17538元/吨一路跌至2005年1月的11295元/吨，下滑幅度达35.6%。棉农收益受到很大影响，植棉信心受挫，直接导致了2005年全国棉花播种面积比上一年减少63.1万公顷。在此背景下，为平衡棉农与纺织企业的利益，政府于2005年5月出台棉花进口滑准税政策。根据国务院关税税则委员会下发的《关于2005年在关税配额外以有数量限制的暂定关税方式进口棉花问题的通知》（税委会(2005)6号），我国自2005年5月1日至2005年12月31日对关税配额外报关进口的棉花按“有数量限制的暂定关税税率”征收进口关税，即征收滑准税（具体征税方式见表2.3）。表2.3棉花进口滑准税征收公式（2005~2019年）年份征税基准价（元/吨）当进口棉花完税价格低于基准价时当进口棉花完税价格高于或等于基准价时2005年10029Ri=Pt/PiE-1;Ri∈[5%～40%]Pi:关税完税价格(美元/公斤,CIF价格）；Pt:基准完税价格*(1+5%)；Ri:暂定滑准税税率,当Ri按上式计算值高于40%时，取值40%。暂定关税税率5%2006年10746Ri=Pt/PiE-1;Ri∈[5%～40%]暂定关税税率5%2007年11397Ri=8.8/PiE+2.526%×PiE-1;Ri∈[6%～40%]暂定关税税率6%2008～2011年11397Ri=8.686/Pi+2.5×Pi-1;Ri∈[5%～40%]按0.570元/千克计征从量税2008.6.5～10.511914进口价格较高的高品质棉花适用的从量税从570元/吨降至357元/吨，相当于将棉花滑准税由5%～40%降至3%～40%。按0.357元/千克计征从量税2012年14000Ri=8.23/Pi+3.235%×Pi-1;Ri∈[3%～40%]按0.570元/千克计征从量税2013年14000Ri=8.87/Pi+2.908%×Pi-1;Ri∈[5%～40%]按0.570元/千克计征从量税2014～2018年15000Ri=9.337/Pi+2.77%×Pi-1;Ri∈[5%～40%]按0.570元/千克计征从量税2019年15000Ri=9.45/Pi+2.6%×Pi-1;Ri∈[5%～40%]按0.300元/千克计征从量税资料来源：国家发展改革委网站。滑准税政策从实施以来不断优化调整，滑准税征收公式朝着更加科学的方向改进。征税基准价逐渐提高但明显趋于稳定；滑准税率不断下调，棉花进口管制趋于放松。根据财政部发布的《2019年进出口暂定税率等调整方案》，2019年1月1日起我国又一次降低了棉花进口滑准税。表2.4滑准税配额发放量及平均税率（2005~2018年）年份20052006200720082009201020112012201320142015201620172018平均滑准税率（%）5.6714.0010.878.6415.795.043.475.007.9411.3217.7213.9510.177.00滑准税配额(万吨)14027026026040266.8270100189……0080数据来源：平均税率系本文作者根据历年国际市场棉花均价计算所得，2011年滑准税率系按从价税折算.与关税配额相比，滑准税配额的调控更加灵活。滑准税配额的数量和发放时间不固定，既取决于当年国内外供求形势的变化，又能与国内调控政策相机配合。2006～2010年我国纺织业快速发展，国内棉花消耗量大幅度增加，进口需求迅速扩张，滑准税配额的发放量相应扩大；而2015～2017年间国内实施“去库存”主导的储备棉轮出政策，国产棉花供应充足，基本能满足国内市场需求，故这一阶段没有增发滑准税配额，在一定程度上保障了国储棉去库存的顺利进行；2018年后随着国内库存量的减少，同时兼顾纺织企业用棉需求的质量升级，我国于2018年6月和2019年4月分别增发80万吨滑准税配额（见表2.4）。

第三章棉花进口关税政策影响的理论分析3.1关税配额的经济影响关税配额政策将关税与配额制相融合，对商品进口的总量没有绝对限制，但在一定时期内会对配额内进口的商品征收低税或直接免税，对超出配额进口的商品则征收高关税、附加税甚至加征罚款。在正常的市场条件下，如果配额外关税足够高，以至于消费者不愿再进口该商品，则关税配额的作用相当于普通配额；如果配额外关税处于可接受范围内，即付出超配额关税后消费者仍然有利可图，这种情况下关税配额对进口量的限制作用弱于配额制。下面分析关税配额政策的经济学效应。3.1.1关税配额的经济效应分析关税配额实质上是一种两阶段关税，不同进口水平对经济的影响机制不同。