环境执法中的公众参及制度

.z环境执法中的公众参与制度【摘要】我国是一个开展中国家，目前正处于迅速推进工业化，城市化，市场经济化的开展阶段。由于传统的，不可持续的开展方式，粗放型的经济增长方式，加之人口迅速增长，开发利用自然资源的强度不断加大，环境资源问题日益严重。环境资源问题越来越成为制约我国经济和社会开展的重要因素，成为社会公众关注的重要问题。因此，引入公众参与制度对于推进环境执法的**化，建立法治政府，构建社会主义和谐社会，都具有非同寻常的现实意义。【关键词】环境执法；公众参与一，引言以科学开展观为指导，加强和完善环境执法，是贯彻落实党的十七大精神的一项重要任务。科学开展观的本质和核心是坚持以人为本。以人为本是开展的目的所在，也是我们对生态环境进展保护的价值追求所在。科学开展观严密围绕着两条根底主线：其一，努力把握人与自然之间关系的平衡，寻求人与自然的和谐开展及其关系的合理性存在；其二，努力实现人与人之间关系的协调。人与自然的平衡是指人与自然的关系不是单纯的利用和被利用，征服和被征服的关系，而是将人与自然看成一个整体，在这个整体中，人与自然和谐相处。在我国，人民是国家的主人，环境保护公众参与制度实质上是坚持以人为本的具体表达，是党的群众路线和**原则的具体表达，是依靠群众保护环境的一种主要方式。因此，在环境执法中引入公众参与制度，是环境执法部门的当务之急。二，环境法中公众参与的必要性及意义随着社会的开展，环境问题越来越引起公众的注意，公众对环境权益的要求与日俱增，各种层次的环保主题活动蓬勃涌现，公众参与环境保护已成为环保工作深入开展不可或缺的推动力量。公众作为重要的认识和实践主体，他们的参与对环境问题的解决是不可或缺的。因此，对环境保护中公众参与的研究有着深刻的现实意义，承载着经济、政治、文化、生态的多重诉求，是落实科学开展观，实现富强、**、文明、和谐的社会主义社会的必然要求。1．公众参与有利于依靠和发动群众保护环境资源，提高公众保护环境的责任感。环境保护是一项公益性的全民事业，同时涉及到人们生产和生活以及国民经济的各个领域，只有依靠和发动群众参与保护和管理环境资源，才能协调各个方面的关系，做好保护环境的工作。公众参与环境保护，主人翁作用得以发挥，对经讨论和论证后做出的决策容易承受，在执行中就有更多的责任感。2．公众参与有利于搞好环境资源管理工作，利于监视政府工作及环境法规的实施。在大多数开展中国家，由于受经济开展优先这一因素的影响，尤其是我国各级行政部门每年都要完成上级经济增长定量指标，导致一些不合理的决策破坏环境。通过公众参与，可以强迫政府提高对环境问题的重视及重新认识，最终实现开展经济与保护环境的双赢。3．公众参与环境保护是维护自身权益的需要。环境资源首先是一种公共资源．是人类赖以生存与开展的必备要素．每个人都有与生俱来的享有适宜环境的权利。社会公众与环境的这种天然联系，决定了社会公众对环境保护有着高度的自觉性和积极性。但现实中不断出现的破坏环境的行为和现象．却侵犯了公民在环境方面应当享有的权利。因此。公众参与环境保护既是依法维护自身在环境问题上应当享有的权益的需要，也是环保运动得以持续进展的内在动力根底。4，公众参与环境保护是实施可持续开展的关键。可持续开展的目的是为了不断改善人们的生活质量．更充分地满足当代和后代人的需求，促进社会文明的进步。公众参与环境保护作为实现可持续开展的重要条件已成为世界各国的共识。环境保护从单轨制向双轨制的转变已成为国际性的普遍趋势。公众参与环境管理有利于解决和处理广泛，普遍的环境问题，实现对环境问题的全过程，全方位管理，加强和改良全社会的环境保护和环境管理，有利于全面推动整个环境保护事业的开展。三，公众参与的概述1，公众参与的概念。