第四章行政主体

第四章行政主体第一页，共五十五页，2022年，8月28日行政主体行政主体概述法定授权的组织行政主体的概念与特征行政主体的行政职权与职责行政机关的概念与特征行政机关的种类法定授权组织的概念与特征法定授权组织与行政委托组织的区别行政机关行政主体的范围和种类授权的条件法定授权的组织的类型第二页，共五十五页，2022年，8月28日行政法主体（行政法律关系主体）行政主体行政相对人行政机关法律法规授权组织第三页，共五十五页，2022年，8月28日案例

某县工商行政管理局决定将原有的办公楼修茸一新，并购置一些办公家具，便于2001年6月与该县居美家具公司签订了一份关于购买办公家具的合同。合同签订后，居美家具公司按照合同规定送货上门。县工商局认为该批家具质量不够好，便以此为由要求降低价格。居美家具公司不肯降价，认为家具完全符合合同的约定，县工商局应履行合同，收货付款。双方争执不下。县工商局即以居美家具公司从事非法经营活动为由，吊销了居美家具公司的营业执照，并处罚款7000元。居美家具公司不服，向县人民法院提起行政诉讼：一是要求县工商局履行合同，并偿付违约金；二是请求撤销县工商局对其作出的吊销营业执照和罚款的行政处罚决定。县法院经审查驳回了居美家俱公司的第一项请求，受理了第二项要求。第四页，共五十五页，2022年，8月28日思考

案例思考：法院为什么不受理居美家俱公司的第一项请求？只要是行政机关作出的行为都是行政行为吗？第五页，共五十五页，2022年，8月28日

点评：在此案例中，县工商局前后有两次作为，一次是与县居美家俱公司签定购货合同，一次是对县居美家俱公司进行了行政处罚。这两次作为中，县工商局的法律地位是不是行政主体，其作为是不是行政行为则是问题的关键，即判断行政行为的性质成为解决问题的关键。首先，县工商局与县居美家俱公司签定合同的过程中，县工商局是行政机关，但它不是行政主体，因为它的行为不是行政行为。行政行为是指行政主体在实施行政管理职权过程中作出的、能够产生法律效力的行为。一个合法的行政行为必须具备三个要素：主体要素（指行政行为是行政主体作出的）、职权要素（指行政行为的目的是实现国家行政管理目标》、法律要素（指行政行为能够产生法律效果）。此案中，县工商局签定购买办公家俱的行为虽然是行政机关的行为，但不具备行政行为第二个要素第六页，共五十五页，2022年，8月28日——职权要素。即县工商局不是行使工商行政管理职权的行为，因此不是行政行为，而是民事行为。县工商局与居美家俱公司是平等的民事主体，与居美家俱公司因签定合同而产生的民事上的债权债务关系，应由民法来调整。所以法院不受理居美家俱公司的第一项请求。

由本案例可以看出：行政机关和行政主体是既相联系，又有区别的。首先行政主体主要是行政机关，它是行政主体中一种；其次行政机关又不一定都是行政主体身份，要看其作出的行为是不是行政行为。第七页，共五十五页，2022年，8月28日案例1990年6月24日，根据金堂县编委文件，建立了金堂县云顶石城管理处，性质属全民所有制事业单位，其职责是负责云顶山风景区开发、建设、管理及旅游经济实体开发。1995年1月15日，云顶石城风景名胜区（云顶山慈云寺系其主要景点）被四川省人民政府评审为省级风景名胜区。

