我国农村金融制度发展

我国农村金融制度发展研究的意义：经历了三次农村金融改革后,我国农村金融始终面临着同样的问题,农村金融的供给不能有效满足我国农村金融的需求。同类研究工作国内外现状、存在的问题：农村金融作为实现储蓄向投资转化的有效途径，对农村经济发展具有巨大的推动作用。然而，目前我国农村金融现状堪忧，正式金融中的商业金融大规模撤离农村，政策性金融经营业务狭窄，而农村信用社作为目前唯一直接面对农民的正式金融机构由于历史、产权以及内部管理等方面的原因，自身经营困难重重。农村金融服务水平低下，农村资金大量流失。这些使得我们必须重新思考我国农村金融体系的构建问题。我国农村金融所面临的问题不仅仅是一个供给量不足的问题，而是一个更深层次的结构性失衡问题。随着我国农村经济的快速发展，农村金融服务应与之取得相应的发展，然而我国的农村金融服务的供给却不能满足农村经济发展所产生的金融需求，而农村金融的制度缺陷是制约当前我国农村金融发展的重要因素之一。本文运用新制度经济学的理论，分析我国现行的农村金融制度及农村金融体系,在考察我国农村金融制度变迁过程的基础上，总结农村金融制度变迁的特征，找出我国现行农村金融制度的缺陷和造成的影响，提出了我国农村金融制度发展策略。关键词:农村金融制度；制度变迁；交易费用1前言农村金融的主要任务是解决农村经济恶性循环问题。在发展中国家和欠发达经济中，存在着实物资本短缺和贫困的恶性循环，经济发展停滞不前的主要原因就在于经济发展与贫困的恶性循环。特别是在农村地区，由于农村资源生产率较低，导致农民收入水平较低，进而导致农民和农村地区的储蓄能力低。事实上，生产率低主要是由于缺乏资本，而储蓄能力低又进一步引起资本的匾乏。因此，在发展中国家经济特别是农村经济发展中，资本因素的形成是打破经济发展中恶性循环的关键。在农民储蓄不足和积累有限的情况下，贷款因而成为农村发展战略的重要组成部分。贷款通常被作为是促进资本形成的重要方式。贷款短缺，则意味着资本的短缺，也意味着金融体制不够健全。农村金融发展的滞后己成为制约农村经济迅速发展的瓶颈。二十世纪90年代以来，中国农村经济发展迅速，农业产业结构调整不断加快，对农村金融服务提出了更高的要求。但是也应看到当前农村金融业的功能比较弱小，农村金融组织的资金供给能力较小、服务水平较低，农户望贷兴叹，多元化的金融需求也得不到满足。对此不难找到一些原因:中国农业银行调整，发展战略，收缩农村信贷;农村信用合作社规模太小且大多处于亏损状态;中国农业发展银行仅在粮棉油收购资金信贷等狭小领域内发挥作用等等。但是，这些可能从表面上解释当前中国农村金融供需矛盾，需要探寻出更深层次的原因，并从中得出切实有益于中国农村金融改革的启示。1.1研究背景农村经济的发展是我国国民经济稳定的基础，要保证农村经济的快速稳定发展，必须有一个规范、健全的农村金融体系来提供资金的支持和保障。在我国现行农村金融体系中合作金融发挥主体作用，政策性金融与商业性金融发挥重要作用，组织结构体系看似完备、覆盖率高。然而从现实情况来看:农村正式金融机构的供给却远远不能满足农村经济发展所产生的金融需求，主要表现为农户和乡镇企业融资困难。农村经济主体资金严重匾乏，在很大程度上己成为制约农村经济发展的瓶颈。究其原因，农村金融体系存在缺陷:农村金融二元结构、农村经济主体的弱势地位、金融契约的不完备及信息不对称，使得涉农金融业务交易成本高，导致商业性金融机构出于逐利而退出农村金融市场;政策性金融机构的金融服务供给比较单一，服务覆盖面低;合作金融支农力不从心;乡村负债和邮政储蓄的单向筹资恶化了农村金融的生态环境。构建一个完善的农村金融体系将有助于增加农村金融服务的可获得性，充分发挥农村金融对农村经济的促进作用，本文认为:农村信用社具有适应农村环境的特殊优势，必须在进一步完善农村金融生态环境的前提下充分发挥其为“三农”服务的主体功能，要致力于促进农村信用社的改革与发展，大力推动农村政策性金融业务的发展，同时采取有力措施推动邮政储蓄在农村吸储的资金回流，结合农村保险的推出吸引商业性金融参与农村金融活动。[1]本文运用制度经济学的理论，在考察我国农村金融制度变迁过程的基础上，总结农村金融制度变迁的特征，找出我国现行农村金融制度的缺陷和造成的影响，并据此提出创新模式、寻求创新途径，为深化我国农村金融制改革，促进农村经济发展提供科学的参考依据。1.2研究目的和内容农业的产业特性和农村发展状况决定了客观上需要金融组织体系和金融政策的支持，而农村金融组织体系就是为农业和农村经济发展服务的金融体系。