公众参与是指公民参与政府公共政策的权力，其含义是指在社会事务中，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动，以使该项决策符合广阔公众的切身利益。这里讲的公众包括公民，法人和其他非政府环保组织。公众参与的思想可以追溯到公元前5世纪古雅典的公民大会，至今已成为现代**的重要形式。公众参与演进总的趋势是公众参与的广度，深度和*围的不断拓宽，加深和增强，从间接参与转向间接参与直接参与相结合并偏重于直接参与。环境保护中的公众参与是公众参与环境事务处理中的表现。它是指公众有权依法以各种形式和程序平等地参与环境治理，了解环境信息，参与决策关于环境利益的事项，监视政府环境管理行为。同时完善自身的环境意识和环境行为，是**主义原则在环境管理活动中的延伸和开展，是公众的一项根本权利。无论是在环境法理论还是在实践中，都具有十分重要的地位和作用，其目的是促进公众在环境保护的整个过程广泛的参与获取公众对与环境相关的各种活动的充分认可。并保护公众利益免受不合理的危害或威胁，进而取得经济效益，社会效益和环境效益的协调统一。同时公众参与制度的设立可以防止因行政机关的**和不当行为引起的环境破坏。2，环境执法公众参与机制。法律和政策执行的职能在政府。政府的行为最为广泛，最直接，最经常涉及广阔公众的利益。政府是否代表，反映和符合民意，权力机关并不能随时和全面实施监视。因此公民在与政府的关系上不仅要获得政治地位的平等，而且要在行政地位方面获得平等的参与权。公众参与环境行政执法有利于维护自己的合法权益，防止行政机关单方面行为对自己做出不利的处理，侵犯其合法权利。特别是在行政处分，行政给付，行政裁决，行政许可等直接关系其切身利益的具体行政行为中。公权力的行使如果没有公众的参与，权力行使机关和行使者个人想要腐败，在暗箱操作条件下是很容易实现其目的的。在监视行政权的假设干方式中，公众参与具有集程序控制和实体控制于一体的优势。由于行政执法的全过程都展现在社会公众的视野中，这会迫使行政机关在行政执法过程中向社会公众说明理由。因此，通过公众参与所形成的监视网络，会将行政执法权的异化时机大大减少。人们常说，阳光是最好的防腐剂，公众的千百双眼睛就是阳光。公众参与是防止腐败的最好方式。3，公众参与的开展阶段我国的公众参与环境保护事业是在环境遭到破坏，工业污染频发的情况下逐步走向政策层面的。在参加了1972年联合国的人类环境会议之后，1973年国务院召开了第一次全国环境保护会议。此后环境保护及其立法工作逐渐展开。1991年我国实施了一个由亚洲开发银行提供的环境影响评价培训工程，该工程首次提出公众参与的问题，此后公众参与成为我国环境保护的热点问题，随后中外专家，学者和政府官员就中国的公众参与问题进展了深入的探讨，并提出了建立性的意见。如，国家环境保护局，中共中央宣传部，国家教育委员会制定的?全国环境宣传教育行动纲要〔19962010〕?将“公众参与〞作为编制该?行动纲要?的根本原则，将“逐步建立公众在环境保护方面的参与监视机制〞作为该?行动纲要?确定的2000年总体目标的一项重要内容，要求“逐步形成公众参与机制，为公众参与重大工程决策的环境监视和咨询提供必要的条件，时机和场所，引导公众积极参与环保公益活动。〞四，中国公众参与现状问题及原因分析目前，我国公众参与环境保护的法律依据主要有宪法与环境保护根本法等。?宪法?明确规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济与文化事业，管理社会事务〞。1989年?环境保护法?第六条规定：“一切单位与个人都有保护环境的义务，并有权对污染与破坏环境的单位与个人进展检举与控告〞。?环境保护法?