转型期审计业务管理模式的创新探索

-.z转型期审计业务管理模式的创新探索近几来，各级审计机关通过创新审计管理观念，结合全部政府性资金审计、宏观效劳型的绩效审计和计算机审计，冲破传统审计管理模式的束缚，努力偿试建立一种符合现代审计要求的审计业务质量管理模式。目前，审计质量管理中出现的众多困难和问题，其主要原因是审计管理方式与审计实务操作存在较大矛盾，导致审计机关内部及审计人员难以适从，制约了审计是经济社会运行免疫系统功能的进一步发挥。因此，建立和创新审计业务管理方式，提高审计工作效劳大局的能力，是当前审计机关面临的一项重要课题。一、现行审计管理模式存在的主要缺陷目前，我们试行的审计管理模式是以执行国家审计署公布的1、2、3、5、6号令为根底的单一规*的审计业务管理方式，同时执行各级审计机关补充的一些相关规定要求。这一业务管理模式以“执法型〞审计为根底，在传统的“执法型〞审计中，起到了较为积极的作用。但随着国家经济社会的不断开展，审计环境与审计模式发生了重大变化，审计由原“执法型〞审计为主，向关注审计事项绩效、关注政府责任等具有建立性作用的宏观“效劳型〞审计转变，原有的“执法型〞审计工程所占比重大幅度下降，而以全部政府性资金审计、宏观“效劳型〞的绩效审计和计算机审计工程比重加大，审计目标与审计形式较以前“执法型〞审计相比已发生较大变化，单靠单一规*的管理模式难以保证其审计目标的完全实现。从近几年审计业务质量检查结果和审计工程评优等方面反映的情况看，其主要表现为：〔一〕单一“执法型〞审计管理模式与“效劳型〞审计管理目标相矛盾现有的审计模式是建立在以?审计法?为前提的“执法型〞审计上，强调的是审计业务的统一与规*，可以不分工程大小和性质进展统一管理。其管理的目标主要从单一的被审计对象出发，以财政财务收支审计为目标，结合经济责任及政府投资审计等，在保证顺利完成审计任务的前提下，确保审计程序合法、审计证据充分、提醒问题定性准确、审计处理处分恰当既可。而目前“效劳型“审计，是由原“执法型〞审计向宏观“效劳型〞审计与“执法型〞审计并重转变形成。宏观“效劳型〞审计是围绕政府的中心工作，是以全部政府性资金和资产绩效为主线的审计，同时，还应开展一些政府政策执行效能为主的审计。其审计目标主要是：通过审计，解决*一事项或资金在体制机制上存在的问题，其审计形式往往以专项审计调查出现，强调的是事项或资金为主要内容，其审计对象往往不局限于一个单位，通过审计发现和提醒特定事项或资金在宏观管理中存在的问题，并评价其事项或资金管理绩效，从宏观管理上提出一些建立性的意见和建议，其最终目的是强调审计成果的有用、能用及好用。从审计的全过程和审计内容分析来看，局部已超越了审计行政执法的*围，仅是利用了局部审计职能。因此，原有统一的规*已很难衡量其所取得的成效，出现了目前审计业务管理上的缺失。〔二〕单一追求审计业务质量管理与有效发挥审计工程成果相矛盾目前，国家审计机关实行的业务管理模式执行的是审计署?审计质量控制方法?，强调审计质量控制，把审计风险作为其理论研究的根底，整个审计过程按全过程质量控制进展管理，实施单个审计工程时，在审前调查根底上，强调的是审计内容和重点、可承受的审计风险、重要性评估，以及要求被审计对象承诺等。而国家审计发挥审计免疫系统的作用，是以“效劳型〞为导向，其根本目标是发挥审计免疫系统的作用，主要表达在预防性、建立性、前瞻性上，并不是由审计工程的质量上下来决定的，而是由审计工程成效的大小决定。〔三〕审计业务管理工作中的实务操作还处于“自我封闭〞状态审计工程方案管理还局限于审计内部，公开性不够，还缺乏对党委政府深层次需求的了解，还不能完全满足于为政府工作中心的效劳。