对于农村金融制度和农村经济发展的关系而言，从总体看，农村金融制度的效率必然取决于其他金融制度安排，当其他金融制度发生变迁时，便打破了农村金融制度的均衡状态，因此，它也必须进行相应的变迁，否则将导致农村经济与农村金融的不均衡，从而阻碍农村经济发展。我国现行的农村金融组织体系是根据1996年国务院颁布的《关于农村金融体制改革的决定》而建立的，即以合作金融为基础、商业性金融与政策性金融分工协作的农村金融组织体系。随着农村经济的发展和结构调整，农业、农村和农民对金融服务的需求不断增加，然而现有的农村金融供给状况不能满足农村经济发展的需要。中国农业银行等国有商业银行为追求商业利润的最大化，大量撤并县及县以下分支机构，对农村领域的贷款份额逐年下降，同时把大量农村资金转移到城市;政策性金融机构农业发展银行本应为农副产品收购、农业基本建设和农业综合开发提供贷款以推动农业和农村经济的发展，目前仅承担了农产品收购贷款的责任，使得支持农村经济发展的政策性功能出现缺陷;作为合作金融机构的两大合作金融组织—农村信用社和农村合作基金会的发展就更不乐观，合作基金会被关闭，农信社的合作化改革陷入僵局。可见，现行农村金融组织体系并未能很好地服务于农业和农村经济的发展。因而需要构建新型的农村金融体制和对农村金融制度创新以使之有效率地服务于农业和农村经济的发展。研究中国农村金融制度对于正确认识和把握中国农村金融改革及未来变迁趋势非常必要，更对促进农村经济发展起到重要作用，具有很强的现实意义。本文主要分四部分写。第一部分主要介绍我国农村金融的发展状况，第二部分对我国的农村金融制度变迁进行分析。第三部分分析我国的农村金融制度缺陷。第四部分提出建议和对策。2我国农村金融的发展状况2.1我国农村金融体系介绍目前，我国农村金融体系按照是否属于正式的金融体制分为正规金融和非正规金融。所谓正规金融，就是在我国经过中国人民银行等金融监管机构批准设立的、属于正式金融体制范围内的金融机构，是合法的金融机构，如中国的农业银行、农业发展银行、农村信用合作社;而农村非正规金融则是在正式金融体制之外，没有经过中国人民银行等金融监管机构的批准，比如职业放贷者、钱庄、互助会、和会等。[2]另外，按照功能不同，我国农村金融体系又可划分为三部分，即商业性农村金融、政策性农村金融、合作性农村金融。具体的机构由以工商企业为主要服务对象的中国农业银行、主要为农户服务的中国农村信用合作社、支持整个农业开发和农业技术进步、保证国家农副产品收购以及体现并实施其它国家政策的中国农业发展银行组成。图1中国农村金融体系的组织结构上图是我国农村各种正规金融和非正规金融组织的构成图。从中不难看出我国农村金融体系不仅包括了商业性、政策性、合作性金融机构在内的正规金融组织，还包括了各种非正规金融组织，存在着典型的二元结构特征。2.2我国农村金融的状况农村金融主体少，组织体系不完善。我国农村目前的金融主体有中国农业银行、中国工商银行等商业金融机构,国家开发银行、中国农业发展银行等政策金融机构以及农村信用社和邮政储蓄等。自20世纪90年代以来，国有商业银行由于推行市场化运作,已陆续从县及县以下撤并4万多个机构，把资金转到城市，转到垄断行业和新兴行业，转到国有、外资等收益高的大企业，在农村的资金投放呈逐步减少趋势，在经济欠发达地区更为明显。没有撤出农村的国有商业银行由于信贷权限不断上收，服务品种单一，仅发挥吸储与通汇等功能，每年均以资金上存方式流出约3000亿元。正规金融难以满足“三农”的金融需求。据测算,每年全国农业贷款总需求量大约在5万亿元左右，其中农户的需求量约2.3万亿元,农村经济组织每年需求约2.7万亿元。而目前农业贷款每年只有2010亿元，仅占需求量的4%，根本无法满足需要。[3]而农业发展银行只负责粮棉油等政策性物资的收购资金供应，其业务范围狭窄，功能退化，仅是在农产品收购方面发挥着政策性金融组织的作用。邮政储蓄成为资金流出的主要渠道。据统计，邮政储蓄2015年底存款余额为13000亿元，其中65%来自县及县以下地区，乡镇及所辖农村占34%，由于邮政储蓄机构的性质决定了它只吸收存款，不发放贷款，资金转给人民银行，造成农村资金净流出，农村失血严重。农业风险保障机制不完善。我国农业每年约有5亿亩农作物受灾,而目前仍然依靠民政主管的灾害救济和中国人民保险公司以商业方式推进的农业保险，适应不了农村经济市场化程度日益深化后的要求。农村民间金融十分活跃。