1996年5月15日，金堂县物价局审批将云顶石城风景区游山门票价格调为5.00元／人，其中：1.00元／人作为县交通局（九龙滩至云顶山上山公路即凉云路）建设维护费，对朝山进香的佛教居士，凡持有云顶山慈云寺阪依证的，仍执行门票价格0.50元／人不变，同时取得了金堂县物价局颁发的收费许可证，并在凉云路后段即去慈云寺必经之路上，云顶山慈云寺诉金堂县云顶石城风景管理处违法收费案第八页，共五十五页，2022年，8月28日离该寺约1公里处设收费站，收取调价后的游览费至今。慈云寺认为，云顶石城风景管理处向游客收取进山费既无相关的法律、法规支持，也未征求过慈云寺的意见，更未考虑本地的实际经济状况，致使到慈云寺游玩、朝山的游客逐年递减。云顶石城风景管理处设卡收费的行为不仅违反了国家的有关法律、法规和国家对宗教事务的有关政策，同时也严重威胁到了慈云寺广大僧众的基本生存，请求法院依法判决撤销云顶石城风景管理处的收费行为。第九页，共五十五页，2022年，8月28日思考

案例思考：金堂县云顶石城风景管理处是不是行政主体？第十页，共五十五页，2022年，8月28日

点评：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第25条，我国的行政主体主要包括行政机关和法律、法规授权的组织。所谓法律、法规授权的组织是指依具体法律、法规授权而形式特定行政职能的非国家行政机关组织。首先，法律、法规授权的组织是指非国家机关的组织，它们不具有国家机关的地位，它们只有在行使法律、法规所授行政职能时，才享有国家行政权力和承担行政法律责任，在非行使法律、法规授权时，它们只是一般的社会公权力组织或一般的民事主体，仅享有一般社会公权力或仅享有一般民事权利和承担一般民事义务。其次，法律、法规授权组织行使的是特定行政职能而非一般行政职能。所谓特定职能，即限于相应法律、法规明确规定的某项具体职能或某种具体事项，其范围通常是很窄的、有限的。国家行政机关则行使国家的一般行政职能，不限于某第十一页，共五十五页，2022年，8月28日种具体领域或某种具体事项。再次，法律、法规授权的组织行使的职能为具体法律、法规所授，而非行政组织法所授。且具体法律、法规对相应组织的授权通常是有期限的和通常限于办理某一具体行政事务，该行政事务完成，相应的授权即告结束。而行政组织法对国家行政机关的授权则具有相对稳定性，只要该行政机关存在，它就一直行使所授职能。本案中，金堂县云顶石城风景管理处系财政全额拨款的全民所有制事业单位，根据《四川省风景名胜区管理条例》第36条第1款规定，风景名胜区必须设立管理机构，并赋予行政管理职能，金堂县云顶石城风景区系四川省人民政府批准的省级风景名胜区，应当按照《四川省风景名胜区管理条例》设置相应的管理机构，并赋予其相应的行政管理职能。金堂县云顶石城风景管理处系根据该法规、经金堂县编制委员会同意设立的，虽然其单位性质属于全民第十二页，共五十五页，2022年，8月28日所有制事业单位，却履行着管理、开发云顶石城风景区的行政职能，系《四川省风景名胜区管理条例》授权行使云顶石城风景区管理的组织，属于《行政诉讼法》第25条所规定的“法规授权的组织”，可以成为行政主体。第十三页，共五十五页，2022年，8月28日行政主体概述第一节行政主体的概念与特征行政主体的行政职权与职责行政主体的范围和种类

第四章行政主体第十四页，共五十五页，2022年，8月28日行政主体的概念与特征

是指行政法律关系中与行政相对人互有权利义务的另一方当事人，是享有行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立承担由此产生的法律责任的组织。1、行政主体必须是承担国家行政权力、实施行政活动的组织，不享有行政权的机关、单位、个人，除非法律、法规明确授予其行政管理权外，不能作为行政主体。第十五页，共五十五页，2022年，8月28日行政主体的概念与特征

是指行政法律关系中与行政相对人互有权利义务的另一方当事人，是享有行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立承担由此产生的法律责任的组织。2、行政主体必须是能够以自己的名义作出行政行为的组织。所谓“以自己的名义”是指能够依照自己的意志作出处理决定发布命令，并以自己的职权保障这些决定和命令的实施。只有那些符合法定条件，履行必要法定程序而成立的，享有国家行政权的行政机关和接受法定授权的组织才有对外名义权。这是成为行政主体的决定性条件。第十六页，共五十五页，2022年，8月28日案例