假设国内棉花与进口棉花是同质的，两者具有相互替代性，棉花进口量的变化会影响国内棉花生产。图3.1在考虑本国棉花供给的情况下分析关税配额政策对国内经济的影响。QQSDYWD3D2D1APWPqP2P3PQeVUO3O2O1TXRPMNLKJIHGFECBSDfSD3SD2SD1S1S2SS3M1M2M3fg图3.1关税配额政策的经济效应分析如图3.1所示，SD为本国生产棉花供给曲线，S为国内市场棉花总供给曲线，M表示棉花进口量，D1、D2、D3分别表示当进口量小于配额、等于配额和大于配额时的不同需求曲线。在自由贸易状态下，棉花总供给曲线为ABW；在关税配额政策下，不同进口水平对国内经济的影响机制不同：（1）当进口量＜配额时。棉花需求曲线为D1，供给曲线为S，在O1处实现供求均衡。此时棉花进口量M1，进口棉花税后价格Pq=Pw*(1+tin)。与自由贸易状态相比，国产棉花供给增加了BC部分，生产者剩余增加面积e，政府关税收入增加面积KCFO1，消费者剩余减少面积PqPwYO1。政府税收和生产者剩余的增加是由消费者剩余减少的部分转移而来。同时，税后进口棉花价格提高还造成社会福利损失了三角形KBC与O1FY的面积之和。总体来看，关税配额政策使国内棉花生产者获利，国家财政税收增加，消费者福利受损。（2）当进口量＝配额时，棉花需求曲线为D2，在O2点达到供求平衡，此时国内市场棉花供给总量为S2，其中国产棉供给量SD2，进口量M2，且M2恰好等于配额数量Q。配额限制导致了配额租的产生，国内市场棉花均衡价格升至P2。与自由贸易状态相比，国产棉花供给增加BE部分，生产者剩余增加面积e+f，消费者剩余减少面积P2PWJO2，政府关税收入为面积LEHP，同时产生了面积为SLPO2的配额租，配额租由棉花实际消费者承担，其最终去向则取决于配额的分配方案。如果配额由政府公开拍卖，则配额租归政府所有；从我国配额分配情况来看，配额租归棉花进口商或出口商所有。生产者剩余的增加、政府关税收入以及配额租都由消费者剩余减少的部分转移而来，社会福利净损失三角形BEX和O2HJ面积之和。（3）当进口量＞配额时，棉花需求曲线为D3，国内市场在O3处实现供求均衡，此时棉花供给总量为S3，其中国产棉供给量为SD3，棉花进口量M3，且M3大于配额量Q，超配额部分为(M3-Q)。由于配额外关税远高于配额内关税，进口商为获得配额而激烈竞争，单位配额进口产生的租金达到最大值，国内市场均衡价格升至P3。与自由贸易状态相比，国产棉花供给量增加了BG，生产者剩余增加面积e+f+g；消费者剩余减少面积P3PwWO3；政府关税增加值分别为配额内面积NGIR以及配额外最大值VIJO3，同时产生面积为UNRV的配额租。此时，社会福利净损失三角形UBG和O3JW面积之和。从上述分析可知，一国对棉花的进口需求越大，关税配额政策对国内生产者越有利，但棉花消费者因此牺牲的利益越大，社会福利净损失越多。从我国入世后的棉花进口情况来看，仅2002年棉花进口数量小于配额，需求曲线如上图D1所示，此时配额对进口没有约束力，关税配额的作用相当于1%的普通关税。自2003年起棉花进口量均超出配额量，国内棉花需求曲线如上图的D3所示，配额对进口具有较强的约束力，由于国际棉花价格始终低于国内棉价，且配额内关税税率极低，进口商为争夺配额产生了大量寻租行为，进口价格上涨使得棉花进口量相对减少，这虽然有利于国内棉花生产，但却使纺织服装业生产成本大幅提高，削弱了外向型纺织服装业的国际竞争力，制约了其发展。3.1.2扩大配额的经济效应按照WTO农业贸易自由化精神，扩大农产品市场准入将是未来发展大势所趋。关税配额政策的放开可以从扩大关税配额数量和降低配额内外关税两方面展开。由于我国入世后对配额内棉花仅征1%的关税，配额内降税的空间不大，所以我国棉花市场开放的实践主要有扩大配额量和降低配额外关税。本小节分析扩大关税配额对我国经济的影响。根据对棉花的不同需求水平，扩大配额对国内利益相关者的影响也不相同。当进口需求小于配额时(即处于图3.1中D1需求水平时)，增加配额对国内市场棉花价格不会产生影响，由于国内外棉花具有同质性，对棉花进口量也不会产生影响。而进口需求等于或大于配额的情形更接近我国棉花进口现状。如图3.2所示，棉花需求曲线为D3，如果将配额量增加到V和O3之间任一点，对均衡价格及进口量均无影响，生产者剩余和消费者剩余不变，但原先的配额外关税有一部分将转移成配额租，客观上给社会福利造成更大净损失；如果将配额量增加至O3右侧任一点，配额超出P3价格时的进口量，配额租减少，国内市场均衡价格下降至P3'，并在O3'处实现供求均衡，国产棉花供给量减少EH，生产者剩余减少面积a，政府关税收入变化为面积b+c-e，社会福利的净损失包括配额租面积IHEV和三角形EHI和JO3'O3被改进。