从借贷规模来看,农村民间金融规模已经超过了农村金融机构的规模，而且每年以19%的速度增长，农村借款中民间金融借款所占的比例已经超过70%，规模达到8000亿元到1.4万亿元。据调查,在广东、福建、浙江等民营经济相对发达东南沿海城市，农村民间借贷一般是正规金融的两倍,部分地方甚至超过三倍。3我国农村金融制度变迁分析3.1理论依据3.1.1交易费用科斯认为，交易费用是获得准的市场信息所需要付出的费用，以及谈判和经常性契约的费用。威廉姆森认为，交易费用分为两部分：一是事先的交易费用，即为签订契约、规定交易双方的权利、责任等所花费的费用。巴泽尔把交易成本定义为与转让、获取和保护产权有关的成本。一般得说，交易费用是个人交换他们对于经济资产的所有权和确立他们的排他性权利的费用。马休斯提供了这样一个定义：交易费用包括事前准备合同和事后监督及强制合同执行的费用，与生产费用不同，它履行一个合同的费用。交易费用与经济理论中的其他费用一样是一种机会成本，它也可分为可变成本与不变成本两部分。[4]3.1.2制度变迁理论制度变迁的概念：制度变迁是指制度的变更、替代和创造过程，是一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程，或对一种更有效益的新制度的创造过程。它通常是指一项具体制度安排的变更、替代和创造，而不是指制度结构中所有制度安排的变迁。制度变迁的过程就是制度创新。新制度经济学认为，制度变迁与创新的动力在于经济主体期望获得外部利润。外部利润，也称为潜在利润，这种利润在现有的制度安排状态中主体无法取得。要获取外部利润，经济主体的唯一选择就是进行制度创新，通过制度的创新安排使潜在于现存制度安排结构外部的利润显露，并内部化于新的制度安排结构中。这样，经济主体就可以获取这种利润而使自身利益最大化。因而，外部利润内部化的过程实质是一个制度变迁和制度创新的过程。[5]外部利润的来源，主要有四个方面:①规模经济。经济主体获得规模经济，除去技术约束外，也受现存制度结构的约束。众所周知，就筹集资本金而言，股份制比独有制和合伙制要容易许多，而合伙制又比独有制要容易些。②外部性内部化。外部性主要缘于产权界定不清。在这种情况下，经济主体在追求自身利益最大化过程中，往往会出现“外部侵害”或者“搭便车”行为。经济主体之间通过谈判不能找到解决问题的制度安排，结果双方都得不到潜在利润而进入“囚徒困境”。因此，需要由权威性机构(政府或法院)出面，建立一系列既具有约束力，又在一定程度上具有灵活性的产权制度，形成双赢结局，从而也增加社会总收益。③克服对风险的厌恶。现实经济活动中，风险和不确定性普遍存在，使经济主体对利润的预期变得困难。因而要获取外部利润，必须创新一些制度安排来克服对风险的厌恶。④转移与降低交易费用。经济主体可能具有强大的动力，进行制度创新以降低或转移交易费用、使市场更容易运作，并由此增加社会净收益。制度变迁的模式：以诺斯为代表的西方新制度经济学派把制度变迁模式分为两种：一种是诱致性制度变迁模式，另一种是强制性制度变迁模式。(1)诱致性制度变迁模式。诱致性制度变迁的主体是一群人或一个团体，即初级行动集团。诱致性制度变迁是否发生，主要取决于个别创新者的预期收益和预期成本的比较。正式的制度安排变迁，需要创新者花时间花精力去组织、谈判并得到这群人的一致性意见。其次，正式制度变迁中的一个突出问题是外部效果和“搭便车”的问题。另一个后果是，由于存在外部效果和“搭便车”问题，正式制度安排创新的密度和频率，将少于作为整体的社会最佳量。因此，可能会持续地出现制度不均衡和制度短缺。非正式制度变迁是指规则的变动和修改，纯粹由个人完成，他用不着也不可能有群体行动来完成。非正式安排不包含群体行动，所以，尽管他有外部效果，但却没有“搭便车”问题。[6](2)强制性制度变迁模式。强制性制度变迁的主体是国家。国家的基本功能是提供法律和秩序，并保护产权以换取税收。根据新制度经济学的分析，国家在使用强制性权利时有很大的规模经济。作为垄断者，国家可以比竞争性组织(初级行动团体)以低得多的费用提供一定的制度性服务，国家在制度变迁中可以降低组织成本和实施成本。而且，国家推动新制度安排实施的速度也比其他组织或主体快一些，具有较明显的激进性。但是，国家还是要对自己的所有行动从总体上进行成本与收益的比较，只有在预期收益高于强制推行制度变迁的预期成本时，强制性制度变迁才会发生。在这一点上，作为制度变迁主体的国家与作为制度变迁主体的竞争性组织是一样的，即制度变迁的预期收益必须高于预期成本。