审前调查工作不够重视，表达为针对性不强深度不够，还不能完成适应审计目标的要求，造成审计方案重点不突出，审计目标不明确，操作性不强。审计机关的集体作用不大，审计报告反映的内容一般由局领导和审计组长决定。在审计产品和审计成果上，达不到预期的效果，反映方式单一，审计建议针对性不强，难以从体制机制制度上发现问题，从宏观层面反映并提出解决问题的能力。审计跟踪落实机制和审计责任追究制度还没有落实到位，审计工程的质量好坏与部门和个人关联度不强，缺乏整体鼓励控制机制。二、创新审计业务管理模式的重新思考审计业务管理模式应随着审计环境的变化而变化，有利于更好地发挥审计免疫系统的作用。审计发挥免疫系统的作用，就是要求审计在履行执法监视的同时，要发挥审计的预防性、建立性作用，从体制、机制、制度上提出审计意见和建议。由于目前审计业务管理模式理论与实践脱节，有必要对审计业务管理模式进展调整和创新，以到达审计业务的有效管理。〔一〕建立以“效劳型〞为导向的审计质量管理目标。随着中国经济的又好又快开展，审计以什么样的姿态在中国社会经济开展的舞台上发挥自己的作用，如何以自己自身管理模式的变化调整来适应环境的变化与调整，找到适应自己的开展之路，这需要审计人的勇气与智慧。因此，审计管理模式的“变与不变〞应辩证地表达在科学开展观的贯彻执行之中。建立以需求为导向的审计质量管理体系，以需求为最终目标，并表达在审计全过程，最大程度地控制由于审计立项不科学造成审计资源浪费，及审计成果不能有效使用等现象的出现，使审计成果最大程度地满足使用者的需求，充分表达科学开展观的要求。通过近三十年的审计实践，审计工作取得了比拟好的成绩，审计在社会经济开展的各方面起到了积极的作用，审计的成功给审计人带来了自信，但“中国审计模式〞的开展绝非是“审计风暴〞，它应更加表达市场经济与国家宏观调控之间，开展与科学之间，**与稳定之间的辩证智慧，同时也给中国审计管理模式带来了理想，不能盲目和单纯的自信。对现有审计管理模式进展创新是时代开展的要求，是审计事业开展的要求。因此，在现有的“执法型〞审计的业务管理模式的根底上，整合并建立起新的符合审计开展的业务管理模式，意味着审计管理体系的一次深化，将对今后审计工作的开展起到积极作用。〔二〕建立“效劳型〞为导向的审计目标表达方式。一般情况下可以有两种：一是审计后提出促进被审计事项更加完善的审计建议；二是通过审计揭露问题，提出解决问题的对策。其审计方案按照结果导向、问题导向、审计事项分析三种方法进展编制。结果导向审计法是先要求确定相关的评价标准，然后对审计事项存在的结果进展审核，通过与既定规*或审前已经确定的标准进展比照，发现偏离规*或标准的缺陷，分析产生缺陷的原因，提出消除这种缺陷的审计建议。问题导向审计法是从被审计事项存在的缺点或问题入手，从体制、机制、政策及管理等方面分析产生这些问题或缺点的原因，有针对性地提出解决问题的对策。近阶段，审计工作需求应以围绕效劳党委政府的工作中心，表达审计的效劳性、建立性和成效性。审计的重点应以全局性事项〔包括资金、工程、政策制度、行政职责等〕为客体，以对事项所涉及环节和对象进展审计调查为主要方式，以体制的效率、管理的效能、政策的效用、工作的成效、资金的效益、资产的平安、资源的节约、生态环境的改善等方面为重点内容，以从根本上解决体制、机制和管理等相对宏观层面突出问题为主要目标，向党委、政府、其他管理部门和社会公众报告或公告调查结果和提出建立性意见，建立起的“效劳型〞为导向的审计管理模式。三、审计业务管理模式的重塑〔一〕审计工程方案管理。