生产者剩余和无谓损失的减少部分转移至棉花消费者，价格下降使消费者剩余增加P3P3'O3'O3。从整体来看，扩大配额有助于增进社会整体福利，但会使国内棉花生产者蒙受损失。如果配额量扩大到R点右侧任一点，此时配额不再具备约束力，其作用相当于1%的普通关税。SDSDP3'S1'ZJIHP3EVO3GC'S3'cO3'S3SD3SD3'F'FeQ'QM3'M3D3APWP1PQRCBSab图3.2扩大配额的经济效应从我国实际情况来看，根据国内棉花市场供求状况每年增发一定数量的滑准税配额，是通过扩大配额量以增进整体社会福利的有效实践。从表4.2中我国历年棉花进口数据来看，多数年份内实际进口量略高于配额总量，仍存在一定的寻租空间，但与89.4万吨的约定关税配额相比，社会整体福利大大提高。3.2滑准税的经济效应分析自2005年5月起，我国开始对关税配额外进口的一定数量限制的棉花征收滑准税。滑准税是一种根据不同的进口价格水平设置不同税率的关税征收方式。按照进口价格从高到低，设置由低到高的关税率，最终使进口商品完税价格保持在某个预定水平，从而稳定该商品的国内市场价格。如图3.3所示，假设国内外棉花是同质商品，Q0为进口关税配额，配额内1%的关税可忽略不计。(Qs-Q0)为滑准税配额。当进口量小于Q0时征收1%的关税，进口量超出Qs的部分均征收40%的配额外关税。当进口量大于Q0且小于Qs时，根据国际市场不同棉价P1、P2、P3分别征收不同税率的滑准税。国际市场棉价越高，滑准税率越低，国际市场棉价越低则滑准税率越高，最终使进口棉花的税后价格稳定在P*。征收滑准税一方面能提高进口棉价以保护国内棉花生产者利益，另一方面有助于平抑国际棉价波动对国内市场的冲击。由于我国棉花市场价格普遍高于国际市场，滑准税锁定的价格P*基本等同于暗设的国内市场棉花兜底价格，滑准税实质上是一种市场干预政策，P*的合理设定尤为重要。20%20%基准价DP*P3P2从价税QSP1QQ0S10%40%P图3.3征收滑准税的经济效应滑准税特殊的征税方式使之能发挥一定的杠杆作用。由于国际市场基本实现了棉花的优质优价，与进口低等级棉花相比，进口高等级棉花征收的关税较低，对成本增加影响不大，故用棉企业更倾向进口高品质原棉而减少进口低档棉花，这有助于优化棉花进口结构，在一定程度上促进国内纺织企业的转型升级。此外，滑准税具有一定的政策边界。只有当国内外棉花价差在固定区间时，滑准税才能发挥保护作用。若征收40%关税后的棉花到岸价仍低于国内棉价，滑准税本身不再具有限制作用。这一现象在2011~2013年国内棉花临时收储期间得以体现，国内外棉花价差超出滑准税政策范围，利用滑准税配额限制进口完全失灵，直接导致这一时期棉花进口量急剧增长，纺织企业损失惨重。需要注意的是，上文对滑准税效应的分析基于假设条件：国内外棉花是可以相互替代的同质性商品。商品之间的替代性越强，关税的政策效应越明显。而从当前我国棉花需求市场来看，纺织产业转型升级后对高品质棉花的需求增长加快，而国产棉花质量提升速度缓慢，在异性纤维、短纤含量等方面与澳棉、美棉存在较大差距，两个市场的棉花替代弹性越来越小。一种极端的情况是滑准税配额完全用于进口高质量外棉，其作用相当于普通关税配额。3.3国内支持与双关税政策的综合效应分析关税配额制度是乌拉圭回合谈判中为解决农产品进口数量限制和非关税壁垒而采取的一种过渡措施，取消配额，实行单一透明的关税体制才是农业谈判最终的目标。通过前文对扩大配额量和降低配额外关税的实践分析可知，对于棉花进口政策的放开虽然有助于社会整体福利提升，但却损害了本就处于弱势的国内棉花生产者的利益。为保护棉农利益，稳定国产棉花供给，近年来我国不断加大对棉花生产的支持力度。自2005年起先后实施了农机具补贴、良种补贴、政策性棉花保险补贴、临时收储、目标价格补贴等一系列扶持政策。2014年出台的目标价格补贴政策对我国棉花生产的影响范围最广，影响程度最深，已成为现行棉花生产支持政策的主体。目标价格政策是以直接补贴的形式将国家制定的目标价格与棉农实际售棉收入之间的差额发放给农户。由于新疆在我国棉花生产处于绝对的主导地位，故该政策最先在新疆试点实施，并对内地黄河、长江流域九省棉区进行定额补贴，补贴金额为新疆补贴标准的60%，并设置了2000元/吨的上限。