强制性制度变迁的局限性表现在：尽管其可以降低组织成本和实施成本，但它可能违背了一致性同意原则，一致性同意原则并不仅仅是一个政治范畴，而且还是一个经济范畴。在某种意义上讲一致性同意原则是经济效率的基础。某一制度尽管在强制运作，但它可能违背了一些人的利益，这些人可能并不按这些制度规范自己的行为，这类制度就很难有效率。[7]3.1.3制度供给与需求制度变迁的需求决定论模式假定追求利润最大化的单个行为主体总是力图在给定的制度约束下，谋求确定预期对自己最为有利的制度安排和权利界定。一旦行为人发现制度的不均衡和外在利润的存在，就会产生制度变迁的需求。这种需求能否转变为新的制度安排和权利安排，取决于赞同、支持和推动制度变迁的行为主体集合与其他利益主体的力量对比中是否处于优势地位。如果力量优势明显，则原有的制度安排和权力界定将被新的制度安排和权力界定所替代，最后国家通过法律等形式确立有利于占支配地位的行为主体的制度安排和产权规则，从而导致制度变迁。但是，越来越多的新制度经济学家开始认识到，制度变化的供给是重要的;需求的变动趋势虽为必要条件，但不是了解变化路线的充分条件。政治经济分析的要素是决定性的;统治精英的政治经济成本和利益，是对制度变化的性质和范围做出解释的关键。对于一个有着长期集权且市场不发达的国家来讲，供给主导型的制度变迁将起主要作用。供给主导型的制度变迁是在一定的宪法秩序和行为的伦理道德规范下，权力中心提供新的制度安排的能力和愿望是决定制度变迁的主导因素，而这种能力和意愿主要决定于一个社会的各种既得利益集团的权力结构或力量的对比。3.2我国农村金融制度变迁的历程建国以后，我国的农村金融制度经历了几场大的制度变革，对农业与农村经济的发展起到了一定的促进作用。为了更准确的把握我国农村金融创新的方向，首先对我国农村的金融制度变迁进行客观描述。与我国经济发展的大背景相一致，我国农村金融制度变迁大致可以划分为四个阶段：（1）第一阶段(1951年一1958年)。1951年5月，中国人民银行总行召开了第一次全国农村金融工作会议，决定大力发展农村信用社。1951年8月，正式成立农业合作银行。1952年“三反”后，精简机构，农业合作银行被撤销。1955年3月专门办理农村金融工作的中国农业银行成立。1957年4月12日国务院批准撤销中国农业银行，各级农业银行并入人民银行。总体看，在这一阶段，只有农村信用社是一直存在的，这一时期的农村信用社，从合作金融的本性来看，它是在自愿互利基础上，按照通行的合作原则而建立的相互协作、互助互利式的“合作性”资金融通安排。资本金由农民入股，干部由社员选举，通过信贷活动为社员的生产生活服务，基本保持了合作制的性质。其经济特征可基本概括为四个内容：一是自愿性；二是互助共济性；三是民主管理性；四是非盈利性。农村信用社在当时的农村经济发展中发挥了重要的作用。农业合作银行与农业银行都在建立的两年之内撤并，未发挥其应有的作用。（2）第二阶段(1958年一1979年)。1958年，信用社随着人民银行在农村的基层机构(营业所)一并下放给人民公社和生产大队管理，后来又交给贫下中农管理，农村信用社成为基层社队的金融工具。1963年11月中国农业银行再次成立，1965年12月中国农业银行再次与人民银行合并。这段时期农村信用社的管理较为混乱，已逐渐从创社之初的合作金融组织演变成了改革前的国家银行基层机构，合作金融在发展中更多地成为了国家控制农村资源的制度安排的产物，其财产组织形式为合作制的性质弱化，实现了合作金融的强制性制度变迁。1963年至1965年两年间农业银行虽然再次被撤并，但经营农村金融业务的基本职能没有变，发挥了一定的作用。（3）第三阶段(1979年一1996年)。为适应经济体制改革需要，国家1979年决定恢复中国农业银行，并改变了传统的运作目标，明确提出大力支持农村商品经济，提高资金使用效益。80年代中期非正规金融的代表—农村合作基金会开始兴起，这段时期农村合作基金会对农村经济的融资需求提供了极大的支持。这一阶段通过恢复和成立新的金融机构，放开对民间信用的管制，形成了农村金融市场组织的多元化和竞争状态，促进了农村金融的较快发展。这一时期的农村金融体系包括商业性金融机构(中国农业银行)，主要为农户服务的合作金融机构(中国农村信用合作社)，支持整个农业开发和农业技术进步、保证国家农副产品收购以及体现并实施其它国家政策的政策性金融机构(中国农业发展银行)和具有准正规金融组织性质的农村合作基金会。