2023年国库集中改革调研报告

国库集中改革调研报告根据财政部、国税总局的部署，市、县两级国税机关将从今明两年全面推行中央财政资金的国库集中支付改革。它在规范国税系统的资金管理的同时，将对国税系统财务管理工作提出全新、更高要求，从而进一步推动国税系统财务管理水平的全面提高。

一、国库集中支付改革的基本内容

国库集中支付改革后，所有财政性支出都通过国库单一账户体系支付。国库集中支付在具体操作层面上，包括以下四个方面的基本内容。

“一个零余额账户”。财政部门为预算单位开设一个专门用于办理财政授权支付（零星支出业务）和清算的账户。该账户在每个营业日发生的支付在营业终了时，通过与国库单一账户进行清算而结平资金，使余额为零。

“两种支付方式”。在将财务支出分为工资支出、购买支出（含工程采购、物品、服务采购支出）、零星支出、转移支出的基础之上，分别对应财政直接支付、财政授权支付方式。其中，工资支出、购买支出、转移支出实行财政直接支付方式；零星支出实行财政授权支付方式。

“三不变方针”。不改变预算单位的预算执行主体，国税系统仍为四级预算单位，并享有相应的预算管理权。不改变预算单位的资金使用权。不改变预算单位的财务管理权和会计核算权。以各级国税局为会计主体，以发生的各项经济业务为会计核算对象，记录和反映各项经费收支活动，监督预算执行情况及其结果的职能不变。

“四用款原则”。按批复用款，预算单位按批准预算执行。预算单位编制、上报预算，财政部、国税总局按照预算科目类、款、项分项进行批复、核定，按用款计划用款，按项目进度用款，按规定程序用款。

二、国库集中支付改革后财务管理面临的新情况解读

国库集中支付是财政资金支出管理方式的一次革命。在国库集中支付改革之初，势必在国税系统财务管理工作中出现一些新的情况和问题。

（一）预算“软变硬”——用款不但要有额度，还必须有预算。实行国库集中支付以后，预算成为财务管理的“笼头”，国税系统国库集中支付、政府采购甚至日常经费的支出都必须依据年度预算，预算和国库集中支付相结合后，只有按照年度预算编制分月用款计划才能办理资金支付，才能用到财政拨款。预算编制的准确性将直接关系到国税机构的正常运转和国税职能的有效发挥。

（二）“有钱未必用得出去”——不符合“四用款原则”的用款计划，将被拒绝。支付必须有依据。实行国库集中支付后，无论是直接支付还是授权支付，其依据都是预算单位的年度预算和用款计划。预算单位的各部门都要根据各自业务需要，尽量准确地安排年度工作计划，根据工作计划合理预计各项业务工作的用款金额和时间，并严格按照规定的时间报送。否则，有可能造成专项业务工作无资金保障，或申请到额度但年内无法开支被财政注销，造成工作被动。支付必须按程序。无论是财政直接支付，财政授权支付，都有规范的运行程序。财政直接支付的程序为：由预算单位按照年初部门预算控制数或批准的部门预算，编制用款计划，向财政部门申报，并由财政部门正式批复给预算单位。预算单位需要支付资金时，由预算单位根据用款计划，提出支付申请，财政部门审核后逐级汇总上报至财政部，财政部向代理银行签发支付令，通知代理银行从财政零余额账户中付款给收款人。财政授权支付的程序为：由预算单位按照年初部门预算控制数或批准的部门预算，编制分月用款计划，并向财政部门申报。财政部门批复后，向代理银行下达下一月份授权支付额度，代理银行负责将授权支付额度通知到预算单位。预算单位在用款额度内，根据支出需要自行开具支付令并通知授权支付代理银行。