第八条规定：“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励〞。?国务院关于环境保护假设干问题的决定?强调：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭露各种违反环境保护法律法规的行为〞。此外，2002年10月公布的?中国人民**国环境影响评价法?中关于公众参与环境影响评价的方法，程序及意见的有效性作了刚性规定。如第11条，21条规定;除“国家规定需**的情形外〞，“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前〞，“对环境可能造成重大影响，应当编制环境影响报告书的建立工程，建立单位应在报批建立工程环境影响报告书之前，举行论证会，听证会或采取其他形式，征求有关单位，专家与公众对环境影响报告书草案的意见〞。从相关的法律规定可以看出，我国的环境保护正在向“公众参与型〞迈进。我国公民和社会组织都负有保护环境的权利。同时也负有保护环境的义务，国家对公众参与环境保护活动，立法上予以鼓励。法律对公民的环境保护参与权予以一定的保障，规定了公众参与的各种途径和程序。我国的环境保护公众参与有了长足的进步，但从严格意义上看，我国的环境执法中并没有成熟的公众参与制度，现行立法中存在明显的缺陷。主要表现在：1，公众参与缺乏主动性，政府倡导型的参与仍是主要形式。在我国，大多数的公众参与不是公众的自觉行为，而是在政府的引导下进展，这种政府倡导型的公众参与的缺点是缺乏系统性和持续性。当政府决定实施*一环保政策时，公众就会被组织起来进展“广泛〞的参与；一旦政府没有动力或资金实施该政策时，这种所谓的“公众参与〞马上处于瘫痪状态；这种便导致公众很难有自己的独立立场，也无法对环境影响进展有效的评价和监视，更多的只是一种形式上的表现，无法为环境的保护做出实质性的奉献。2，公众参与的方式和内容在立法中原则而抽象，没有明确规定公众参与环保的程序。我国的环境法仅笼统地规定了公众在环境事务上拥有参与权，但大都未明确规定具体的参与事务，使得在大局部的环境管理事项中习惯性地排除了公众参与，特别是在一些有科技背景的环境管理事项上。诚然，由于技术因素的决定，不是所有的环境管理事项都适合公众参与，但如果因此而不明确公众参与环境管理的具体事项，显然是不合理的，在实践上等于否认了公众参与制度。目前，环境法规定的公众参与环境管理的途径主要为征求意见和论证会、听证会的方式。至于公众参与环境决策的途径则是通过人民代表大会制度由人民代表代为行使。除此之外，环境法并未规定其它途径来实现公众参与。公众参与环保的途径也不通畅。由于缺乏程序上的保障，公众无法利用有效的途径获得相关信息，更不能以合法的身份适当地参加到环境管理、决策中去。如我国,?水污染防治法?第13条规定：“环境影响报告中,应当有该建立工程所在地单位和居民的意见〞。但却没有相关的途径,形式和程序规定,有关单位,主管部门以及公众都因没有明确的权利义务而无法参加.而各种方式的来信来访，领导接待日，各种不定期的座谈会只是政府克制自身的官僚主义作风而设，并不存在公民和政府的主体间性，不是代表公众和自身的团体发挥“压力团体〞的作用，有的甚至内化为政府机关的“附属物。〞3，公众环境意识水平，环境知识水平仍较低，参与程度不高。参与意识是公众参与状况的重要标志之一，只有调动公众参与的责任和热情，公众参与制度才能有效运行。但受经济生活水平的限制，有的人疲于解决温饱，有的人专心致富不敢奢望或无暇顾及周围的环境，公众参与的意识相对落后。其次，长期的“政府主导型〞环保工作模式造成公众在环保领域对政府产生依赖性。