在农村金融快速发展的同时，也存在一些问题，如农村信用合作社的改革明显滞后，1979一1993年农村信用社成为农业银行的“基层机构”，1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》指出，“农村金融体制改革的指导思想是……建立和完善以合作金融为纂础，商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系;进一步提高农村金融服务水平”。背离了“合作”的初衷。1995年也并未组建大量的农村信用合作银行，事实证明这也并不是农村信用社改革的唯一方向。1994一1996年农村信用合作社仍和中国农业银行有着密切的关系，而且农村信用社的业务管理此时还受县联社的领导，农村信用社的金融监督管理又由中国人民银行直接承担，这些机构都对农村信用合作社的管理进行行政干预，农村信用合作社的发展受到了种种的限制。（4）第四阶段(1996一至今)。1996年起农信社改由中国人民银行进行监管，与农业银行正式“脱钩”，农信社恢复具有独立法人地位的合作金融组织性质。中国农业银行开始收缩、撤并机构。国家开始打击各种非正规金融活动，对民间金融行为进行压抑[8]。综合看，这段时期农信社改由中国人民银行进行监管，与农业银行“脱钩”。中国农业银行不再对农信社进行领导管理，强调要按合作制重新规范农信社，县以上不再专设农信社经营机构，要加强县联社建设并由其负责农信社业务的管理。但在实践中这些政策很少能够予以落实。1997年后农行政策性业务剥离速度加快，农行的经营也日益强调以利润为核心。但迄今为止，农行仍然有部分贷款具有政策性贷款的性质(例如对供销社的贷款、一部分扶贫贷款等等)，农行的日常经营也无法完全避免政府的干预，这也是农行资产质量在四大国有商业银行中相对较低的主要原因。农业发展银行的业务也不直接涉及农业农户，它的主要任务是承担国家规定的政策性金融业务并代理财政性支农资金的拨付。随着农村市场化改革的不断深入，农发行的作用是十分有限的。1997年为了规避金融风险，国家开始打击各种非正规金融活动，对民间金融行为进行压抑，进一步加剧了农村金融市场的供需矛盾。最后需要特别说明的一点是，长时期以来，在我国农村金融体系中，除各种正规金融组织外，还存在着包括农村合作基金会在内的各种非正规金融组织和行为，如亲友之间的个人借贷行为、个人和企业团体间的直接借款行为、经济服务部、金融服务部、高利贷、各种合会、私人钱庄等。这些非正规金融组织比正规金融组织存在的时间更长，解放前至今都有一定规模的存在。其中，合会(国外称轮转基金)是各种金，农村信用社的存款中90%以上是农民储蓄，其中50%左右的储蓄业务集中在农村信用代办站点，信用代办站点的撤并使农村信用社远离田野和乡村，减少了农民与农村信用社接触的机会，将更加远离农民。3.3我国农村金融制度变迁的特征分析3.3.1我国农村金融制度变迁的总体特征(1)我国农村金融呈现出正规金融与非正规金融并存的二元结构特征。长期以来，由于各方面的原因，我国的金融市场和机构深受政府的保护和控制，缺乏真正市场化的商业运作，金融创新的内在激励不足。由于金融抑制和政府替代，民营企业和部分农民被排斥于金融组织和金融市场之外，得不到有效的金融支持，自然就为各类非正规融资渠道提供了肥沃土壤。90年代中期之后，改革深化导致人们对未来不确定性预期增加，呈现出储蓄大于投资的格局，在社会有效需求不足的宏观背景下，非正规金融市场之所以还存在，是由于政府垄断了正规金融资源的控制权，并且政府在金融资源的分配过程中又存在严重的所有制偏见所致。信贷额度一般都被政府优先考虑给大型项目和国有企业，在市场化进程中发展起来的诸多民营企业和乡镇企业很难从有组织的正规金融机构获得贷款支持。为了规避信贷风险，银行也会对企业实行信贷配给。基于此，有些借款者的资金需求只能得到部分满足，有些甚至根本就得不到贷款。在这些企业资金需求难以从正规金融获得满足时，企业便存在去寻找非正规金融的动机—利用非正规金融来满足其资金需求。另外，还由于正规金融机构收缩农村阵地，农村金融市场中正规金融机构的金融服务供给越来越少，农民的信贷需求不得不转而依赖于非(准)正规金融(温铁军，2011)。因此，长期以来形成了我国农村正规金融与非正规金融并存的二元结构。（2）农村金融制度变迁滞后于农村经济制度变迁。从我国农村金融制度改革的实际进程看，金融制度变迁一直落后于农村经济制度变迁，在金融制度安排的创新选择方面既存在对农村经济制度变迁的“仿”，也存在对农村经济制度变迁的复制。