吕祖善同志在2011年全省财政地税工作会议上的讲话

吕祖善同志在2011年全省财政地税工作会议上的讲话发挥支撑保障引导作用推动科学发展走在前列（2011年1月14日）在“十一五”胜利完成，“十二五”开局之时，召开全省财政地税工作会议，很及时也很重要，对于我们回顾总结“十一五”财政地税工作，进一步理清“十二五”工作思路，努力实现我省财政持续平稳健康运行，更好地推动富民强省、社会和谐具有重要意义。下面，我讲三点意见。一、充分肯定“十一五”我省财政地税工作刚刚过去的“十一五”，是极不平凡的五年，是我省经济发展环境变化最大、受到严重冲击和挑战的五年，也是经济社会发展取得重大成就的五年。五年来，在中央和省委的坚强领导下，全省上下深入贯彻落实科学发展观，大力实施“八八战略”和两创总战略，扎实推进“全面小康六大行动计划”，着力调结构促转型谋发展，抓统筹惠民生保稳定，全省经济平稳较快发展，结构调整步伐加快，增长效益不断提高，民生得到进一步改善，社会保持和谐稳定，“十一五”规划确定的主要目标圆满完成。预计“十一五”全省经济总量从2005年的13418亿元增加到2010年的27100亿元，年均增长11.8%；人均GDP从3382美元跃升至7600美元，为全面建成惠及全省人民的小康社会打下了坚实的基础。这其中，财政地税工作发挥了不可替代的作用，各位市县长和广大财税工作者功不可没。在此，我代表省委、省政府表示衷心的感谢！“十一五”财税工作和整个经济工作一样也是很不平凡的五年，取得了很大成绩，发生了很大变化。这五年来，公共财政理念不断强化，财政实力大大增强，财力结构进一步优化，财税体制机制更加完善，公共财政功能作用得到更加充分发挥，概括起来，主要有以下三个方面。（一）着眼于“做大蛋糕”，加强培育地方财源和优化收入结构。得益于经济持续较快发展，再加上我们努力培植收入来源，优化收入结构，加强税收征管，“十一五”财政的“蛋糕”翻了一番多。一般预算财政总收入和地方财政收入分别从2115亿元、1067亿元，增加到4895亿、2608亿元，五年增长了1.3倍和1.4倍，年均分别增长18.3%和19.6%，比GDP增速分别高6.5和7.8个百分点。我省地税部门组织的收入从1283亿元增长到3332亿元，五年增长了1.6倍；其中社会保险费从434亿元增加到865亿元，同样增长了1.6倍。在做大蛋糕的同时，我们更看重的是，财源结构怎么样，特别是地方可用财力占多少，税源结构有没有进一步优化，财政健康程度高不高。应该说，我们抓住了这几个着力点，这反映在几个比重的提高。一是地方财政收入占财政总收入比重从50.4%提高到53.3%；二是税收占地方财政收入的比重从91.5%再提高到94.5%；三是第三产业税收对税收增长的贡献达到67.75%，特别是营业税成为地方财政收入的第一大税种，实现了经济发展与财力增长的良性循环，质量是高的，结构是好的，也是可持续的。（二）着眼于“切好蛋糕”，积极推进保稳促调和改善民生。在做大蛋糕的同时，把充分发挥财税的宏观调控职能和公共服务职能紧密结合起来，一手保经济平稳健康发展，一手保民生改善与社会和谐，着力在公平合理的“切好蛋糕”上做文章。一方面，充分发挥财税政策对促进经济稳定增长、优化经济结构的调控、导向作用。特别是在应对国际金融危机中，结合落实中央积极财政政策和“一揽子”计划，积极推进重大基础设施建设，仅“七线二枢纽”铁路现代化建设，省级财政就投入了115亿元，铁路现代化建设迈出了历史性的步伐。大力实施结构性减税政策，2008—2009年共减轻企业负担666亿元，2010年继续减负76.48亿元。设立外经贸发展专项资金，2008—2010年省财政共投入14.4亿元，帮助企业拓展海内外市场。支持企业转型升级，地税部门和科技部门主动送政策上门，加强对鼓励科技创新政策的操作培训，2008—2010年度，全省企业（不含宁波）研发费税前加计扣除62.9亿元。