第5讲城市治理理论

主要内容5.1治理理论及其发展5.2西方城市治理5.3中国城市治理的现状与发展当前1页，总共51页。5.1治理理论及其发展5.1.1治理的概念1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”（crisisingovernance），此后“治理”一词便广泛地被用于国际、国家、城市、社区等各个层次的各种需要进行多种力量协调平衡的问题之中。

当前2页，总共51页。例如，世界银行1992年年度报告的标题就是“治理与发展”

；经济合作与发展组织（OECD）在1996年发布一份名为“促进参与式发展和善治的项目评估；联合国开发署（UNDP）1996年的一份年度报告的题目是“人类可持续发展的治理、管理的发展和治理的分工；联合国教科文组织（UNESCO）在1997年也提出了一份名为“治理与联合国教科文组织的文件;联合国有关机构还成立了一个“全球治理委员会”。当前3页，总共51页。英语中的治理一词（governance）源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵，长期以来它与统治（government）一词交叉使用。目前对其的理解，主要有如下几种：当前4页，总共51页。治理理论的主要创始人之一罗森瑙（Rosenau）在其代表作“没有政府统治的治理”和“21世纪的治理”等文章中将治理定义为：

一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。当前5页，总共51页。罗茨（Rhodes）认为：

治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于前，或是以新的方法来统治社会”。接着,他还详细列举了六种关于治理的不同定义。这六种定义是：当前6页，总共51页。1）作为最小国家的管理活动的治理,它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益。2）作为公司管理的治理,它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制。3）作为新公共管理的治理,它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务。4）作为善治的治理,它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系。5）作为社会--控制体系的治理,

它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。6）作为自组织网络的治理,它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。当前7页，总共51页。库伊曼（Kooiman）和范·弗利埃特（VanVliet）指出：“治理的概念是，它所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动”。研究治理理论的另一位权威格里·斯托克（GerryStoker）对目前流行的各种治理概念作了一番梳理后指出，到目前为止各国学者们对作为一种理论的治理已经提出了五种主要的观点。这五种观点分别是：当前8页，总共51页。1）治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，它认为政府幷不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不层面上的权力中心。2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着界线和责任方面的模糊性。它表明在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。这样，国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任便日益变得模糊不清。当前9页，总共51页。3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。进一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织；为达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。4）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。5）治理意味着，办好事情的能力幷不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。当前10页，总共51页。在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，幷在该报告中对治理作出了如下界定：

治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和幷且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。当前11页，总共51页。

它有四个特征：

治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；

治理过程的基础不是控制，而是协调；

治理既涉及公共部门，或包括私人部门；

治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。当前12页，总共51页。5.1.2治理与统治的区别

（ernment）

在不少学者眼中，区分治理与统治两个概念甚至是正确理解治理的前提条件。正如让－彼埃尔·戈丹（Jean-PierreGaudin）所说，“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念”。当前13页，总共51页。首先，治理与统治的最本质性的区别就是，治理虽然需要权威，但这个权威幷非一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。当前14页，总共51页。其次，管理过程中权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。与此不同，治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。当前15页，总共51页。第三，管理手段不同。统治的手段和方法主要是依靠强制性的行政、法律手段，有时甚至是军事控制。而治理的手段更多的是依靠各主体之间的自愿平等合作。当前16页，总共51页。5.1.3网络治理（Networkgovernance）

斯蒂芬·戈德史密斯等认为网络治理是第三方政府、协同政府、数字化革命和公民选择四种有影响力的发展趋势的集合。公共服务网络治理既包含高度的公私合作，又意味着政府强有力地对公私合作网络的管理。

陈振明指出，网络治理是指为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权利，共同管理公共事务的过程。当前17页，总共51页。当前18页，总共51页。网络治理的特征：比较的视角比较内容层级市场网络治理基础规章价格信任核心内容命令竞争合作治理特征高度僵化充满竞争充满弹性当前19页，总共51页。金字塔or网络型复杂问题

Pyramid（egocentric）ornetwork?当前20页，总共51页。5.2西方城市治理5.2.1西方城市新特点及其管理内容的变化20世纪80年代以来（新公共管理运动），西方城市层级分明的行政体系、纵向协作的工业企业进行了转变，西方城市进行重新定位，促进和鼓励地方经济发展外向型政策，需要一系列新的代理及机构支持，公共部门开始与私营部门建立伙伴关系，使得城市管理内容发生如下特征：当前21页，总共51页。特征一：地方政府成为制定发展战略的焦点。