审计机关在确定年度方案工程时，首先应区分执法型审计工程和效劳型审计工程的类型。对于“执法型〞的审计工程，原审计质量控制体系已根本满足审计工程管理的要求，只要发挥审计组、业务处室和审计机关领导层的集体作用即可，同时根据不同情况加强对审计结果的跟踪检查落实。现阶段，国家审计开展的宏观“效劳型〞审计是以需求为导向，以党委、政府的中心工作，即党委政府的需求为审计总目标，结合社会公众的要求，统筹安排审计工程方案，从源头上保证审计工程决策的正确性。其次，在工程立项申报方式上，要打破原有以各业务处室分工上报的局面，实行工程优选机制。要建立专家论证制度，经论证在可到达预期审计成效的根底上，对审计工程分配实行竞选与分配相结合的方法，到达审计资源利用最大化。对纳入年度审计方案的工程，要按照政府信息公开的要求，在扩大审计结果文书分送*围的同时，通过主流媒体登载、审计登载等形式予以公开，到达审计工程实施预告到审计结果全过程公开。对年度审计工程方案，确定由审计机关统一组织、同步实施同一个审计工程或者分别实施同一类审计工程的，要指定相应职能部门编制审计工作方案。职能部门编制审计工作方案，应根据年度审计工程方案形成过程中调查得到的相关事项，对审计目标、*围、重点等进展细化。对重大审计工程方案，审计机关批准审计工作方案前，根据需要组织专家进展论证。对以联网审计方式或计算机审计实施的审计工程，其年度审计工程方案所确定的审计目标、审计*围和审计时间，应当适应联网审计方式和计算机审计的要求，表达在线审计和计算机审计的特点。〔二〕审前调查与审计方案管理。以“效劳型〞为导向的审计工程，其立项调查工作是根底。它要求审计人员在事前对审计需安排的工程进展充分的调查了解，在重点了解机制、制度、政策、管理等方面的根底上，通过对*资金或事项的试审，结合成果使用者的需求，了解其体制和机制上存在的相关问题，深化审计目标，提出具体解决问题的方法，以保证预期审计效果。在预期审计效果的根底上，编制审计方案，包括细化的审计内容、审计人员、审计过程、审计结果，使方案真正具备规划、指导、控制功能，方便汇总、检查、复核。应明确审计目标，围绕审计内容与重点，对审计目标进展相应的分解，围绕审计目标，多层次设计审计事项，反映子目标相关的具体问题，在审计预期目标中增加“预计审计成果〞和“审计成果载体形式〞内容，人员分工明确，成果跟踪落实到人，并采取相应审计手段以确定审计分目标的实现。在实施审前调查过程中，审计人员要调查了解被审计单位及其环境，并选择相应的标准作为职业判断的主要依据，根据职业经历，分析被审计单位的内部控制情况，识别被审计单位可能存在的问题。目前主要审计判断依据有，法律、法规、规章和其他规*性文件；国家有关方针和政策；预算、方案和合同；会计准则和会计制度；国家和行业的技术标准；被审计单位的管理制度和绩效目标；被审计单位的历史数据和历史业绩；公认的业务惯例或者良好实务；专业机构或者专家的意见等标准。审计调查人员应当评估被审计单位存在重要问题的可能性，据以确定审计*围和审计事项，并针对审计事项进一步明确具体审计目标、*围和内容，确定相应的审计应对措施。在编制审计方案中，应先分析审计目标所涉及的重点领域，按审计内容的重要性分解审计目标，设定审计目标可能存在的问题与风险，拟定相应的审计程序与方法，对审计所涉及的相应资料，重要审计事项所采用的审计方法，应能满足获取审计证据的要求，根本到达普通审计人员可独立操作的要求，使审计方案更具有可操作性。同时，对审计人员的分工安排应尽量满足实现审计成果的要求。