加大财政对企业技术改造的扶持，2009年专门设立5亿元工业转型升级专项资金，省级财政技术改造补助资金5年达13亿元，引导全社会技改投入1590亿元。进一步加大科技投入，2010年全省财政科技投入达到121亿元，比2005年增长1.7倍，五年累计财政科技经费支出433亿元，年均增长22.1%，加大对“人才强省”特别是海外高层次人才引进的支持，设立5亿元创业风投基金，进一步强化科技人才支撑。鼓励各地发展服务业，实施分类分档激励奖补机制，“十一五”累计向市县兑现奖补48亿元。鼓励企业分离发展服务业，2007年以来全省共有2456户企业实施分离发展服务业,分离出的服务业企业累计产生营业收入971亿元，地方税费收入45.4亿元。加大“三农”财政投入，五年来各级财政共筹措3202亿元，年均增长24.8%，重点支持新农村建设，加强对标准农田建设、十大农业主导产业、农业生产经营模式创新等的支持力度。应该说，这些财税政策的实施，对于我们最大限度地减少国际金融危机的冲击，促进经济迅速向好回升，并推动结构调整，发展方式转变发挥了重要的作用。另一方面，充分发挥公共财政对保障民生、加强公共服务、促进社会和谐的作用。“十一五”时期，尽管我省遭受了国际金融危机的严重影响，各地财政收支平衡压力很大，但用于民生的支出不但没有减少，反而大大增加。全省财政民生累计投入7595亿元，年均增长21.1%，连续五年全省财政支出增量用于民生达到三分之二以上，去年民生支出占地方财政支出的比重达69.9%，占支出增量的比重达75.0%，分别比2005年提高4.8和7.3个百分点。省级财政民生累计投入862亿元，年均增长13.4%；去年民生支出占省级财政支出比重达75.5%，占支出增量的比重达76.5%。五年来，我们按照“学有所教、劳有所得、老有所养、病有所医、住有所居”的要求，把新增财政支出重点用于加强和改善关系群众切身利益的就业、就医、就学、社保、住房、公共安全等方面，全面强化政府公共服务职能，大力推进公共服务均等化，着力加强困难群体的权益保障，每年扎扎实实办好十方面的实事。“劳有所得”方面，通过实施积极的就业政策，五年来，财政用于农村劳动力转移就业培训、城镇失业人员再就业培训等促进就业支出达到47亿元，累计完成686万农村劳动力技能培训，有力地促进了就业。“老有所养”方面，加强对城乡居民养老保险的财政支持，截至去年底，全省578万60周岁以上符合条件的城乡居民已按月领取不低于60元的基础养老金，率先实现了城乡居民社会养老保险制度全覆盖；农村五保和城镇“三无”老人集中供养率分别达96.9%和99.4%。“病有所医”方面，加强对城乡居民医疗保险的财政支持，三项医疗保险的覆盖率达到93%以上，实现了城乡居民医疗保险制度全覆盖。加大对公共卫生的财政投入，城乡基本公共卫生服务经费标准由人均15元提高到人均20元以上。增加对城乡居民医疗保险的财政支持，新农合人均筹资达到185元以上，其中各级财政补助129元以上。“学有所教”方面，五年财政教育经费累计支出2263亿元，年均增长18.8%。大力实施农村中小学“四项工程”，率先实行城乡免费义务教育，加强中小学经费保障，中小学生均公用经费最低标准分别提高到550元和350元。免除年人均收入4000元以下家庭子女就读中等职业学校的学费，免除大专院校农业种养类专业本省学生的学费。“住有所居”方面，对11.2万户农村困难家庭危旧房改造给予财政补助，用于支持下山移民、地质灾害隐患点、重点库区困难群众搬迁支出达14亿元，实现低保标准2倍以下城市低收入住房困难家庭廉租住房“应保尽保”。另外，还加大对欠发达和海岛地区转移支付力度，省财政五年累计转移支付1135亿元，年均增长28.6%；加大对城乡家庭生活困难群众的救助，城乡平均低保标准每人每月从2005年的223元和129元提高到2010年的377元和245元。