个人和企业缺乏保护环境的社会责任感和参与意识；即使环境意识较高的人，环境意识的水平与环境保护的行为能力也存在较大差异。很多民众感觉到*项政策不合理，却无法说出缘由，无法运用法律武器来参与决策，究其原因乃是环境法律意识的淡薄在一定程度上消解了公众作为政策制定主体应有的作用。4，环境政策信息资源封闭，公众缺乏知情权。我国现行环境资源管理执法体制建立于方案经济时期或经济转轨时期，那时候占据主导地位的是国营经济，集体经济，行政管理机关的首要任务是领导或指导生产，然后才是监视管理。因此，在市场经济体制下这种监管体制就显得过于僵硬，反响迟钝。有时出于对本地经济利益的保护或遭受*些利益集团的压力。一些政府部门不愿公开有关政策的详细信息，使那些原本的都应当向公众公平的文件被列入***围。环境政策信息资源封闭，使政策信息的不对称和渠道不畅造成公众或政策对象不能对政策制定或政策调整发表正确的意见和建议，使公众参与的热情和效力大大降低，影响了环境政策的实施。2007年1月17日国务院第165次常务会议通过了?政府信息公开条例?并自2008年5月1日起施行。这部行政法规的出台对于保障公众的知情权有了积极的意义。但同时这部法规也存在一些缺乏。例如，在条例中没有进一步清晰界定信息公开的*围，同时也没有关注法律文本背后的制度设计，在操作程序方面还需进一步的细化和完善。我国的政府信息资源管理仍处于初级阶段，对信息资源的开发和利用还不到位，不充分，可以试着借鉴国外成熟做法，建立相应的信息咨询，教示制度和信息更正制度，对于保障公众及时，准确了解政府信息，落实公众的知情权有着重要的意义。以政府信息公开为主的相关制度的加强和完善，为公民知情权的实现提供了制度保障，为法定的公民知情权转变为现实中公民实际享有的知情权创造了外部条件，是环境执法公众参与制度保障中不可缺少的一环。5，没有明确规定对阻碍公众参与环保的制裁措施。有权利必然要有救济。没有事后法律保障的权利是不能实现起目的的。实践证明，政府环境管理行政部门及其工作人员可能由于屈从*种压力，诱惑，私利或偏见而实施不当，**的行为，这时如果没有公众以第三者的名义出来抵抗，这种**行为很可能畅通无阻。为此，很多国家相聚规定了保护环境公共利益免受伤害的公益诉讼制度。如在美国，为了保障环境法的实施，美国公民可以提起司法诉讼，在一定程度上给民众参与环境管理提供了一条出路。而我国在这方面几乎是空白，环境公益诉讼制度迟迟不能出台，导致一些地方的环境公益诉讼屡战屡败，这对我国的环境保护是非常不利的。6，我国非政府环保组织的作用有限。目前，在国际环境事务中，非政府环保组织的作用日渐突出，尤其是在国际环境法中，他们是国际环境法的参与者，监视者和促进者，是国际环保事业的重要组织者和参加者。但在我国，非政府组织的开展虽然与以前相比有了很大的进步，但其作用还远远没有发挥出来。我国的非政府环保组织数量少，规模小，在环境保护中作用显得十分有限。表现在公众知名度，认同度不够，对企业等环境有较大影响的主体没有太多的制约，在维护公众环境权益上没有起到应有的作用，没有真正参与到政府的环境决策中去，没有发挥非政府环保组织的最高职能。同时，大局部非政府环保组织并没有完全独立，资金来源对政府有一定的依赖性。因而在表达意见的程序中没有完全的话语权，其对政府权力的制约作用也大打折扣。出现这些问题的原因是什么呢.最根本的原因在于法律的规定不够完善，没有明确制定成熟的公众参与制度；缺乏实体权利体系的构建，即权利实现很难具有操作性；尚未确定公民环境权的宪法地位，公民的环境权不是法定权利，只是作为应然权利而存在，无法为公众参与制度提供相应的法律根底；检举和控告作为一种事后救济，其本身就不应成为一种公众参与的首选方式，而应该作为一种补充方式，而我国的?环境保护法?