论国有土地资产管理问题

论国有土地资产管理问题摘要：土地是社会存在的一切经济活动的基础。在社会经济不断发展的今天，土地既是一种重要的自然资源，也是极具价值的资产。切实加强和完善土地资产的管理，特别是加强对城镇国有土地资产的管理，对深化我国土地使用制度改革，盘活存量土地资产，优化配置土地资源，发挥土地资产效益，推动社会经济稳步发展具有重要竞义。

关键词：国有土地；资产管理；问题；对策

中图分类号：f301.2文献标识码：a文章编号：1001-828x(2011)07-0034-02

一、加强国有土地资产管理是深化改革的必然要求

我国的土地使用制度实行的是社会主义公有制，即社会主义全民所有制和社会主义群众集体所有制。其中，全民所有制是以社会主义国家所有制形式体现的，即国家拥有土地的所有权，土地使用者只拥有所使用土地的使用权。改革开放以前，在计划经济体制下，土地的供应和使用一直实行无限期、无偿、无流动的使用制度。国有土地使用权的取得主要是政府以行政划拨的方式配置的，这样一方面造成我国的土地使用制度只有单一的计划供给体制，土地资源得不到有效的利用；另一方面造成土地资产的闲置浪费。随着社会主义市场经济体系的形成，我国加入wto后成为世界经济共同体成员国，土地的使用和管理要与国际接轨。因此，切实加强城镇国有土地资产的管理，是深化土地使用制度改革的要求，也是我国融人世界经济的需要。土地使用制度改革是经济体制改革的重要组成部分，培育土地市场是建立社会主义市场经济体制一项基础工作。通过深化土地使用制度改革，变无限期、无偿、无流动的使用制度为有偿、有限期、可流动的使用制度，可有效地实现国家土地所有权和使用权分离。从法律程序上明确土地所有者和使用者的权利、义务关系，可有效地保护土地所有者的权益和土地使用者的效益，创造良好的投资环境。土地依法投入经济运转，方可充分发挥其资产效益。随着市场经济体制的逐步确立，土地的经济特性即资产性日益明显，土地资产是对土地视为资源的升华，是利用保护土地到优化配置土地的进步，土地已成为社会经济财富或财产的一部分。我们发展社会主义市场经济，必须重视土地资产的作用，必须明确包括土地在内的各种产权关系。通过明晰土地的产权关系，使土地资产在流动中增值，而作为土地所有者的国家必须在经济上得以回报，也就是说，土地使用者在使用国有土地时必须坚持有偿使用的原则。

二、城镇国有土地有偿使用的运作形式

(一)出让方式

国有土地使用权出让方式，即是国家以土地所有者身份，将国有土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。国有土地使用权出让可采用协议出让、招标出让、拍卖出让、挂牌出让等形式。(1)协议出让：是指政府与选定的土地使用者商议土地使用权出让金和用地条件，达成协议后，签定土地使用权出让合同。(2)招标出让：是指在指定范围内，由符合条件的单位和个人以书面招标形式，竞招某一土地的使用权，土地招标小组择优而取。(3舶卖出让：是指在指定的时间内、公共场合竞争某一地的土地使用权。(4)挂牌出让：国有土地使用权出让主要适应于商业、金融、房地产、旅游以及部分“三资”企业等高盈利或经济效益好的项目用地。出让对国家土地所有者来说，可一次或得土地权属收益，给政府会带来巨大的财政收人。国家或政府可利用这笔资金进行城市基础设施和土地开发等项目建设，促进经济和社会的发展。土地出让金是整个出让期内各年地租贴现值的总和。因此，制定土地使用权出让方案和出让金标准既有经济因素又有政策问题。市、县国土资源管理部门或国有土地使用权出让协调决策机构应当根据土地价格评估结果、当地产业政策和土地市场情况等，集体决策、综合确定土地出让金额；其次，对土地使用者来说，因拥有完整的土地使用权，可以依法进行土地使用权转让、抵押、出租等经济活动，并从中获得较大的经济利益。但是土地使用者以出让方式获得土地使用权，需要有雄厚的经济实力，否则难以承受一次性交纳巨额出让金的负担。在实际操作中，有的单位因经济效益不好，只能交纳部分出让金，为了防止国有资产流失，可分期交纳土地出让金。

(二)年租方式

年租方式即国家以土地所有者身份将土地使用权租赁给土地使用者，并按年向土地使用者收取地租。这种方式与出让方式的最根本区别在于年租制一改由出让方式一次性收几十年的地租改为按年收取。