改善城乡人居环境，实施了两轮“811环境污染整治和保护行动计划”，五年省财政安排各类生态环保专项资金176亿元，全省共投入水利财政资金536亿元，大力实施“百亿水资源保障工程”，加强“强塘固房”等防灾减灾体系建设，确保人民群众安居乐业。这五年，可以说是为老百姓办实事最多，老百姓得实惠最多的五年。（三）着眼于创新机制，不断深化财税管理体制改革。围绕构建公共财政体系，这些年我们主要下好了两招棋。纵向上，调整和完善省管县的财税体制。省管县的财税体制是我省的一大创新，对于促进县域经济发展、培植地方财源发挥了重要作用。根据国家分税制改革，省里相应出台了“两保两挂”等补助和奖励政策。2003年，为有效增强了省级调控能力、确保“两保两挂”更可持续，形成了“两保一挂”的新机制，既延续了鼓励地方发展经济、培植税源来增加财政收入的机制，又增强了省级财政的统筹调控能力。2008年，进一步完善省对市县财政体制，建立了分类分档激励奖补机制，加大对一些财政能力薄弱地区的扶持力度，对财力增加较快的地区继续加以激励，进一步做大财政收入蛋糕。同时，为了鼓励各地积极发展服务业特别是金融保险业，实行市县营业税增收上缴省返还和省级金融保险业营业税增收奖励政策，在保证市县既得利益的基础上，进一步增强了市县可用财力。2010年，全省所有县（市）地方财政收入均上亿元，地方财政收入上10亿元的县（市）达34个。横向上，逐步建立起“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”的综合预算管理体制。2003年开始，我们针对预算外资金日益膨胀，预算管理粗放、各类风险不断累积的状况，深化“收支两条线”改革，规范非税收入，推行五费合征，把所有政府性资金纳入预算管理，实现“收入一个笼子”。同时，从深化部门预算试点入手，全面推行以综合预算和零基预算为核心的部门预算，试编社保基金预算，完善国资经营预算，编制政府性债务计划，逐步建立由政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算以及政府性债务计划组成的“全口径”政府预算体系，实现了“预算一个盘子”。积极推进以国库单一账户体系为基础的国库集中收付改革，实现“支出一个口子”。与之相配套，我们构建了预算编制、执行、监督“三位一体”的组织管理体系，实施了财政支出绩效评价、政府采购管理、金财工程建设等配套改革，发挥了治本治源的作用。“十一五”时期财政地税工作卓有成效，这些成效的取得是在各地党委、政府领导下，各级财税部门努力、创新、进取的结果。更重要的是，通过这些年来的实践，我们积累了极为宝贵的经验，进一步加深了对科学发展规律的认识，探索了与科学发展相适应的财税运行机制，增强了复杂条件下做好财税工作的能力。归结起来，主要有以下三个方面值得认真总结。（一）着力于充分发挥财政的重要职能，形成了“一要吃饭，二要建设，三要有所积累，四要增强财政调控能力”的总体方针。把保基本与谋发展、积累财富与增强调控能力结合起来，正确处理当前利益与长远利益、地方利益与全局利益的关系，积极引导各地树立正确的政绩观，坚持统筹兼顾、量入为出、量力而行，既做到了集中财力办大事，又避免为了眼前风光和所谓的“政绩”，寅吃卯粮乱花钱，让下一任背一屁股债，为下一届政府留下较好的财政底子，形成一棒接一棒的良性循环。（二）着力于转变理财治税理念，确立了服务“科学发展、和谐发展”的指导思想。坚持发展为第一要务，把普遍增进民生福祉作为根本宗旨，充分发挥财税的支撑保障引导作用，在加快推进经济发展方式转变的同时，努力推进财税自身发展方式转变，在实现经济持续平稳健康发展的同时，实现了财税自身的持续平稳健康发展，不断壮大和谐发展的物质基础，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。（三）着力于完善公共财政体系，构建了具有浙江特色的财税体制机制。