如农村金融组织按行政区划设置和调整，20世纪80年代中期的农业银行企业化改革中实行的“承包制”经营，就是对农村联产承包责任制以及后来国有企业“承包制”的“模仿”。农村金融制度变迁之所以滞后于整个农村经济制度变迁，可能有以下原因:一是由于改革初期国有金融垄断了整个农村金融体系，使农村金融体制内部缺乏诱致性制度变迁的利益团体，农村金融部门的体制改革只能靠实质部门体制变革的压力推动。二是制度创新主体关于制度转轨知识存量的有限性，从计划金融制度过渡到市场金融制度，对于一个长期适应于计划金融制度的政府而言，其制度转轨和改革的知识存量是极为有限的。金融制度的变革较之其他经济改革应更为审慎，在实质经济部门新的制度模式成长起来之前，金融超前变革会给国民经济带来较大的风险。因此，由其他领域首先进行改革并积累经验，以指导金融改革似乎是一种理性选择。(3)农村金融制度变迁是一种渐进式制度变迁。无论是强制性制度变迁还是诱致性制度变迁，在速度方式方法上都有“渐进”和“激进”两种方式。从我国农村金融制度变迁的轨迹看，具有明显的渐进式改革特征:一是不首先改变农村金融现有的制度体系和利益关系，不首先触及农村金融产权问题，而是在现有的框架内，先推进专业银行向商业银行转轨，规范农村信用合作社经营行为，建立农村政策性金融，稳步发展农村保险业务和农村证券业务，然后再推动农村金融的综合改革，包括整个农村金融体系构建，产权制度改革和法人治理结构再造等，体现了由易到难稳步前进的原则。改革开放20多年的农村金融改革无论是农村金融体系调整，还是商业性金融业务与政策性金融业务分离，还是专业银行向商业转化，还是发展农村保险、证券业务均在有效的机制创新和强化管理上做技术上的调整，没有涉及制度改革的内核，也没有涉及利益分配这个核心。农村金融渐进式改革尽管在保持改革的稳定性、连续性，从而降低改革的摩擦成本方面具有积极效应。3.3.2我国农村正规金融制度变迁的特征(1)我国农村正规金融制度的每次变迁均是自上而下的强制性制度变迁，而非自下而上的需求诱致性变迁。从我国农村正规金融制度的历史变迁中不难看出，各种正规金融组织的变化均是有政府主导的强制性制度变迁。以农信社为例，农信社从最初的合作组织到人民公社的一个部门，再到国有农业银行的基层机构，再与农业银行“脱钩”，恢复合作性质，均采用了政府供给主导型强制性变迁的方式。(2)我国正规农村金融的制度变迁具有强烈的路径依赖性，而且制度受益者形成了强大的利益集团，给每一次制度变迁带来了强大的阻力。经济体制改革以后，农村金融市场乃至整个金融市场发育程度低，各种纷繁复杂的问题和矛盾的确需要创新制度安排来解决。但是中央政府并没有按照制度均衡与否和需求的大小来进行制度创新，而是根据中央政府的意愿追求多重目标偏好统一的效用函数最大化。农行、农发行和农信社的业务领域、组织机构、管理办法等等，都是自上而下的由中央政府来决定，它们的制度变迁过程由于利益因素的驱动具有明显的路径依赖特征。(3)农村金融制度的变迁使农村金融组织的产权关系更加模糊不清。我国绝大多数农信社不是新建的，而是以几经历史变迁的原有农信社为基础，许多地区农信社在实际运作中，不仅规定了社员户均股金额，而且规定了保息分红和可以退股，这样“入股”实际上与原来的存款差别不大，社员并没有形成独立的产权，也没有与农信社建立起稳定的利益制约机制。另外，目前信用社中的大量存量股本以及80年代末扩股后的增量股本中相当部分是法人团体股，而归农民集体所有的这部分资金农民实际上没有任何控制权，因此其产权制度以及相应的法律关系是模糊的甚至是矛盾的。[9]农业银行作为国家独资银行，在产权上的突出问题是产权主体虚化，法人地位残缺。现行的委托一代理制度下，国家与银行的财产权益缺乏真正的利益关联。3.3.3我国农村非正规金融制度的变迁特征农村非正规金融制度的特点：①农村非正规金融最大的特点就是交易双方拥有比较充分的信息，手续简单，限制条件少，相对正规金融而言贷款容易的多。②农村非正规金融形式灵活。农村民间金融的形式可以多种多样，如民营的小额信贷银行、合作银行、私人银行等。农村非正规金融制度的变迁特征：①农村非正规金融是在农户之间彼此自愿的基础上自发产生，内生于农村金融的需要，在广大农民间达成了一致的意见，其制度安排属于一些非正式制度安排，遵循着一些“老规矩”，其变迁方式属于需求诱致性制度变迁。②我国农村非正规金融制度变迁大致遵循了这样的路径:首先，由民间进行制度创新，政府对还不清楚其实际经济绩效的制度创新是采取取缔的态度，如果在“地下”状态，该制度创新确实能够大大提升效率，政府就会介入制度变迁，选择某些地区进行“试点”，然后强行推广，在快速推行过程中出现了问题，不是规范其发展，而是直接取缔。