由于经济全球化，使得资本转移和流动迅速，中央政府无力组织生产和分配，使得地方政府的指挥和协调权力增加，因而地方城市政府的能力成为塑造城市形象和确立其在国际城市体系中的地位至关重要。当前22页，总共51页。特征二：多中心治理。主体：政府、私营企业、NGO/NPO等多个中心。结构：网络型，每个中心都是一个节点，相互连接。目标：实现公民利益，满足多元需求。治理方式：合作与竞争。当前23页，总共51页。5.2.2城市治理的概念早在1942年，V.Jones出版了《MetropolitanGovernment》，探讨大都市区政府管理模型，随着20世纪90年代治理理论的兴起，城市管理也逐渐转向城市治理，对于城市治理的理解，常见的有三类：（1）城市治理=好政府。常见于国际援助组织的报告、文件，认为城市治理是管理第三世界城市的关键，认为这是提供援助的先决条件，如城市治理的指标包括民主、透明、人权等。当前24页，总共51页。（2）城市治理是向市民和社会赋予权力的过程。此种理解常见于迄今尚未开放的国家的民主化过程。（3）城市治理是政府与市民社会的关系。但可以明确的是：城市治理≠城市管理二者根本区别是：市民社会的加入，即城市治理是政府与市民社会、公共部门与私人部门的互动过程，地方政府只是主角之一。城市治理注重的是过程，即地方政府协同私人组织力求实现集体目标的过程，因而城市治理的焦点是各个利益集团之间的权力与责任的调整。当前25页，总共51页。5.2.3西方城市治理的模式治理，核心是权力再分配和向非公共机构让渡。而不同国家、同一国家的不同城市，由于存在差异化的价值观、规则，带来不同的城市治理模式，即地方政府在经济发展中的角色（如中西方地方政府的权力不同）、分配形式以及地方政府与市民社会的关系。当前26页，总共51页。比较精炼的分类，是美国学者Pierre的四类：1）管理模式（Managerial）：强调专业参与而非政治精英的渗入，“让管理者管理”是其口号，主要参与者是组织生产和分配公共服务的管理者，例如将公共服务承包给赢利组织、建立内部市场进行竞争等。2）社团模式（Corporatist）：直接参与的是各利益集团的高层领导，间接参与的是利益集团的基层。其主要目标是分配环节，确保以集团成员的利益塑造城市的服务和政策。当前27页，总共51页。3）支持增长模式（pro-growth）：主要参与者是商业精英与当选的地方官员，在推动地方经济问题上利益共享。目标是实现长期和可持续的经济发展。此模式是最常见的治理模式，随着近几十年来区域经济增长模式的转变以及城市国际化趋势的兴起，城市经济的增长越来越依赖于技术的引进与投资的增加，因此该模式的参与者将城市作为吸引技术与投资的工具，在此过程中，二者紧密合作，共享经济增长的成果。此模式的弊端在于其参与者的狭隘性，一般大众很难参与无法调动最广泛的群体尤其是市民社会的参与到城市治理的积极性，公众分享程度低，而且极有可能造成他们与利益即得者的冲突。当前28页，总共51页。4）福利模式（welfare）：城市政府通过国家预算资金的划拨维持地方的福利水平、复兴地方经济，因此地方政府与较高层政府的关系显得尤为重要。

该模式具有明显的短视性，其治理的行为必然是短期行为，且不愿与私营资本结成伙伴关系，不大可能维持很长时间，因为高层政府不可能对所辖的所有区域给予同等的重视，而不平衡发展又会引起争议，并且如果恰逢中央政府出现财政赤字，情况将会更糟。该模式主要应用于福利国家，因为这些国家有较为发达的经济基础作为保障，对于发展中国家而言，其适应性是相当低。当前29页，总共51页。5.3中国城市治理的现状与发展5.3.1中国城市治理的变迁