张某是某市车站路摆摊卖小吃的个体户。2000年8月20日，张某与一顾客谢某发生争执，继而相互推搡，致使谢某跌伤了右腿。第二天，某市某区公安分局治安科依据《治安管理处罚条例》第22条的规定，以殴打他人为由，裁决张某治安罚款100元，并赔偿医药费45元。该治安科未制作、送达治安处罚裁决书，罚款由治安科出具了一个收据。张某不服，以殴打他人为由，向某区人民法院提起诉讼，状告某区公安分局治安科违法实施行政处罚。第十七页，共五十五页，2022年，8月28日思考

案例思考：某区公安分局治安科是否能够以自己的名义对张某进行行政处罚？某区公安分局治安科是否可以成为被告？为什么？第十八页，共五十五页，2022年，8月28日

点评：治安科是区公安分局的内部机构，是具体执行公务、实现区公安分局职能的机构，其自身不能以自己的名义对外行使行政职权，也不能独立承担由此所产生的法律责任，不具有行政主体资格。治安科对外所作出的一切具体行政行为只能是以某区公安分局的名义作出，由此产生的法律后果也应由某区公安分局来承担。因此，某区公安分局治安科不能以自己的名义对张某进行行政处罚，而张某也只能以区公安分局为被告。第十九页，共五十五页，2022年，8月28日行政主体的概念与特征

是指行政法律关系中与行政相对人互有权利义务的另一方当事人，是享有行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立承担由此产生的法律责任的组织。3、行政主体必须能独立承担法律责任。这与前一个条件相联系，是判断行政机关及其他组织能否成为行政主体的关键，也是确立行政主体这一概念的意义所在。一般而言，享有行政管理职权的组织即能够独立承担法律责任；能独立承担法律责任的组织，即享有行政管理职权。这是成为行政主体的关键性条件。第二十页，共五十五页，2022年，8月28日与相关概念的区别1、与行政法主体行政主体是当然的行政法主体，但后者范围更广2、与行政机关行政主体主要由行政机关充当；行政机关并非在任何情况下都是行政主体3、与行政组织各级人民政府称行政机关；人民政府的职能部门称行政机构；二者合称行政组织；第二十一页，共五十五页，2022年，8月28日与相关概念的区别4、与行政公务人员；直接、具体实施行政行为的组织或个人，通常是公务员5、与公法人、公务法人是日、英、法等国对部分行政主体的概念第二十二页，共五十五页，2022年，8月28日行政主体的范围和种类职权行政主体的范围授权行政主体的范围行政主体资格是指作为行政主体所必须具备的法定条件。行政主体可分为职权行政主体和授权行政主体。

职权行政主体即各级各类国家行政机关，自组织依法成立时就自然取得行政主体资格。

（1）必须有行政法规范明文规定的授权依据；（2）须经有权机关明确作出授权决定。第二十三页，共五十五页，2022年，8月28日职权行政主体的范围

国务院

国务院组成部门

国务院直属机构

国务院部委管理的国家局中央行政机关第二十四页，共五十五页，2022年，8月28日国务院组成部门(25个)

外交部、国防部、国家发展和改革委员会、教育部、科学技术部、工业和信息化部、国家民族事务委员会、公安部、国家安全部、监察部、民政部、司法部、财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、农业部、商务部、文化部、国家卫生和计划生育委员会、中国人民银行、审计署。第二十五页，共五十五页，2022年，8月28日国务院直属特设机构(1个)

国资委

国务院直属机构

中华人民共和国海关总署、

国家税务总局、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家新闻出版广电总局、国家体育总局、国家安全生产监督管理总局、国家食品药品监督管理总局、国家统计局、国家林业局、国家知识产权局、国家旅游局、国家宗教事务局、国务院参事室、国家机关事务管理局国务院直属事业单位