3.3.1国内补贴与关税配额的组合效应FFSD3''O3''P3''S3''PT''CPqPGBO3S3SDM3'SD3'SD3PWPT'P3D3S3'QEHAM3a图3.4目标价格补贴与关税配额的政策组合效应分析如图3.4所示，假设补贴前国内市场棉花需求曲线为D3，在O3点达到供求均衡，均衡价格为P3，此时国产棉花供给量SD3。假定政府将目标价格定为PT'，由于目标价格补贴政策不会对市场价格的形成直接产生影响，补贴后均衡价格和均衡点不变，但补贴使生产者面临的价格上升为PT'，国内供给量从SD3增加到SD3'，进口量从M3减少为M3'，供给曲线向右平移至S3'。总体来看，补贴使总额为a的政府财政支出转移给棉花生产者，保护了生产者利益。若政府将目标价格设定为PT''，目标价格补贴与关税配额的政策组合使国内棉花市场均衡价格下降为P3''，均衡点变为O3''。补贴使生产者面临的价格上升为PT''，国内供给量增加到SD3''，进口需求虽然仍超出配额，但因争夺配额而产生的配额租减少，进口棉价相应下降至P3''，总供给曲线移至S3''。棉花价格降低使消费者剩余增加P3P3''O3''O3，其中一部分是由配额租和无谓损失的减少部分转移而来。生产者剩余净增加PT''P3''EF，完全由政府财政支付。从政府角度来看，在关税收入的减少的同时还要负担生产者补贴的大量支出，给中央财政造成沉重负担。总体来看，只有设定科学的目标价格，才能更好的均衡棉花生产者和消费者利益。3.3.2国内补贴与滑准税政策的相互作用NNMDimQ总-Q1Q总-QTGFESd'XSQQCBQ总SdADQTQ1P2PPTP1国内棉花市场国际棉花市场P图3.5进口贸易大国目标价格补贴对国内外市场的影响为更好地分析目标价格补贴与滑准税政策的组合效应，首先借鉴Koo和Kennedy(2006)构建的理论模型，在“贸易大国”情形下分析棉花目标价格补贴对国内国际两个市场的影响。如图3.5所示，左图表示国内棉花市场，右图表示我国面临的国际棉花市场。其中D和Sd分别代表国内棉花需求曲线和本国棉花供给曲线。在自由贸易状态下，国内市场价格等于国际市场价格，进口需求曲线Dim与国际市场棉花供给曲线XS相交形成均衡的国际价格P1。此时，本国棉花供给量为Q1，进口量为(Q总-Q1)。假设国内棉花目标价格定为PT，在目标价格补贴下本国棉花供给量增加至QT，进口量减少至(Q总-QT)。进口需求的减少将导致国际市场棉价降至P2，该价格传导至国内市场后，政府目标价格补贴支出增加的P1P2NB全部转移至国内棉花生产者，同时棉价的降低会给消费者带来一定福利，即面积P1P2HC。若在此时征收滑准税，国际棉价降至P2后滑准税税率将提高，国内棉花价格继续维持在P1水平，国际棉价降低带来的红利不能传导至国内棉花消费者，国家整体福利水平较自由贸易状态下有所下降；但国际棉价下降会使国际市场上其他购棉者受益，这意味着我国棉花目标价格补贴最终造福的是国外棉花进口商。两种政策的组合还拉大了国内外棉花价差，使棉花价格倒挂的问题将进一步恶化。此外，由于滑准税对低质量棉花进口的限制作用更强，这为低质量国产棉花提供了更大的生存空间。不管国产棉花质量如何，只要能进入到交易环节，其价格就不会低于滑准税暗设的保护价，这在一定程度上为原棉销售价格提供了保障。而目标价格补贴主要以产量为衡量标准，导致大部分棉农仍以追求高产量为目标而忽视棉花质量。在两种政策的综合作用下，国产棉花既有市场空间又有价格保障，而刺激棉农生产高质量棉花的动力不足，这不利于棉花产业的高质量发展。长此以往，纺织产业继续优化升级而棉花产业在双重保护下继续低质低效，用棉企业不得不付出配额租抢购优质进口棉花。届时我国棉花产业将陷入国内无市场、国际上缺乏竞争力的两难境地。3.3.3目标价格补贴背景下的关税政策选择从我国棉花政策导向来看，更加关注棉花生产者利益，稳定国内棉花产业，引导棉花产业实现高质量发展。若以生产者利益最大化为目标，从上文分析可知，假定目标价格为PT，国内棉花市场价格为P，对生产者补贴越多，棉农收益越高。因此，目标函数为：maxSub=(PT-P)×YTP=(1+tim)Pws.t.Sub≤P×YT×8.5%其中，YT表示目标价格下国产棉花供给量；国内市场价格P由进口棉花税后价格决定，tim为棉花进口关税率约束条件：由于目标价格补贴属于直补政策，受WTO“黄箱”补贴规则的限制，补贴总额不超过国内棉花总产值的8.5%。当补贴最大化时：PT=1.085P，P值越高，生产者收益越高，征收的关税越高。因此，要是生产者利益增加，要征收更高的关税。