（三）“左口袋的钱不好放右口袋”——不得从一个单位零余额账户向另一单位原有资金账户划拨资金。零余额账户开设后，预算单位经过审批开设的原有资金账户仍然保留，并可以继续使用。预算单位零余额账户可以办理转账、提取现金等结算业务；可以向本单位按账户管理规定保留的相应账户划转工会经费、住房公积金及提租补贴。但两个零余额账户之间，不得相互划转资金。不得违反规定向本单位其他账户划拨资金。本单位的其他收入和往来收入等，不得进入本单位零余额账户。

（四）“卖米的钱不能打油”——各科目间的用款额度不能相互调剂使用。按照《财政部关于印发政府收支分类改革方案的通知》，按支出功能划分，国税部门属于“一般公共服务类”中的“税务事务款”，款以下还要分项；按支出经济分为12类，细化为98款。实行国库集中支付后，财务人员开具支票、汇款等银行汇款单据，除必须符合原先票据开具的一般要求外，还必须在每张票据上按照财政预算科目注明支出的款、项、目，同时还要注意所开科目的用款金额，不能超过账户对应科目现有用款额度。

（五）财务监督的手段和时效发生根本性的变化。实行国库集中支付后，支出信息将通过代理银行的结算系统和国税系统的信息传输系统，直接纳入财政部的适时监控、预警系统，并由专门机构和人员对异常信息及时进行责询。国税系统的财务支出活动由过去的事后监督变为事前或事中监督、由国税系统内部监督变为财政部直接介入的外部监督；监督的手段由过去定期纸质报送变为适时信息传输，由处理后综合信息（会计报表）变为对具体经济活动的直接监督，无论是监督的频率、广度和深度都有了根本性的变化。

三、国库集中支付改革后规范加强财务管理的对策措施

（一）要坚持依法理财，切实遵守和执行财经纪律。

依法理财就是必须严格按制度、程序办事。要坚决执行《财政违法行为处罚处分条例》，在国库集中支付的实践中，要以真实的财务支出状况和其他相关情况作为编制用款计划、开具支付令，作为申领财政资金、支付商品、劳务零星支出的依据，坚决防止和杜绝不按规定如实列报，采取以预算支出数为依据标准，无根据地人为提高支出数等方法，通过违规调整凭证、账目，提供虚假情报结算依据等手段，多领、转移财政资金；要严格按照按批复、按用款计划、按项目进度、按规定程序使用财政资金，非经法定程序报请财政部门批准，不得改变资金的用途，不得在各项目之间进行调剂；要严格按照财政资金的开支范围和标准组织财务管理活动，不得擅自扩大开支范围，提高开支标准；要按照建设项目的进度情况，请拨资金，以相关会计制度为依据确认基建项目的投资完成额，不得虚报、冒领、关联交易等手段骗取基建经费，不得虚列基建完成额，隐匿基建经费结余。

（二）要规范预算管理，建立和完善预算编制工作制度。

实行国库集中支付后，必须建立和完善预算编制工作制度。要认真执行国家税务总局《预算管理若干规定》，建立和完善预算编制工作的机制，要从最基层（县级国税局）的预算单位起逐级编制、汇总、上报，各级预算编制单位要组织办公经费管理、政府采购、信息化建设、金税工程、教育培训等与预算执行有关的方面，提供支出项目、进度和时间安排，编制预算草案，提交局领导或同级预算编制委员会审定，既反映出各级单位的实际预算需求，又强化各单位的预算意识和预算责任。要反映所有的收入、支出和结余情况，要完全体现出综合预算的原则。按照预算科目类、款、项细化预算内容和基本支出结构，增强预算的约束力，要加强预算执行情况的分析研究，根据预算支出进度及时修正预算安排，努力实现上报、批复、执行相一致的预算管理目标。