新华通讯社、中国科学院、中国社会科学院、中国工程院、国务院发展研究中心、国家行政学院、中国地震局、中国气象局、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、全国社会保障基金理事会、国家自然科学基金委员会。国务院办事机构(4个)

侨办港澳办法制办

国研室侨务办

第二十六页，共五十五页，2022年，8月28日国务院部委管理的国家局

国家信访局、国家粮食局、国家能源局、国家国防科技工业局、国家烟草专卖局、国家外国专家局、国家公务员局、国家海洋局、国家测绘地理信息局、国家铁路局、中国民用航空局、国家邮政局、国家文物局、国家中医药管理局、国家外汇管理局、国家煤矿安全监察局第二十七页，共五十五页，2022年，8月28日职权行政主体的范围

地方各级人民政府

地方各级人民政府的职能部门

地方各级人民政府的派出机关地方行政机关省、自治区——行政公署；县、自治县——区公所；市辖区、不设区的市——街道办事处；县级以上经济技术开发区设立的管理委员会，也属于派出机关。第二十八页，共五十五页，2022年，8月28日授权行政主体的范围行政机构（1）内部机构；（2）派出机构；（3）临时机构。企业单位（1）公用企业；（2）金融企业；（3）专业公司。事业单位（1）教学科研单位；（2）技术单位。社会团体其他组织第二十九页，共五十五页，2022年，8月28日行政主体的范围和种类划分的依据行政主体的种类依行政职权的来源职权行政主体授权行政主体依管辖范围的不同中央行政主体地方行政主体依是否有隶属关系外部行政主体内部行政主体第三十页，共五十五页，2022年，8月28日行政主体的行政职权与职责

行政主体的行政职权

行政主体的行政职责第三十一页，共五十五页，2022年，8月28日

行政立法权；

行政命令权；

行政许可权；

行政确认权；

行政给付权；

行政奖励权；

行政征收、征用权；

行政检查权；

行政强制权；

行政制裁权；

行政合同权；

行政司法权；

行政职权是行政主体依法享有的对某个领域或者某方面行政事务进行组织与管理的权力。第三十二页，共五十五页，2022年，8月28日案例

某市人民政府计划对本市各个农贸市场环境卫生进行整顿，决定先由市人民政府的政策研究室组织制订一份关于整顿农贸市场环境卫生的规范性文件。政策研究室经对各方面进行调查，征求有关工商、卫生行政职能部门的意见后，最后起草的文件经政策研究室主任的批准，以本研究室的名义向全市进行公布，并要求有关单位和个人要贯彻落实。第三十三页，共五十五页，2022年，8月28日思考

案例思考：该市人民政府的政策研究室公布规范性文件的行为是否正确？为什么？第三十四页，共五十五页，2022年，8月28日

点评：该市人民政府的政策研究室公布规范性文件的行为是错误的。因为，市人民政府的政策研究室不具有行政主体资格，不能对外以自己的名义作出行政行为。行政机关以自己的名义实施行政行为，必须具有行政主体资格。市人民政府的政策研究室是市人民政府的内部机构，虽然同属行政机关系统，但它只是机关内部的协调、办事管理机构，它不能对外独立行使权力，也不能独立对外承担其行为后果的法律责任。本案中的规范性文件，应以市人民政府的名义对外公布，才能产生法律效力。第三十五页，共五十五页，2022年，8月28日第二节行政机关第四章行政主体

行政机关的概念与特征

行政机关的种类第三十六页，共五十五页，2022年，8月28日行政机关的概念与特征

是指依照宪法和组织法的规定设立，行使国家行政权力，对国家各项行政事务进行组织和管理的国家机关，是国家权力机关的执行机关。

执行性；

法定性和相对独立性；

统一性与层级性；

公共性和服务性。第三十七页，共五十五页，2022年，8月28日

理由是，我国现行宪法第八十五条和第一百零五条规定的有关内容，表明行政机关只包括人民政府，不包括人民政府以外的各种机关、组织以及人民政府所设置的工作部门。人民政府工作部门，可称之为行政机构，行政机关和行政机构加在一起，称之为行政组织。