（2）若以社会福利最大化为目标，对关税政策的变动应实现社会福利的优化，即△W=△Up+△Ug+△Uc，其中：△Up=△Sub+(P2-P1)×(Yd1+Yd2)/2，△Ug=(Y2-Y1)+tc(Y2-Y1)-△Sub△Uc=(P2-P1)×(Y2+Y1)/2-tc(Y2-Y1)△Sub=(PT-P2)×Yd2-(PT-P1)×Yd1Pi=(1+tim)Pws.t.PT=MCd△W≥0Subi≤Pi×YT×8.5%（i=1,2）其中，△Up、△Ug、△Uc分别表示国内生产者剩余、政府福利和消费者剩余的变化量。P1、P2为关税政策调整前后国内棉花市场价格；△Sub表示政府用于生产者的补贴的变化量；△t为进口关税率的变化；tc是每消费一单位棉花对消费者征收的增值税税率。约束条件为：PT不能无限扩大，理性政府对目标价格的确定应遵循生产者利润最大化原则，价格等于边际生产成本MCd；对生产者补贴的上限满足WTO规定的8.5%的微量许可上限。假设我国棉花市场需求函数为Y=a-bP；国产棉花供给函数为Yd=c+dP，(a,b,c,d均大于0)，整理上面的方程式得：△W=(P2-P1)[a+c-△t*b-(d-b)(P1+P2)/2]对△t求一阶导数得：=-b(P2-P1)若提高关税，△t>0，P2-P1>0，<0。说明社会福利同关税成反方向变动，即征收的关税越低，社会总福利越大。由于Pi≥PT/1.085，故当Pi=PT/1.085时，社会总福利最大。此时，关税上限：tin=PT/1.085PW-1。3.4本章小结本章首先分析了棉花关税配额及滑准税政策的经济效应，并结合我国增发配额、推进棉花进口市场开放的实际举措，分析了扩大配额量对国内相关利益主体的影响。从2004年开始我国棉花进口量远远超出了承诺的配额水平，增发滑准税配额以及下调配额外关税均有利于纺织服装业发展，但会对国内棉花产业造成损害。近年来我国不断探索和优化生产者支持政策，从2011年~2013年间的棉花临时收储到2014年至今的目标价格补贴，都较好的保障了棉花生产者利益。但临时收储价格过高造成了较重的财政负担，同时国内外棉花价差过大，超出了滑准税的政策范围，导致了这一阶段双关税政策的失灵。这启示我们，兼顾国内支持政策与关税政策的综合效应，将进口关税政策置于完整的中国棉花政策调控体系分析，制定合理的政策组合才能更好的实现政策目标。故本章结合当前国内支持政策的主体--目标价格补贴政策，分析其与双关税政策的相互作用机制，并根据不同的政策目标提出双关税政策的优化方向。若以生产者利益最大化为目标，则关税越高，生产者福利水平越高；若以社会整体福利最大化为目标，则关税tin≤PT/1.085PW-1。第四章双关税政策对棉花及相关产业的影响4.1国内棉花生产双关税政策对棉花种植业的作用机理在于：一方面通过提高进口棉到岸价格来限制进口数量，以减少进口棉花对国产棉花的替代；另一方面滑准税后的进口棉到岸价格趋于稳定，有助于平抑国内棉花价格波动，给棉农传递市场稳定的信号，从而稳定国内棉花生产。 棉花是我国最主要的经济作物，在农业生产中占据十分重要的地位。以2018年为例，全国棉花播种面积335.23万公顷，占到我国耕地总面积的6.67%。我国植棉历史悠久，形成了黄河流域、长江流域和西北内陆三大主要棉区。近年来受内地补贴金额较少、机械化程度低等因素影响，国内棉花生产重心向以新疆棉区为代表的西北内陆棉区转移。新疆棉区自身植棉优势明显且政策支持力度较大，棉花生产快速扩张。2018年新疆棉花种植面积3737万亩，占全国植棉总面积的74.31%；产量511.1万吨，占全国总产量的83.84%。图4.1中国棉花播种面积及产量（2002~2018年）图4.1显示了入世以来我国的棉花生产概况。入世初期棉花需求迅速增长，我国棉花种植面积稳步上升，从2002的481万公顷增加到2007年的592.6万公顷，2008-2009年受国际金融危机的影响明显下降，2011年后全国植棉面积持续减少，到2017年仅余319.47万公顷，直至2018年才开始回升。图4.2棉农平均植棉收益（2002~2018年）而从中国棉农的植棉收益来看，棉花生产平均利润较低且极不稳定。2010年以前全国平均植棉利润大起大落，波动剧烈。2011年起整体呈下降趋势，2013年开始转为负值，2015年后虽略有提升但仍棉农净利润仍为负值。值得一提的是，新疆棉农的植棉收益明显高于全国平均水平，从2016年开始，经过目标价格补贴后的新疆棉区植棉利润转为正值（见图4.2）。图4.3中美棉花平均单产比较（2002~2018年）图4.4中美籽棉生产成本比较（2002~2018年）数据来源：全国农产品成本收益汇编.