（三）要加强部门配合，衔接和协调财务管理部门各岗位职能。

预算单位所属各部门都必须高度重视年度预算的安排和报送工作。财务部门内部各岗位都必须切实加强配合协调。目前，财务部门内部大致分为预算管理、会计、出纳、资产管理、政府采购、基本建设管理等岗位，各岗位在充分履行各自职能的同时，要加强相互间的配合和协调，防止相互割裂。预算管理人员要发挥预算统驭财务管理活动的作用，及时组织会计、基建、政府采购等岗位的人员编制、上报预算和用款计划，根据会计人员提供的会计信息，分析、监控预算执行情况和结果。提高预算执行的准确度，规范各项资金的使用，保证收支结构的科学、合理；会计岗位要加强对出纳业务的审查、复核，及时记账、正确反映经费支出情况，并将会计核算结果及时反馈给预算管理人员；出纳人员加强支出凭证合法性、合规性的审查，按照规定的开支标准和范围，办理财务支付业务；政府采购管理人员组织编制政府采购预算、上报采购计划，并按照批复适时组织采购活动；基建岗位要按支出预算控制数、按工程进度、按付款比例，及时提出用款计划和支付申请。

（四）要严格财务管理，加强和规范收支渠道。

要强化支出管理。认真执行支出管理制度。严格执行“收支两条线”管理制度、经费报账制管理制度、支出审批管理制度。要加强人员支出的管理。对实行直接支付的人员支出（工资、津贴、补贴）标准，坚持按规定报送，非经批准、没有规定不得自行发放津贴、补贴。要加强公用支出的管理。招待费、会务费控制在一定的额度或比例以内，不参加无实质性内容的收费培训或旅游性质的培训活动，不支付高消费的娱乐、休闲费用。要加强项目经费的管理，严格执行资金管理规定，专款专用。要加强基建经费支出预算的管理。及时办理基建立项，加强工程进度管理，保证用款计划安排使用到位。加强对建设资金和物资采购资金的申领、管理情况的监督检查，防止专款不专用问题的发生。要加强金税项目经费管理。按预算组织实施、按规定组织政府采购、按程序办理结算。要加强稽查经费的管理。坚持保障重点、兼顾一般、专款专用、量入为出、厉行节约、注重实效的原则，按规定标准和项目支出，加强稽查办案的绩效考核，提高稽查经费的使用效率。要加强“三代”手续费管理。按要求正确确定“三代”范围和“三代”税款手续费支付比例。要加强现金支出管理。不违反《现金管理暂行条例》提取和使用现金。

要规范账户管理。首先必须按规定开设银行账户，杜绝随意开户情况的发生。根据税务总局规定，省辖市局以下的预算单位一般可以开设一个基本存款账户，用于办理本单位以前年度中央财政拨款结余、其他收入及往来款的结算和收付业务；根据需要开设一个工会经费专用存款账户；开设一个个人公积金、购房补贴专用存款账户，用于核算职工按照住房制度改革和政策规定交纳的购房款等资金；此外，对异址办公且距离上级局较远的基层分局，可开设一个备用金账户，用于核算经费备用金。其次，必须正确界定零余额账户和上述账户的结算业务范围和相互之间的结算关系。其他收入账户作为综合预算（反映所有的收入、支出和结余）的组成部分，主要办理除当年中央财政授权支付和直接支付项目以外的预算支出，支出的基本要求必须是以预算为先导；收入则仅限于以前年度中央财政拨款结余和国税部门取得的其他收入，零余额账户除了向内部报账单位划拨备用金处外，不得向该账户划拨资金，该账户的收入也不得进入本单位零余额账户。零余额账户可以按照规定的标准向工会、公积金账户划转工会经费、住房公积金及提租补贴。

要加强所属报账制单位的管理。实行集中支付后，为调动基层单位争取其他收入的积极性，对报账制单位可实行以收定支，预算控制，零余额账户、备用金账户双轨管理办法，在用好用足中央财政拨款的同时，用其他收入弥补预算缺口。对纳入直接支付范围的基建项目、政府采购支出和分局正常办公经费支出（水电费、办公费、邮电费、差旅费、维修费、交通费、物管费等），由分局上报用款计划，经财务部门汇总后，按照集中支付的要求，纳入零余额