现代公共行政的理论发展中，政府的定位经历了三个阶段，即官僚政府、企业化政府和服务型政府三个阶段，与此相应的是，我国城市治理的模式也经历了三个阶段，即城市管制模式、城市经营模式和城市治理模式。当前30页，总共51页。(1)官僚制政府与城市管制模式

传统官僚型模式形成于19世纪末20世纪初,作为一种公共部门管理模式,它代表着一种传统,这种传统在大多数国家公共部门管理中,一直牢牢占据着统治地位。在这种管理模式下,政府的构造基本上是按照科层制的模式进行构建,城市政府单独承担了城市公共服务的供应,所有城市事务都由城市政府按照指令式的方式进行管理。当前31页，总共51页。

中国处在计划经济时代的城市管理,一开始就表现为中央高度集权的、以审批制度为主的城市管制模式。社会管理和经济发展权力都集中在政府,地方政府管理权集中在中央。

这种模式呈垂直型结构,通过审批制度,城市发展目标和策略的决策权掌握在中央政府手中,城市政府缺乏自主权,只是机械地执行中央的计划和政策。

就城市政府的结构来说,政府管制是家长包办型体制,触角涉及到城市的各个方面,几乎垄断了城市事务的各项领域,庞大的职能和计划分配的单一手段决定了管理的鞭长莫及和力不从心。当前32页，总共51页。(2)企业化政府与城市经营模式

自20世纪80年代以来，推行行政体制改革和行政革新已成为时代风潮，所采用的手段也各有差异，新公共管理就成为这错综复杂的改革运动的一个标签，市场化的手段方法被用于城市社会的各个方面，打破了计划经济体制下政府包办式的管理方式，再造政府和经营城市的理念得到了广泛的传播和应用。当前33页，总共51页。

经营城市,总的来说是用市场化的方法对城市公共物品进行改造,达到增加其经济价值或改善其自身活力等目的。就经营城市的具体内容来说,中国城市在实际中主要集中在三个方面：盘活土地存量,实现自然资本的增值；引进竞争机制,实现公用事业多元化经营；做好城市延伸资本的开发,树立城市良好形象。

经营城市,其手段是对作为公共资产的土地进行经营,按照资本运营的方式来实现土地的价值。当前34页，总共51页。(3)服务型政府与城市治理模式1）

一种替代新公共管理理论的新的理论范式——新公共服务理论。2）西方城市治理的借鉴(多中心治理)。当前35页，总共51页。城市经营VS.城市治理城市经营理念自90年代出现以来，就迅速被各地政府采纳和支持，源于其能优化土地资源配置来增加经济效益。城市治理，仍处于学术讨论之中，很少听到官员对此发表意见，源于政府向公民社会授权。当前36页，总共51页。Case:杭州与深圳（一）杭州：经营城市与战略管理型样本“上有天堂，下有苏杭”，杭州是一座历史文化名城。最新一轮的杭州城市建设一般认为是从2001年开始的。2001年3月12日，经国务院批准，萧山、余杭撤市建区，杭州市面积从683平方公里扩大到3068平方公里，面积扩大了近四倍，成为长江三角洲仅次于上海的第二大区域城市。面积的扩大给杭州市带来了巨大的城市建设资源，同时也提升了杭州的城市首位度和影响力。