图4.3比较了中美两国的棉花平均单产水平，这是由于美国既是棉花生产大国，也是我国最主要的棉花进口来源国。除少数年份外，我国棉花单产水平整体呈上升趋势，与美国相比具有显著优势；而比较中美两国棉花生产成本（如图4.4），2001年以来美国籽棉生产成本起伏不大，较为稳定，且2003年前中国棉花单位生产成本低于美国；2003年后，中国生产成本超过美国并呈现快速攀升之势，两国差距不断扩大，我国棉花生产明显丧失了成本优势。因此近年来中国植棉收益和利润较低且一直下降，很大程度上是由于生产成本的上升。综上所述，我国是棉花生产大国，棉花总产量和单产均居于世界前列，但棉花生产成本高，化肥等物料资本投入、劳动力成本增长迅速，植棉利润空间被压缩，这直接导致了棉花种植面积下降。双关税政策虽然能阻挡部分棉花进口，缓解低价进口棉对国产棉的冲击，但不能从根本上阻挡生产成本的上涨，无法改变进口棉花的比较优势地位，所以其保护棉花生产和棉农收益的效果并不明显。目标价格补贴政策在这一方面与双关税政策实现了互补。4.2棉花贸易4.2.1棉花进出口现状入世后我国逐渐融入国际棉花产业链，对棉花需求的快速增长使我国短期内一跃成为世界最大的棉花消费国和进口国。通过计算历年来国内棉花自给率①发现，受资源禀赋等条件的约束，国内棉花从数量上难以完全满足整个纺织行业的原料需求，产不足需成为我国棉花产业常态。因此，利用国际棉花资源弥补国内缺口，以保证纺织业可持续发展是必然选择。表4.1中国棉花进出口及消费情况（2002~2018年）年份进口（万吨）出口（万吨）净进口（万吨）国内棉花总消费（万吨）进口棉占比（%）国内自给率（%）200217.1414.952.19630.312.7277.99200387.0111.2075.81673.8612.9172.122004190.110.91189.20811.0217.1577.982005256.770.50256.27861.129.8266.302006364.141.30362.841049.834.7071.632007245.842.10243.741089.822.5669.772008211.041.64209.40973.221.6976.822009152.60.82151.78926.816.4768.722010283.610.65282.961001.128.3359.482011336.262.57333.69864.638.8976.022012513.471.75511.7283061.8682.152013414.700.66414.0475455.0083.452014243.881.26242.62752.632.4081.922015147.212.88144.33733.920.0675.95201689.660.7788.89675.813.2778.302017115.461.70113.76760.115.1972.172018157.284.72152.5684518.6172.14数据来源：UNComtrade数据库.由表4.1可见，入世后进口棉在国内市场占据重要地位。虽然各年度棉花进口数量波动较大，但我国一直处于净进口国地位，平均每年约有20%的市场需求依靠进口棉填补。2011～2013年棉花临时收储期间，国内外棉价的巨大价差导致双关税政策失灵，呈现出国内棉花产量与进口量“双量齐增”、“国棉入库，外棉入市”的畸形状态。尤其是2012年，在国内棉花自给率高达82.15%的情况下，进口棉花占到当年国内棉花总消费的61.86%，进口棉对国产棉的替代作用十分明显。4.2.2棉花进口来源与进口安全性目前我国有5大主要棉花进口来源国：美国、印度、乌兹别克斯坦、澳大利亚和巴西。我国也从喀麦隆、马里、贝宁和墨西哥等国进口棉花，但所占份额均较少(见表4.2)。表4.2中国棉花主要进口来源及所占份额（2002~2018年）年份进口来源国及所占份额总进口美国澳大利亚乌兹别克斯坦印度巴西贝宁200210.530.110.13...0.020.11200310.590.030.130.010.020.06200410.560.050.100.020.010.03200510.470.080.120.060.030.04200610.450.010.01200710.440.040.090.260.010.02200810.480.040.080.240.010.02200910.400.070.090.240.030.03201010.370.070.070.450.030.01201110.270.160.050.300.080.01201210.290.160.060.270.070.01201310.260.190.060.350.020.02201470.280.070.02201510.340.070.01201610.360.060.01201710.460.120.080.080.070.02201810.340.270.01数据来源：根据UNComtrade数据计算所得.