实行年租方式对于全面启动国有土地有偿使用，促进土地由无偿使用向有偿使用的顺利进行起着积极推进作用。国家把土地使用权租赁给企业，国家以土地所有者身份，按年租形式收取租金，这种“化整为零”的方式，便于企业承受。国家以租赁方式向土地使用者收取地租，虽不能像出让方式一次性获得大量的土地收益，但能保证每年都有稳定的土地收益，保证国有土地资产的保值和增值。

年租方式应注意的问题：出让方式由于土地使用权是在土地使用者一次性支付土地出让金后而获得几十年的土地使用权，其权利是一项独立的财产权利，可以依法转让、出租、抵押。通过年租制而获得的土地使用权，土地使用者是按年交纳地租，它是一种债权。

在实际操作过程中应注意以下几个问题：

(1)关于转让。土地使用权转让后，原用地者(原承租人)与国家签定的土地租赁合同可以由新用地者(新承租人)继承，新用地者继续按原租赁合同规定交纳地租或与国家重新签定土地出让合同，支付剩余土地使用权出让金。

(2)关于转租。土地使用权转租是原土地使用者将土地使用权转手出租给新用地者，由于转租不改变原土地使用者的租赁关系，租赁合同仍由原使用者履行。只要原用地者按期向国家交纳地租，并按规定用途使用土地，在租赁期内应允许土地使用者转租，租金增值部分应按国家税收政策缴纳土地增值税。

(3)关于抵押。在年租制下，土地使用者取得土地使用权是以逐年交纳地租为前提条件的，因此取得的土地使用权不是一个完整的权利，土地使用权是不能抵押的。但在实际工作中，多数企业都是以房地产整体为抵押担保物向金融机构抵押的。在这种情况下，当抵押人不能偿还债务时，抵押权人应依法从拍卖房地产得到的价款中补缴土地出让金后，方可优先受偿。

(三)作价入股方式

作价入股方式即国家以一定时期的国有土地使用权，经评估作价后，界定为国家股，股权委托国有股持股单位统一摘有，土地股与其他股权一样参与按股分红。土地作价人股是新设企业或股份制企业有偿使用国有土地的一种方式。企业不必以贷币方式一次性交付大数额出让金，解决了企业经济承受力不足的问题。由于土地资产属国家股，有利于国家对土地资源和资产进行宏观调控。

三、建立城镇国有土地资产管理新机制

城镇国有土地是国家一项重要资源和资产。随着国有土地使用制度改革的深人，城镇国有土地如何适应社会主义市场机制，建立起公平竞争的市场体系，发挥土地资产效益，减少国有资产流失，理顺国

家和土地使用者之间的收益分配关系，将是摆在我们面前亟待解决的问题。

在城镇国有土地资产管理中应注意做好以下几方面的工作：

1.强化土地登记。对本辖区内的土地分等定级，统一登记、统一发证、统一评估认证。实行依法登记，持证用地，凭证交易，验证管理。从法律程序上完善土地资产管理的法律权威性。严格实施土地用途管理制度，认真按土地利用总体规划和城市规划开发利用土地。对本辖区内的土地有一个全面详实的利用资料，科学合理地规划各行业用地。

2.关于划拨土地使用权的管理问题。划拨土地使用权是政府授予的，由于长期存在的划拨供地方式，使有的业主单位承担了土地的成本、征地补偿费、市政配套费等。由于业主单位的中、长期投入和使用，而使所用土地的基础设施得以完善，间接地促进了土地增值。就这种历史上形成的划拨土地使用权，应承认其财产权性质。在划拨土地使用权的处置上，对业主所使用的划拨土地使用权应给予相应的补偿。

3.强化土地资产意识和土地经营观念，加强城镇国有土地资产管理，防止土地资产流失。一是严格控制土地划拨供应，坚持土地依法有偿使用，搞好城市土地经营。严格按国家《划拨供地目录》供应划拨用地，其他经营性用地一律并人有偿使用轨道。用经营城市土地的收入来包装城市、建设城市。二是全面推行土地招标、拍卖、挂牌等出让方式供应土地，采用招标、拍卖、挂牌公开竞价方式供地是土地资源实现市场基础配置的重要标志，也是实现土地资产市场化管理的发展方向。要不断地提高招标、拍卖、挂牌的集约度，实行公开、公平、公正的原则，确实增加政府土地收入，保护投资者的合法权益。三是政府垄断土地一级市场，放开搞活二级市场。加强政府对土地一级市场的垄断，可有效地扼制土地投机和黑市买卖，控制土地的流向和利用。根据市场需求，适度控制土地供应量，严格控制占而不用。实行土地储备制度，可有效地保证土地利用与国民经济发展相吻合。放开和搞活土地二级市场，可促进国有土地使用权的流通。国有土地