注重发挥财税制度的长期性、根本性、全局性和稳定性作用，按照财权与事权相匹配的要求，进一步理顺了各级政府间财政分配关系，按照收管支一条线要求，不断完善“三个子”的综合预算管理体制，建立预算执行监督“三位一体”的组织管理体系，着力提升财税科学化、精细化管理水平，初步形成了浙江特色的财税体制机制，更好地激发和增强了微观主体的动力和活力，调动了各方面调结构促转型谋发展的积极性主动性创造性。二、进一步明确“十二五”时期我省财政地税工作的指导思想和着力点省委十二届八次全会提出了我省“十二五”发展的主要目标和任务，即以科学发展观为主题，以加快发展方式转变为主线，以富民强省、社会和谐为根本目的，实现科学发展走在前列、全面建成惠及全省人民的小康社会的总体目标。财税工作要在富民强省、社会和谐、科学发展走在前列中有更大作为，必须紧扣主题主线，按照建立和完善公共财政体系的要求，不断创新财税发展理念，转变财税发展模式，在指导思想上，突出“三个更加注重”。一是更加注重优化财源结构，不断增强公共财政的稳定性、可持续性。既要继续按照财税持续平稳健康发展的要求，进一步做大“蛋糕”；又要大力调整优化产业结构，特别是加快服务业发展，不断提高地方可用财力比重和税收收入比重，提高营业税在税收收入中的比重，着力做优“蛋糕”。既要加大依法治税力度，进一步强化税收入管理，努力实现收入均衡入库和可持续增长；又要坚持量入为出、量力而行，牢记“两个务必”，进一步降低行政成本，以节支促增收、保平衡，避免地方财政收入大起大落，确保公共财政持续平稳运行。二是更加注重推动发展方式转变，不断增强公共财政的导向性、普惠性。要继续按照“支撑、保障、引导”的要求，正确处理好财政与市场的关系，创新完善财税政策，进一步统筹整合政府财力，确保将更多政府财力投入到保障和改善民生上来，投入到推动经济结构调整和自主创新上来，从而更好地促进经济转型升级、确保社会和谐稳定。三是更加注重提高财政效能，不断增强公共财政的规范性、绩效性。要继续按照为民当好家、管好财的要求，坚持科学管理、依法管理、民主管理并举，完善制度、夯实基础与提高执行力并重，硬化细化预算，推行全过程绩效评估，加强政府性债务监管，全面提高财税科学化、精细化管理水平。具体到工作中，我们要在“四个着力”上下功夫。（一）着力在促“强省”上下功夫，确保经济持续平稳健康发展。“十二五”我省提出了经济年均增长8%的预期目标，这是一个保持经济持续平稳健康的增速，目的是为转变经济发展方式留足空间，更好地推进强省建设。今年开好局、起好步，我们必须确保经济增长9%的目标。从当前和今后一个时期看，做好经济工作的有利条件不少，但面临的形势更加复杂，特别是随着资源红利、人口红利、环境红利消失，加上体制机制优势的落差不断缩小，我省保持经济平稳增长的难度不小。财税作为地方政府最重要的政策工具和调控手段之一，在促进经济持续平稳健康发展，实现“十二五”经济增长目标上，应该也必须发挥更大的作用。财税部门要着力在三个方面下工夫。一是围绕调整优化需求结构，落实好积极的财政政策，发挥财税政策作用，促进投资合理增长、努力扩大消费需求、进一步开拓国内外市场的政策和措施，努力形成三大需求对经济增长协调拉动的格局。二是围绕调整优化产业结构，充分发挥财税政策对结构调整的调控引导作用，加大对产业集聚区、“三位一体”港航物流服务体系、农业“两区”建设和传统产业改造提升的扶持，扩大企业分离发展服务业试点范围，促进现代农业、现代服务业、海洋经济、战略性新兴产业发展，加快构筑现代产业体系。特别强调的是，要研究加快服务业发展的财税政策，针对中央提出营业税转型这个问题，既要利用营业税转型来鼓励发展地方服务业，又要尽力避免对地方财政收入带来影响。三是围绕强化要素和基础设施支撑保障，继续集中财力办大事，整合财政资金，加大对事关长远发展的能源、交通、水利、环保等重大基础设施建设的支持。四是围绕增强自主创新能力，按照“十二五”R&D占生产总值比例从1.82%提高到2.5%的目标，切实加大财政科技投入，用足用好自主创新激励政策，加快集聚科技人才和创新要素，激发创新动力和活力，加快科技成果转化步伐，切实提升浙江经济的综合实力、核心竞争力和可持续发展能力。