本文选取以下两个指标计算棉花进口市场集中度(结果如表4.3所示)。（1）市场集中率(CRn)，用来反映我国棉花进口规模最大的前n个国家所占的市场份额。计算公式为：其中Xi为棉花进口来源国中进口规模排在第i位的规模；N为棉花进口来源国数。（2）赫芬达尔—赫希曼指数(HHI)，用于测算棉花进口市场集中度。HHI取值区间为[1/N,1]，HHI值越大，市场集中度越高。计算公式为：其中Xi为棉花进口规模排在第i位的进口量；X为我国棉花进口总量；N为棉花进口来源国数。表4.3中国棉花进口的CRn、HHI指数(2005~2018年)年份20052006200720082009201020112012201320142015201620172018CR10.340.400.400.440.360.400.290.270.330.270.290.310.420.34CR30.530.630.730.740.670.850.690.680.750.650.580.660.610.72CR50.620.700.790.840.810.930.820.800.830.790.750.810.750.87HHI0.290.400.360.410.290.370.240.260.260.350.21数据来源：根据UNComtrade数据计算所得。CR3指标和CR5指标年平均值分别为0.68和0.79，表明我国每年均有近70%的棉花进口集中于前三大来源国，有近80%的棉花进口集中于前五大来源国，进口市场集中度非常高。指数值变动与CR1的HHI变动方向一致，说明我国棉花进口对第一大来源国呈现过度集中趋势。2005年～2018年HHI指数平均值为0.30，表明我国棉花进口市场集中度很高，这与CRn测算结论一致。从国际棉花市场来看，世界棉花供需格局发生新变化。首先是棉花出口市场呈集中化趋势。在世界主要棉花出口国中，印度、巴基斯坦棉纺织工业发展速度较快，棉花出口量不断缩减；乌兹别克斯坦制定《2019～2021年乌兹别克斯坦纺织业发展战略》，将大力发展本国棉纺织业，拟从2020年开始停止棉花出口。其次，棉花进口市场竞争更加激烈。随着全球纺织工业向南亚和东南亚地区转移，越来越多新兴纺织国家参与国际棉花资源的争夺。通过对配额使用企业的走访调研发现，受滑准税征税方式驱动而选择进口优质高价美棉、澳棉的现象不在少数。滑准税对棉花进口结构的调整是把双刃剑，考虑到我国棉花进口商在国际市场议价能力较低，是棉花价格的被动接受者，如果出口商利用卖方势力提高出口价格，我国纺织企业棉成本势必增加。而且一旦发生贸易摩擦，用棉企业将很难买到足够的棉花。由此可见，我国棉花的进口安全面临较大挑战。4.3纺织、服装业发展4.3.1双关税政策实施以来纺织服装业概况（1）纺织品、服装出口情况棉花是棉纺织产业的主要生产原料，而纺织产品又是服装生产的主要原料。棉花进口双关税政策通过产业链的传导作用影响下游纺织、服装业的发展。图4.52002～2018年我国纺织品、服装出口增长入世后我国纺织品、服装业出口势头强劲，成为国家出口创汇的支柱性产业。2002年出口总额占货物出口总额的19%。自2005年征收滑准税后，纺织品出口增速明显放缓。2009年在国际金融危机的影响下，纺织品出口出现了负增长，增长率为-14.09%；处于产业链下游的服装产业反应相对滞后，自2007年起出口增速开始下滑，2009年服装出口增长率降为-10.61%。近年来纺织品、服装出口连续负增长，2017年我国纺织品服装出口总额占货物出口比例仅为11.79%。（2）纺织、服装业国际竞争力由于我国纺织服装业是典型的外向型产业，本文选用显示性比较优势指数(RCA)进一步衡量我国纺织品服装在国际市场的竞争地位。RCA是指一国某种产品的出口占该国总出口的份额与世界该产品的出口占世界总出口的份额的比值，该指数被广泛用于测算产品的竞争力。其计算公式为：其中，Xij为i国j产品的出口额；Xi为i国出口总额；Xwj为世界j产品的总出口额；Xw为世界各国出口总额。