却将其作为公众参与的主要方式在总则中加以规定，显然是本末倒置；就环境知情权而言，“人们有权知道环境的真实状态〞这一权利应在立法中得以确认，而现行法律没有条文明确规定公众在此行政程序中有任何参与的权利时机。这就必然导致公众在环境意识中对政府产生强烈的依赖性，公众参与程序总体水平不高。此外，就是政府对普通民众的社会环境教育不够。由于经济开展水平与公众的环境保护意识以及环境知识水平上下有一定相关性，而环境教育又是提高公众环保意识和环境知识水平的根本途径，最终导致普通民众的环境意识比拟薄弱。五，国际公众参与的理论与实践它山之石，可以攻玉。要使我国公众参与环境执法的制度更完善，必须先了解国际上的立法和实践。美国等一些兴旺国家是较早建立环境执法公众参与制度的国家，在过去的几十年里环境执法公众参与制服积累了很多成功的经历。通过对美国等兴旺国家环境执法公众参与制度的了解，对于明确我国环境执法公众参与制度价值取向，完善我国环境执法公众参与制度有着重要的意义。?世界人权宣言?第20条和?公民及政治权利国际公约?第21条规定的权利为公众广泛参与决策过程提供了依据，就公众参与环境保护而言，上述权利包括：自由，友好地与他人联系以保护环境；寻求，接收和传播环境信息的自由；在受到环境污染破坏时，寻求行政救济和司法救济以及采取集体行动来支持环境事业和环境问题受害者的自由。1982年的?内罗毕宣言?第9条提出“应当通过宣传教育和训练，提高公众和政府对环境重要性的认识，在促进环境保护工作中必须每个人负起责任，并且参与具体的环境保护工作。〞1992年6月联合国环境与开展会议通过的?关于环境与开展的里约宣言?其第10条原则规定，当地的环境问题必须在所有相关公众的参与下才得以最完满的解决。人人都应当有了解政府掌握的环境资料的适当途径，包括有关他们所在社区的危险物质和活动的资料，并应有时机参与决策过程。各国也应广泛地发布信息，促进和鼓励公众知情和参与，并且应当使公众充分有效地利用司法和行政程序，包括补偿和补救程序，这是最早在国际法文件中提出了公众在环境事务中的参与权问题。1998年6月25日，欧洲委员会通过了?公众在环境事务中获得信息，参与决策和诉诸司法权力的奥胡斯公约?，对公众在环境决策方面的参与权规定了三个层次：一是对具体环境活动的决策参与；二是对与环境有关的方案和政策决策的参与；三是对现行行政法规和法律决策及执行过程的参与。该公约对公众参与环境事务的规定是全方位的，从具体的环境事务到环境方案决策，再到法律政策的执行，对公众参与权的认可也是全方位的。联合国?二十一世纪议程?也确定了环境诉讼程序中的公众参与权，指出“各国应当通过广泛提供资料来便利和鼓励公众的认识和参与，应当让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。〞在西方兴旺国家关于公众参与制度的国内立法中，美国1969年制定的?国家环境政策法?第101条款规定：“国会认为每个人都可以享受**的环境，同时每个人也有责任参与环境改善与保护。〞该法的第102条规定还首开公众参与环境评价制度的先河。德国的?落实环境影响评价准则法?，已做到公众参与环境影响评价制度化，具体化。各国法律规定公众参与环境影响评价，一般包括如下几个方面：向公众公开或公布环境影响评价报告书或说明书，保证公众的知情权，是公众有足够的时间准备意见；举行环境影响评价报告的听证会或审议会，吸取公众参加，听取并如实记录公众的意见特别是反对意见，允许公众提出质询和异议；在环境影响评价报告书或审议意见中应有公众的意见特别是不同的意见。1993年日本制定的?环境根本法?是第一个充分考虑公众参与程序的法律，法案本身在制定过程中就有公众参与。加拿大1999年修订的?