在审计告知形式上，“执法型〞的审计工程按法定形式告知；开展全部政府性资金或资产等相关特定事项的以绩效为主线的审计，一般以审计通知或专项审计通知形式告知，也可以结合其他相关审计工程开展；以政府政策执行效能为主的审计，除开展审计工作调研外，一般可以根据审计工程的特点，灵活选用相应的告知形式，可以依据审计机关的职责权限，以审计通知书、审计公函等方式告知。〔三〕审计现场实施管理。在目前现场审计业务管理的根底上，建立和完善审计组业务会议制度和专家咨询等相关制度。一是建立和完善审计组业务会议制度。在一般情况下，审计组业务会议可由审计组长组织召开，会议主要研究实施工程各项分工及进展情况，及对发现主要问题、遇到的困难和下一步工作进展商讨，并形成相关记录。对实施过程中发现的重大问题或新问题新情况，应及时召开审计组专题会议，必要时由审计组所在部门负责人或分管领导召集，负责审计质量管理部门人员参加。审计实施应围绕审计方案进展，在实施过程中如遇到审计方案未明确的新情况，经审计组讨论和请示审计方案审批者同意，来决定是否对审计方案进展调整。审计机关领导可以通过AO和OA交互，定期把握审计实施动态情况。审计过程中应利用内部审计、社会审计及各类专业审计的成果及政府重要职能部门的有效信息，以提高审计效率。二是建立专家咨询制度。以审计结果为导向的“效劳型〞审计，应更加注重审计结果的客观、公正与合理，应引进审计专家咨询机制，以更好地发挥作用。审计机关在制订和完善专家咨询制度中，应对专家资格认定、解聘、权利义务、咨询内容、程序、结果等方面予以确定。审计专家来源可以是审计系统内外，应在相关行业中有一定权威。专家咨询的内容可以包括整个审计过程，如审计方案工程的认证，审计方案、审计报告的审定，及审计现场咨询等，形成相应的记录，并经专家确认签字。〔四〕审计现场作业管理。以结果为导向的“效劳型〞审计，其审计技术方法以实现审计目标为根本目的。在审计方法上应用除日常使用的检查、监盘、观察、查询、函证、计算、分析性复核外，要广泛采用符合工程特点的访谈、观察、实验、问卷、网络等方法收集相应的审计证据，结合该事项的研究报告、统计数据、历史材料、媒体报道等，通过技术鉴定、专家咨询、委托中介第三方取证等方法。对审计证据、审计工作底稿的质量控制，提出相应的控制方式，如涉及审计公告的事项，或重大**违纪事项，应提出规*的审计证据取证方式的意见。审计组在审计证据的适当性和充分性的根底上，还应保证审计证据的可靠性和有效性。对审计人员获取和采集被审计单位电子数据作为审计证据的，审计人员应当保证其与被审计单位原始电子数据的一致性，并记录电子数据的采集和处理过程。对需要对外提供准确的数据，其审计证据必须经被审计单位或提供者签名盖章；用于审计分析评价类的相关审计证据，如难以获得提供者签名盖章的，审计组应说明其来源、取得途径和数据采用可靠程度。对不同渠道取得的审计证据间存在矛盾的，审计组应组织人员认真进展甄别，对已确定的审计方法难以获取适当、充分审计证据的，审计人员应当实施替代审计方法；仍无法获取审计证据的，应当根据问题的重要性，考虑对审计结论的影响或者报请审计机关采取其他必要的措施，或咨询相关的审计专家。在实施现场审计的过程中，审计人员应根据审计方案的要求，对遵循相关法律法规和审计准则，采用的审计标准和方法，获取的审计证据、得出的审计结论和与审计工程有关的重要事项，查明的主要结果和重大问题的原因分析及意见建议等，作出较为详细的记录，以满足审计实施方案和审计报告编制要求，同时便于审计人员对工作进展检查，编制相应的审计工作底稿。对以电子形式制作的审计工作底稿应当符合构造化要求，以支持查询、统计等数字化利用。