若RCA>1，表明j产品在i国的出口所占份额超过其在世界的出口份额，即i国j产品的生产和出口在国际市场具有比较优势；且RCA值越大，表示该国此产品的国际竞争力越强。若RCA<1，则表明该国此产品在国际市场没有比较优势。表4.42002～2018中国纺织品、服装RCA指数年份纺织品服装纺织品棉纺织服装年份纺织品服装纺织品棉纺织服装20023.272.473.393.9020113.192.963.383.3520033.192.503.343.7220123.102.883.173.2420043.082.493.073.5420133.072.883.133.2020053.062.613.103.4420142.992.782.983.1320063.082.643.123.6220152.632.612.782.6420073.052.583.053.6020162.762.732.952.7720083.122.843.413.5220172.712.732.842.6920093.002.843.313.3020182.772.742.832.7920102.992.853.243.34……………结果显示，我国纺织品(包含棉纺织品)、服装出口的显示性比较优势指数都大于2.5，在国际市场上仍具有较强的竞争力。但棉纺织品、服装的RCA值一直呈下降趋势，尤其是处于产业链终端的服装业下滑幅度达31.03%，说明我国棉纺织品、服装的国际竞争力越来越弱。纺织服装业国际竞争力下降的主要原因在于原材料（棉花）和劳动力成本的急剧上涨。棉花成本在纺织品生产成本中占94%。为解决此问题，我国应加快推进纺织品、服装产业的高质量发展，进一步放开棉花进口关税，保障短期内高质量棉花的供应，实现国内棉花市场价格与国际接轨。长期内继续实施棉花提质增效战略，降低国产棉花成本，努力实现棉花产业的高质量发展。4.3.2双关税政策对纺织行业发展的影响（1）纺织企业生产成本增加图4.62002～2018年棉花价格变化数据来源：中国棉花信息网；中国棉花年鉴.注：国内棉花价格取自中国棉花价格指数(CCIndex)3128B级棉花的市场价格；国际棉花价格是根据CotlookA指数平均值计算的国际市场棉花平均市场价格；滑准税后进口棉到岸价系根据历年平均滑准税率计算所得。图4.6显示了配额内税后和滑准税后棉花价格的波动变化。首先，配额内进口棉价略高于国际市场均价；滑准税后棉价明显高于国际市场，但价格波动程度明显减小。其次，与国内棉花市场价格相比，配额内进口棉价始终处于低位，而自2015年1月起滑准税后的进口棉价开始超过国内市场，一方面限制了低价外棉的进口，另一方面增加了进口棉花的成本，加重了纺企负担。表4.5滑准税下棉纺织企业用棉成本（2005-2018年）年份平均增加成本（元/吨）印度棉澳大利亚棉市场均价（元/吨）Ri%成本增加（元/吨）市场均价（元/吨）Ri%成本增加（元/吨）2005592.968430.1324.912373.3610731.525.00606.3320061566.249098.9024.132478.5410579.986.65794.7520071278.0210441.5712.051389.0911727.186.41818.6520081036.049477.0515.591669.7611282.645.49699.3620091686.319528.5815.231639.499917.0612.641416.472010644.289280.1517.041786.8413756.124.14644.102011644.1015008.993.80644.1018252.063.12644.102012747.9812009.037.381001.6114123.244.04644.1020131101.8911778.029.561272.3913422.765.12776.5920141525.6511081.5914.951872.4312432.799.541340.0920152112.848897.0829.592874.8411369.8813.621749.2620161708.9210751.0316.632020.0611052.6215.091885.0920171406.9112192.2610.351426.4912397.329.661352.6020181024.9012372.159.741325.3814084.115.31822.27数据来源：根据UNComtrade数据计算所得。表4.5显示了滑准税后不同等级棉花进