环境保护法?就公众参与制度在公民的知情权，请求调查权，环境诉讼权以及在报告他人环境**行为后的平安保障权等方面制定了比拟完善的制度。目前加拿大公众参与的形式多种多样，组织者现有议会和政府，也有非政府组织，利益集团和社区组织；既有联邦层次的，也有省和市一级的。加拿大环境执法公众参与有一套成熟的做法，他们在激发公众积极，广泛参与，进而建立了完善的公众参与系统。在英国，环境权即是实体性权利，又是一种程序性的权利。每个公民都拥有平安，**，体面和健全完好的生态环境的权利。这些实体性的权利得到了程序性权利的强有力支持，作为程序性权利的环境权其要义便是公民参与国家的环境决策。除上述国家之外，还有许多国家在法律中规定了公众参与的内容。例如，泰国的?国家环境质量法?〔1992年〕第6章规定了一系列个人的权利和义务以鼓励公众参与保护和改善环境，其中包括知情权，要求国家赔偿由于政府行为造成损害的权利。乌克兰**国的?自然环境保护法?第9条规定：“公民有权依法定程序获得关于自然环境状况及其对居民**的影响等方面确实实可靠的全部信息。〞目前，许多国家的法律都规定公民有权依法成立旨在保护环境资源的公民环境保护社会团体或环境保护非政府群众组织。非政府组织最早见于1945年签署的联合国宪章。莱斯特·萨拉蒙在?非营利部门的兴起?中对非政府组织的定义为：数量众多的自我管理的私人组织，他们不是致力于分配利润给股东或董事，而是在正式的国家机关之外追求公共目标。非政府环保组织是非政府组织的一个类型，以保护环境为终极目标，它作为政府和市场之外的治理环境的第三支力量，在推动环境法律与政策的开展、维护环境污染受害者利益、提供信息与咨询效劳、提高公众环境意识等方面产生积极作用。许多国家的法律已对民间团体参与环境保护做出了专门的规定。例如，在洪都拉斯，根据?环境普通法?第13条的规定，国家环境协商委员会中应有一个非政府环境组织的代表的席位；目前，有些国家的环境法规已规定政府机关对公众或环境团体提供各种帮助和效劳，包括但不限于：及时通报有关环境情况，提供环境法规，政策，方案文件和其他有关信息资料；提供法律咨询；提供技术咨询；协助组织活动等。五，完善我国环境执法公众参与制度的途径一是建立信息公开制度，保障公民的知情权。环境知情权，指公民依法享有的从法定机构取得有关环境保护信息的权利．即公民有权获得本国乃至世界环境状况、国家的环境管理状况以及自身的环境状况等有关信息。这一权利既是公民参与国家环境管理的前提。又是环境保护的必要**程序。知情权应由法定程序加以保障，在立法上应该规定．公众如何获得信息及获得何种信息。并对信息的反响建立适宜途径。以政府信息公开为主的相关制度的加强和完善，为公民知情权的实现提供了制度保障，为法定的公民知情权转变为现实中公民实际享有的知情权创造了外部的条件，是环境执法公众参与法制保障中不可缺少的一环。建立完善的信息公开制度。就要求行政机关负有披露信息的义务，对于不履行职责者。将承当法律责任。二是完善公众参与的途径与方式，使之具体化、制度化、法律化。我国目前公众参与积极性不高的一个主要原因是公众没有获得参与的时机与途径。也就是说，公众没有参与的法律依据或者可以参与的*围很小。而环境立法中关于公众参与的规定也大多是原则性的规定。缺乏可操作性。笔者认为，应借鉴美国、日本等有关国家对公众参与的立法经历，抓紧对?宪法?、?环境保护法?和有关环保法律法规进展修改和补充，对公众参与机制的有关问题加以明确规定．以便做到“有法可依〞。建立公众参与会议制度，请公众代表出席会议，在现有的少数人大代表、政协委员提案和人民群众来信来访的根底上，进一步完善代表提案和群众信访的办理制度，设置环境信箱，开通热线，规定领导接待日等。环保管理部门实施政务公开