五是围绕加快海洋经济发展，要抓住海洋经济发展示范区即将获批上升为国家战略的契机，着力推进海洋经济“三大亮点”建设，即大宗商品交易平台建设、以舟山为重点的海岛开发以及一批海洋新兴产业。省级财政初步安排每年不少于10亿资金，连续3年给予支持。同时，财税部门要认真做好服务企业、服务基层工作，落实好各项结构性减税政策，鼓励金融机构加强对企业尤其是中小企业的支持，缓解企业生产经营困难。当然，作为财政地税工作，首要的任务还是确保财政收入的持续平稳增长，继续做大“蛋糕”，“强省”必须“强财”，财力的增强是“强省”的重要前提和重要标志。（二）着力在促“富民”上下功夫，努力增加城乡居民收入。“十二五”我们提出了城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入年均增幅高于“十一五”实绩，力争与经济发展同步。在最近的全省经济工作会议上，省里提出了以就业创业促增收，以推进城乡统筹发展促增收，以扶持欠发达地区发展促增收的三大途径。财税部门要主动跟进，进一步研究制定促进群众增收的政策措施。一是促进扩大就业。浙江怎么富起来的，是创业就业富起来的。因此，要用好各项财税政策，大力推动创业就业、发展劳动密集型产业扩大就业、农村剩余劳动力转移就业、加大对就业困难群体的帮扶等。特别是要加大对中小企业和微型企业的扶持，充分发挥这些企业对就业的带动作用。二是促进城乡统筹发展。我们富民富谁，主要是富农民。按照加快新型城市化和城乡一体化发展的要求，财税政策怎么在推进小城市和中心镇建设上发挥更大的作用，促进农村劳动力向城镇转移，实现减少农民，富裕农民；按照新农村建设和现代农业发展的要求，怎么推进美丽乡村建设，怎么利用财税政策加快农业产业化、规模化、集约化经营，促进农民立足农业促增收。三是促进欠发达地区跨越式发展。省里在原有政策基础上，从今年开始到2013年，每年安排23亿元资金对重点欠发达县实行特别扶持，怎么用好这笔资金，增强欠发达地区脱贫致富奔小康的内生动力，财税部门要当好参谋助手。今年省里决定将家庭人均收入低于2500元符合低保家庭的农户全部纳入低保，要求各县（市、区）农村低保标准不低于每人每年2500元，各地和财税部门必须妥善安排资金，做到应保尽保。同时，按照中央“两个同步”，即居民收入增长和经济发展同步、劳动力报酬增长和劳动生产率提高同步的要求，怎么继续藏富于民，也需要财税部门动脑子、下功夫。（三）着力在促“和谐”上下功夫，继续推进公共服务均等化。什么是和谐，本质要求就是四个字：公平、正义。怎么才能做到公平和正义，除了缩小收入差距外，更重要的还是公共服务均等化，这是构建和谐社会的根本基础。我们要切实将公共服务作为公共财政的立足点，坚持尽力而为、量力而行，先雪中送炭、后锦上添花，着力维护社会公平，重点是两方面。一方面，加强社会保障。大力实施公共服务均等化行动计划，继续按照“保基本、广覆盖、分层次、可持续”的要求，以社保扩面、制度完善为重点，继续把大社保体系建设好。当前要重点落实好城乡居民社会养老保险80周岁以上老人增发高龄补贴、提高城乡居民基本医疗保障补助标准、扩大保障性住房建设等民生事项，认真落实好困难群众基本生活价格补贴机制，确保他们基本生活不因物价上涨受影响。另一方面，大力发展社会事业。继续围绕“读上书、读好书”、“看的起病、有地方看病、加强预防少生病”等群众迫切需要，加大对教育、卫生、文化等社会事业发展的支持力度。加大防灾减灾体系建设的投入，加强中小河流、病险山塘水库、山洪地质灾害的治理，为群众提供安全稳定的生产生活环境。（四）着力在促“改革”上下功夫，进一步强化发展动力和活力。我省要实现科学发展走在前列的目标，必须以更大的决心和勇气推进各领域的改革，加快构建有利于科学发展的体制机制。