审计实施完毕后，审计组长应及时检查审计人员的审计工作底稿或审计实施工作小结，保证审计方案各项内容的有效执行。审计组长对审计工作底稿进展复核审查，以保证审计工作底稿获得有效审计证据的充分支持，重点关注无法量化的审计证据的定性分析，及时汇总、提炼，形成审计经历、观点、判断，并根据情况予以认可，或获取适当、充分的审计证据，纠正不恰当的职业判断和审计结论。〔五〕审计报告管理。审计组长起草审计报告前，应当召开审计组业务会议，对审计实施现场作业进展回忆，并对相关问题进展研究和分析，也可以邀请负责审计质量的管理部门人员参加。对审计涉及的重大事项，审计组在研究审计报告前，应充分听取被审计事项相关主管单位及政府职能部门、审计专家的意见。对审计组内部存在较大争议的工程应借助专家咨询等方式，由审计机关内部组织论证，增强审计建议的针对性。审计报告重点内容应反映该审计事项所涉及的决策、规划、行业或区域等方面存在的突出问题，从管理缺陷、制度缺失等角度深层次分析其存在问题的主要原因，提出可行性的审计建议或对策。同时要加强绩效分析，为审计建议提供支撑，对审计或审计调查中发现的重大违规问题，审计报告在征求被审计单位意见的根底上，应做出相应的处理和处分。审计报告的格式可作多样化选择，在原有审计模式的根底上，也可运用综合报告或调研报告等形式。审计报告评价应围绕审计方案确定的审计目标和突出问题进展，其标准应根据具体工程的特点和审计目标有针对性地选择，可以参考相关法律法规、政策、行业标准、专家意见、公众意见等。在具体评价时，对审计发现的不需处理处分但需改正的问题或事项，可通过审计建议书等形式促进其有效整改。对审计未涉及或审计证据不充分、无依据或无评价标准的事项一般不予评价，并作出相应的说明。同时，要明确审计报告审查方法，确保审计报告中的事实陈述在审计工作底稿中有证据支持、审计查出的重点问题均在审计报告中反映，审计观点和结论合理可靠。〔六〕审计处理处分和审计建议管理。对审计事项涉及处理处分、审计公告的工程，审计组应征求被审计单位意见，并按“执法型〞审计业务管理模式的有关规定执行。对在宏观“效劳型〞审计的环境下，审计涉及的重大事项，往往会遇到适用法律有争论、审计风险较高的情况，审计提出可行性建议可一定程度上弱化与被审计单位的矛盾，也能相应地提高审计效率。因此，审计建议应作为出具审计报告的一种模式，建议应从审计价值的角度定位，把审计建议当作审计监视的交流平台，并在审计实务中关注审计建议的落实，从审计视角发现其管理或体制上存在的问题，堵塞漏洞，提高资金或资产使用效益和管理效益。在实务操作中，对涉及审计事项或被审计单位不需要作出处理处分决定时，审计组在征求被审计单位意见的根底上，对需要催促其进展整改或完善的有关事项，应以审计管理建议书或审计建议书等形式告知对方并要求其进展整改，发挥审计建立性的作用。〔七〕审计成果管理与运用。一是审计机关要实行审计结果公告制度，除涉及国家秘密和商业秘密外，要坚持依法主动向社会公布对被审计单位的审计结果，应包括被审计单位根本情况，审计评价意见，审计发现的主要问题，处理处分及建议，及其他需要公布的情况。二是对其他审计成果运用可在审计全过程中展开，多层次开发审计成果，按照及时有效的原则，分阶段、分类别形成审计成果，并针对不同的使用者报送不同的审计内容，以进一步拓展审计成果的运用*围和方式。三是在审计过程中就发现的重大问题及时形成内容报告、事项或类别报告、专题报告、审计信息、审计要情等审计成果，可分别报送不同的使用部门或单位参考。四是对成效较大或*一方面有创新的工程，应在工程完毕后，及时对审