4我国农村金融制度缺陷分析4.1我国农村金融组织制度缺陷对于我国农村大多数地区，特别是落后地区的农村居民而言，金融供给明显不足，农村金融组织稳定性不强，主要表现在：①农业发展银行业务单一，政策性金融作用有限。②农业银行的战略调整，导致对农业服务功能减弱。③农村信用合作社制度僵化，资产质量差，效率低下，有“非农化”倾向。④邮政储蓄单向经营模式加速了农村资金的逆向流动，加剧了农村资金的“非农化”。4.2我国农村金融制度的产权制度缺陷（一）现行农村信用社产权制度缺陷（1）利益主体呈多元化格局。农村信用社产权界定的关键是产权利益主体及其行为的界定与清晰。理论上，农村信用社产权的利益主体应是全体社员，但现实情况是，农村信用社产权的利益主体已呈现多元化，多层次化，具体来说包括四个方面：①信用社全体社员:农村信用社社员是法律明确规定的信用社产权的当然的利益主体，拥有信用社资产的所有权。②社区政府:农村信用社的产生和发展运作模式是由政府设计的，全国一种模式，其发展目标，缺乏独立的发展取向。也就是说农村信用社实际上是一种政府指导型的缺乏独立决策权的金融机构，社区政府是农村信用社产权的实质上的利益主体。③行业主管部门:在农村信用社的发展历程中，主管部门或代管部门虽几易其主，但无论是人民银行还是农业银行(目前是人民银行)，都现实地掌握着农村信用社的发展道路和模式选择，特别是具有农村信用社的人事任免权、业务指导权、监督权和具体管理权，而且从中收取数量不菲的管理费。④农村信用社的经营管理者:农村信用社的经营管理者(内部社员)现实地掌握着对农村信用社的控制权，即存在着“内部人控制”现象，农村信用社经营管理上的民主性流于形式，下放给农信社的经营自主权事实上均落到了农信社的内部社员手里，外部社员不能有效地对内部社员的行为实施最终制衡，出现“内部人控制失控”。这种利益主体的多元化侵蚀了社员的利益，不利于农信社的健康发展。（2）所有权主体缺位产权是权能和利益的有机统一，权能的行使必须体现产权主体的意志，若按非权主体的意志行使产权权能，产权主体就没有获得相应的产权权能，从而也就没有真正获得相应的产权。应该说，农信社的产权在法律法规上是清晰的，但现实中，农信社社员既不能对信用社产权进行保护，也不能对产权是否让渡、让渡给谁、如何让渡等问题进行决策，没有财产的处置权。至于农信社与投资者的产权关系如何落实，农信社内部产权分解后各成员之间的产权关系如何处理等重大问题，被现实地掌握在中国人民银行、各级地方政府及农信社内部经营管理者手中。因而实际上农民也就不拥有所有权，出现了事实上的所有权主体缺位。（3）产权制度建设目标不明确。长期以来，农信社及其监督部门在计划经济模式下形成的传统思维定式及国家对于发展和规范农信社问题的政策取向模糊，既承认农信社的合作金融企业性质，又过分强调其为“三农”服务;即承认农信社的合作金融地位，又存在过多的行政干预，致使农信社处于发展与规范的两难境地，具体表现在:农信社的法律地位不明确，其权益在制度上、法律上缺乏必要的保障。政府、金融监管部门、社会各经济主体，至农信社自身对合作金融认识不够统一，导致农信社在较大程度上背离了合作制原则，农信社处于既不像商业银行，也不像政策性银行，又不像真正的合作金融组织的“三不像”状态。由于内部利益制衡的不完善，农信社没有建立起科学有效的法人治理结构，缺乏自控机制，自我约束能力较低，存在潜在的金融风险。[10]（二）现行农业银行产权制度缺陷现行农业银行产权制度缺陷农业银行作为国家独资银行，在产权上的突出问题是产权主体虚化，法人地位残缺。现行的委托代理制度下，国家与银行的财产权益缺乏真正的利益关联，银行经营者缺乏追逐利润的内在动机，政府对经营者缺乏有效的监督和激励机制。这成为农业银行低效率运行的一个重要原因。5我国农村金融制度发展策略5.1我国农村金融制度的创新对农信社进行产权界定过程中，要采取区别对待的方式。对于盈利社要按股本量化到社员名下，无论是法人团体股还是个人社员股。对于贡献较大的农信社经营管理者，可给予一定奖励，并折股量化到个人名下，不留企业法人股，以免留有后续问题。对于亏损社，也应搞好产权界定，按股本多少承担风险。对于因自身经营不善造成的亏损，由农信社通过完善经营管理解决；对于因国家政策造成的亏损，应采取挂帐方式或减免方式予以解决。此外，建立规范的相互制衡的法人治理结构。