当前37页，总共51页。在城市战略定位上，杭州分别从国际、全国、区域以及浙江省域进行定位，确定为“国际风景旅游城市、国家历史文化名城、长江三角洲的重要中心城市、浙江省的政治经济文化中心”。2001年，杭州市政府将城市发展的目标浓缩成“打造国际休闲大都市”。2007年1月8日，杭州市重新定义城市品牌为“生活品质之城”。在空间结构上，杭州确立了“一主三副、双心双轴、六大组团、六条生态带”的空间结构模式。从产业布局上，杭州致力于发展动漫、会展、电子商务等新兴文化产业和创意产业。当前38页，总共51页。在城市建设运行机制方面，杭州是“经营城市”的典型样本。“其早期操作模式为政府推出一个概念，然后整理出一块土地拍卖，卖地所得再用于搞当地的建设。该区块经过建设后升值，带动周边地价上涨，政府又可以通过卖地获得更多的财政收入，由此形成‘良性循环’。但这种依靠卖地生财的‘经营城市’模式存在巨大的金融风险和政策风险。”或许正是基于这些挑战，杭州主动改变了“经营城市”的策略，从强调“住在杭州”转变为强调“创业杭州”，从主要是经营土地等公共性偏低的有形资产逐渐向经营城市品牌、营造优质人居和营商环境等公共性较强的无形资产转变。当前39页，总共51页。（二）深圳：制度创新与协同治理型样本与杭州不同，深圳是一个典型的新兴城市。1980年，经济特区的设立直接改变了深圳的发展命运。深圳在改革开放中的先发地位，使深圳获得惊人的发展。然而，深圳过去的快速发展是建立在以土地换效益、空间迅猛拓展基础上的。这种发展模式，让深圳很快就面临城市发展无地可用的窘境。当前40页，总共51页。在城市规划战略定位上，深圳基于其特殊的历史和发展现状，提出了未来25年的发展目标是“建设可持续发展的全球先锋城市”。功能定位上，建设“国家级高新技术产业基地、区域性物流中心城市、与香港共同发展的国际都会”。在区域规划上，提出“差异化”的战略分工，即在11个城市组团的基础上，通过组团的融合，逐渐演化为城市核心区、西部滨海区、中部地区、东部地区、东部滨海地区5个城市功能地区。当前41页，总共51页。深圳城市治理的突出特色是其城市规划的法定图则。法定图则体现了规划过程的公众参与程序，规划决策权力从规划行政部门向社会人士占多数的规划委员会和图则委员会转移，从而提升规划决策的民主化程度。法定图则打破了规划决策的封闭性，增强了透明性和公众的参与性，特别是半数以上的非公务员委员使城市规划中的长官意志得到了一定程度的制衡。不过在具体的实施过程中，成效并不如预期，主要是规委会和图则委员会的问责机制不健全，法律依据不充分，公众冷漠对待和参与受阻，公共物品被忽视，运行效率偏低以及人员配套制度不健全等。

当前42页，总共51页。深圳城市治理的另一个制度创新是2003年2月在全国率先设立市城管监督指挥中心，2006年6月升格为正处级行政事务机构。该中心是集数字化城市管理、市容监控、群众投诉、指挥调度、检查督办、号码追呼、信息处理及分析、效果评价为一体，实施城市管理为职责的业务职能部。法定图则推动了深圳城市决策的民主化进程，而指挥中心的建立则致力于解决多头管理、缺乏协作的问题，推动城市管理的高效化进程当前43页，总共51页。深圳城市治理的第三个制度创新是城市管理市场化试点——城管业务外包的实践。这个试点工作起源于深圳宝安区西乡街道，初衷是为了解决人手不足这个综合执法最突出问题。为此，通过签约外包的方式，培育民营企业当“城市保姆”，购买社会服务，整合资源，借用院校实习生资源，利用社区资源协助执法，逐步形成了“政府主导、企业协同、公众参与”的格局。由于物业保安、院校学生、社区志愿者均不是公职人员，不能依法采用罚款、没收等强制手段，因而只能是口头劝导等柔性管理方式，这是对传统刚性城市管理方式的必要补充和新的有益探索。

当前44页，总共51页。（三）杭州和深圳的启示深圳、杭州都属于快速增长的特大城市，而且分别属于中国城市发展最为快速的长三角和珠三角地区核心地带。

深圳和杭州的发展环境中具有一些其他城市难以复制的因素：深圳与香港毗邻，杭州与上海靠近，深圳和杭州分别借势于香港和上海的快速发展，而国内多数城市却无法获得这样的地缘优势。

不过，这两座城市的发展经验中蕴含着当前中国城市治理改革的一些普遍趋势，值得其他城市学习和借鉴。各城市可以将这些规律与各自的地方特色充分结合起来，提升城市发展的品质。当前45页，总共51页。杭州和深圳的城市规划各有其闪光点，杭州的成功之处在于其概念（战略）规划；而深圳的创新之处在于法定图则，其过程虽然步履艰难，但其改革思路值得借鉴。杭州的概念规划着眼于从区域、历史、机遇、挑战、优势、劣势等角度动态而准确地定位城市，打造城市品牌，增强城市的吸引力和竞争力。深圳的法定图则着力于从体制的创新实现规划功能的优化，试图在规划中将技术力量、市场力量、社会