宪法的有关规定的确规定了人民政府为行政机关，但并不能因此推论说其他行政组织就不是行政机关。而此后的大量单行法则规定，行政机关既包括政府，也包括政府的部门。例如，行政处罚法第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”

因此，在日常生活当中提到行政机关时，如果没有特别所指，往往认为行政机关既包括人民政府，也包括政府所属工作部门。

第三十八页，共五十五页，2022年，8月28日行政机关的种类国务院省政府自治区政府直辖市政府(设区的)市政府自治州政府(县级)市政府县政府自治县政府乡政府镇政府民族乡政府特别行政区政府第三十九页，共五十五页，2022年，8月28日中央行政机关1、国务院（总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长）；

2、国务院各部（专业性）、委（综合）；

3、国务院直属机构（由国务院直接领导）：国家统计局、税务总局、工商总局等；

4、国务院部委管理的国家局：商务部――国家技术监督局、医药管理局、烟草专卖局；科技部――地震局、专利局；国土资源部――土地管理局、海洋局、测绘局第四十页，共五十五页，2022年，8月28日地方行政机关1、地方各级人民政府（省级——乡级）；

2、地方各级人民政府职能部门（厅局委）；

3、地方人民政府的派出机关（行政公署、区公所、街道办事处【市辖区、不设区的市人民政府】）；第四十一页，共五十五页，2022年，8月28日地方行政机关

地方各级人民政府

地方各级人民政府职能部门（厅局委）

地方人民政府的派出机关

第四十二页，共五十五页，2022年，8月28日地方各级人民政府省级人民政府（直辖市、自治区）设区的市级人民政府（省会市、省辖市（地级市）、自治州）县级人民政府（县级市、市辖区、自治县）乡级人民政府（镇、民族乡）第四十三页，共五十五页，2022年，8月28日地方人民政府的派出机关行政公署（由省级人民政府派出）区公所（由县级人民政府派出）街道办事处（由市辖区、不设区的市人民政府派出）如贵州毕节地区行政公署、大兴安岭行政公署、贵州铜仁地区行政公署、新疆哈密地区行政公署、内蒙古阿拉善盟行政公署等。

第四十四页，共五十五页，2022年，8月28日想一想：下列哪些是行政机关？1、杭州市人大常委会2、杭州市地税局3、下沙月牙河派出所4、杭州市委党校校务委员会5、中共杭州市委员会6、杭州市中级人民法院7、杭州市政协委员会8、杭州市采荷街道办事处9、杭州市人民政府教育局10、阿克苏市依杄旗乡政府11、杭州市总工会12、阿克苏地区行政公署×√×××××√√√×√第四十五页，共五十五页，2022年，8月28日法定授权的组织第三节第四章行政主体

概念与特征

与行政委托组织的区别

授权的条件

法定授权组织的类型第四十六页，共五十五页，2022年，8月28日法定授权组织的概念和特征

也被称为经法律、法规授权的组织，或者称为“被授权的组织”，是指依据法律、法规的授权而享有行政权力、从事特定范围的行政管理活动的组织。

指除行政机关外的组织；

其权力来源于法律、法规的明文规定；

依法享有行政职权和履行行政职责，具有行政主体资格；第四十七页，共五十五页，2022年，8月28日与行政委托组织的区别行政授权组织行政委托组织概念是指依据法律、法规的授权而享有行政权力、从事特定范围的行政管理活动的组织。是指接受行政机关的委托而代替行政机关行使部分行政职权的组织。权力来源不同来源于法律、法规的明确授予。来源于行政机关的委托行为。法律地位不同具有行政主体资格，能够成为行政复议的补申请人和行政诉讼的被告。不具有行政主体资格，不能成为行政复议的被申请人和行政诉讼的被告。组织形态不同包括被授权的行政机关的内部机构、临时机构、派出机构和某些社会组织。不包括行政机关。包括受委托的有关行政机关和某些社会组织。第四十八页，共五十五页，2022年，8月28