要想使农信社健康发展，应产权制度的要求，建立真正的法人治理结构，形成相互制衡的关系。关键在于必须严格按照程序进行：社员大会选举理事会成员和监事会成员，理事会聘主任。社员大会是最高权力机构，理事会是决策机构，主任是执行者，监事会监督理事会和主任的工作，各权力层次独立行使职权，各负其责，无论是社员大会，理事会还是监事会都不能干预主任的日常工作。需要特别强调的是，各级地方政府要像对待一般企业一样对待农信社，让其拥有充分的自主权，不得任意千预其活动。人民银行作为业务监管部门不能越位，监管不是分管，也不是主管，不应干预农信社的日常工作。从我国的现实出发，农业银行和农发行产权制度需要从两个方面进行改革，即:产权制度的改革和内部管理体制改革。产权制度改革的核心问题是把所有权和经营权分开，分开的重要意义在于:要由所有者去约束经营者，让经营者维护所有者利益，并防范经营者发生损害所有者利益的行为。对此，要解决好三个问题：①要落实谁是所有者，让所有者到位，不能让所有者虚置。②明确委托代理关系，也就是权责明确，使所有者能正确评价经营者的业绩并给予相应报偿，经营者能真正自主经营，自担风险，自负盈亏。政企分开的实质意义，也是为了排除在这方面的干扰。③建立健全内部管理制度，也就是管理科学。管理科学的核心是建立各种约束机制和激励机制，其中特别是要防止企业所有者对企业经营者的权利失控的局面出现。内部人控制意味着经营者的权利在企业内缺芝约束，可任意支配企业财产，这是与现代企业制度不相容的。现代企业制度不同于传统企业制度的标志之一就在于企业不仅要受政府的法律约束，而且要受到出资人即所有者，中介组织，社会公众，新闻媒介的监督。要把经营性金融机构建立为现代企业制度，走“公司制”的道路，既可采取股份公司的形式，也可采取独资，合资等有限责任公司的形式。但无论采取哪种方式，都要权责利明确，在机制上相互制衡。5.2完善农村金融体系重构农村金融体系，应遵循“有利于金融资源优先配置农村、有利于促进金融机构的公平竞争、有利于提高农村金融资源配置效率、有利于促进金融安全的稳健运行”四条原则。重构后的农村金融组织体系，应该是政策性金融、商业性金融、合作性金融和民营企业等多种形式的金融机构并存、合理分工、功能互补、有序竞争的多层次体系。(l)商业性金融机构要适时调整经营思路，积极开发农村市场，中国的农村市场是尚在沉睡的即将醒来的大有潜力的市场，因此，在农村设有银行业机构网点的，应将吸收的农村地区存款的一定比例用于农村;国家要运用政策引导商业性金融支持服务“三农”。(2)推动农业发展银行在承担政策性金融业务的基础上拓展开发性金融业务。农村公共产品的有效供给是建设社会主义新农村的重要内容。在国家财政投入有限的前提下，迫切需要政策性金融机构在控制风险的同时，加快制度创新。(3)深化农信社改革。通过管理体制和产权制度改革，把信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，并为之服务的社区性地方金融机构，不断壮大农村金融主体。一是完善贷款审批、利率定价、风险防范和内部财务等内控制度，建立动态的激励、约束机制和良性的运作方式。二是建立健全不同产权模式和组织形式下的法人治理结构，理顺理事会、监事会和经营管理层有效管理、相互制衡的运作机制。三是实施有效监管，对出现问题的信用社，要启动限制分配分红、差别准备金率、限制或停止部分业务等及时校正机制，防止农村信用社在人民银行票据兑付后走下坡路。四是控制改革后的新风险，建立风险防范长效机制。(4)建立政策性农业保险机构。由于农业承受自然灾害风险的脆弱性，必须尽快建立政策性的农业保险机构，作为商业保险机构的补充。考虑我国幅员辽阔，开办覆盖面广泛的农业基本保险业务，同时开办不同费率的专项保险业务作为补充。在国家层次建立农业再保险机构，或者以国家灾害基金形式为各省市的农业保险机构提供特别灾害的再融资。同时鼓励商业保险公司按照商业原则在农村地区开办商业保险业务，尽可能覆盖灾害风险。作为以上制度安排的补充，应允许生产者建立互助的保险机构，自发地分担灾害风险，财政给予免税负优惠措施。[11]5.3加强农村金融监管制度建设根据全面性、灵敏性、代表性等要求，建立中国金融风险预警指标体系，这个指标体系至少应包括以下两个部分:一是反映国内金融组织资产质量、经营稳定性、信贷增长和利率等方面的指标，二是反映外债投向、偿债能力和汇率等方面的指标。最后，加快对农村合作金融和政策性金融的立法，修正《商业银行法》，从法制上完善对农村正规金融组织的监督管理