财税部门也要勇于改革、善于创新，加快构建有利于科学发展、有利于转变经济发展方式的财税体制，服务全省改革发展大局。从大的方面来讲，像转变发展方式综合配套改革、统筹城乡综合配套改革、国家海洋经济试点等，很多都需要通过财税政策改革来破题、来实施。可以这么说，任何一项改革都离不开财税改革的配套和支持。当然，财税体制大的改革主要取决于国家，明年国家将在扩大增值税范围、相应调节营业税、开征环境保护税以及推进房地产税等方面出台改革措施，我们要结合浙江实际，认真贯彻实施好国家部署的各项改革，同时要从浙江自身特点出发，大胆探索，做好地方财税改革文章，进一步完善具有浙江特点的公共财政体制机制，尤其是要继续深化“三个子”的综合预算改革，不断完善“三位一体”组织管理体系，按照“信息管税”理念大力推进“大集中”工程，深化基层财政管理体制特别是乡镇财税管理体制改革，进一步夯实财税工作基础。三、确保今年我省财政地税工作开好局、起好步今年是“十二五”开局之年。做好各项财税工作，具有十分重要的意义。各级党委、政府必须高度重视，切实把财税工作摆到更加重要的位置上来谋划，进一步加强组织领导，不断创新体制机制，扎实做好各项工作，努力开好局、起好步！这里我强调几项工作。（一）千方百计完成预算任务，努力保持收支平衡。在当前复杂多变的形势下，财政减收增支因素很多，加快经济发展方式转变、保障和改善民生需要进一步加大投入，财政支出仍将较快增长，收支平衡压力仍然较大，要完成今年各项预算目标任务很重，难度很大。为此，一要加强收入预测分析，特别是对一些不确定性因素，例如房地产价格走势，中央“十二五”时期实行增值税扩围改革等，对地方政府财力究竟有什么影响，我们都要作前瞻性分析，未雨绸缪，掌握主动。二要加强各类税费征收，正确处理好依法治税与服务企业的关系，既要按照政策组织好各项税费收入，又要贯彻落实好各项结构性减税政策，进一步培植财源。同时，各级财政部门要按照“收入一个笼子”的要求，切实把各项政府性基金等非税收入全部纳入预算。加强税收稽查，坚决打击各种偷税漏税等违法犯罪活动，进一步规范税收征管秩序。严格财经纪律，要加强审计监督和财政监督，努力构建全过程监督机制。三要坚持两个务必，坚决压缩不必要的支出，要牢固树立过紧日子的思想，完善内部财务管理制度，继续落实好有关减少行政经费支出的规定，规范公务员津补贴，继续做好“小金库”治理工作，进一步降低行政成本，真正把有限的财政资金用好。（二）进一步加强财政资金管理，努力提高资金使用绩效。地方财政预算内和预算外收入，加起来的盘子这么大，怎么把这些资金用好、用到位，怎么才能真正做到对人民负责，就看政府家当得怎么样，财理得怎么样，财政困难的地方更是如此。当前，各地要根据“十二五”和今年的大政方针，打好盘子、用好资金，切实把各项重点工作落到实处。为此，一要加大财政资金整合力度。加大对专项资金清理和整合力度，加大历年结余清理力度，盘活财政资金存量，提高财政资金配置效率。今年将争取减少20%的省级项目、10%以上的专项转移支付项目。这里，我要特别强调土地出让金问题，近年来全省土地出让金规模急剧扩大，使用管理必须跟上，要严格执行土地出让收支基金预决算管理制度，细化收支管理，在确保被征地农民的利益基础上，绝大部分用于改善民生和新农村建设。二要加强人大对财政资金的外部监督。除了发挥政府自身监督作用外，还要充分利用人大的外部监督力量。要按照人大对财政的监督程序，主动接受人大审议，确保财政资金使用规范、高效。三要强化预算约束机制。部门预算要做细做实，干什么事、花多少钱，年初就要算好账，严格控制预算追加。要加快预算执行进度，防止资金滞留。四要完善财政资金绩效评价机制。健全绩效目标管理体系，建立预算绩效管理信息系统，推进部门绩效自评和重点项目评价，将绩效评价结果与下年度的预算安排结合起来，切实提高财政资金使用效率。（三）进一步加强政府性债务管理，切实防范化解财政风险。近年来，我省构建了以“负债率、债务率和偿债率”为重点的债务风险预警体系