我国人防工程建设管理现状与对策

我国人防工程建设管理现状与对策李刻铭南京工程兵工程学院人防工程建筑设计院2008.112008-9-10我国人防工程建设管理现状与对策主要内容四加强人防工程建设的几点建议二我国人防工程现状及存在的主要问题三人防工程建设管理制度综述一人防工程在国防建设和防空防灾中的主要作用五级政府和人防、规划、建设等部门应高度重视人防工程建设我国人防工程建设管理现状与对策

1人民防空是国防的重要组成部分，是国家防空系统中的一个重要分系统。

空袭作战是现代战争的基本作战阶段和主要作战样式，防空（空防）系统在国防中占有特别重要的地位。现代化国家防空系统一般由五位一体的系统组成。

一人防工程在国防建设和防空防灾中的主要作用要地防空系统（国土防空系统）野战防空系统（战区防空系统）海军防空系统外层空间防御系统（战略武器防御系统或弹道导弹防御系统）人民防空系统我国人防工程建设管理现状与对策—要地防空系统主要是组织国家政治、经济、军事中心，重要交通枢纽、大中型水利设施以及重要的军事基地等重要固定目标的对空防御，保卫这些对国计民生及战争进程与结局具有决定性影响的要地不受或少受来自空中袭击的破坏。

—野战防空系统的主要使命是组织实施战区的对空防御，掩护战区的各级指挥机关、重兵集团、后勤基地、交通枢纽，掩护各级军事力量的作战行动，使其免遭敌人的空中袭击。—海军防空系统的主要使命是组织实施海军基地军事力量的对空防御，使其免遭敌人的空中袭击，顺利遂行海军的作战行动。—外层空间防御系统，又称弹道导弹防御系统，其使命是实施对来自外层空间的入侵空袭兵器的防御。—人民防空系统的主要使命是采取各种防护措施，减轻敌人空袭的破坏后果，保护人民生命和国家财产（经济设施、资源）的安全。人民防空系统以密集人口和重要经济设施为防护对象，因此，人民防空主要设置在大中城市和大型工业基地、交通枢纽。人民防空与要地防空联系最紧密：要地防空以防空作战来保卫要地安全，人民防空则以工程掩蔽、疏散和各种技术、管理措施保护要地的人口和经济设施。我国人防工程建设管理现状与对策

2人民防空系统是防空系统中唯一为人民生命和国家财产提供直接防护的系统。

防空系统中的前四个分系统，都主要是通过侦察、攻击等手段来消灭或拦截敌人的空袭兵器，以达到保护目标的目的，它们是作战系统；

人民防空则是以各种技术的、组织的手段对人口和经济设施提供防护，它不是作战系统，而是由政府规划组织、居民广泛参加的一项防护、救援行动。

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人防工程是实施工程掩蔽措施的物质基础。人防工程是按照抵抗各种武器效应的要求设计的，它能为掩蔽在其中的人口提供可靠的防护。根据信息化条件下的局部战争的特点，并考虑到城市经济发展和国家城市化水平的不断提高，人口疏散比例呈现减小的趋势，工程掩蔽的地位进一步提高，人防工程的重要性也更加突出。 在重要经济目标防护领域，人防工程的重要性也不容忽视。各类经济设施的管理、技术和操作人员，是重要经济目标的最重要要素，国外称为关键工人（thekeyworkers），非常重视对他们的防护，关键工人掩蔽部的防护标准比普通居民的要高得多。 由于人防工程在人口防护和重要经济目标防护中都有重要作用，加之，人防工程要使用大量资源，人防工程建设在人防系统建设中一直占有很重要的地位。我国人防工程建设管理现状与对策

3人口防护措施主要针对空袭的附带毁伤。

我们以前讲过，现代战争中对城市空袭的主要目标是各种作战实力和战争潜力设施，如防空武器系统、指挥、通信系统，能源系统，交通枢纽，城市生命线设施等（即美国的“五环”理论，海湾战争、科索沃战争的实例）。

普通居民不是空袭的目标。但无防护的普通居民可能遭到空袭的附带毁伤。

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产生附带毁伤的因素有两个：一是居民位于空袭兵器毁伤效应的覆盖范围内。

空袭兵器毁伤效应的覆盖范围总是大于目标区的范围，核武器的各类毁伤效应（冲击波、热辐射、早期核辐射、剩余核辐射）的覆盖范围都非常大，以致于有时整个城市都在其附带毁伤的范围内；常规航弹由于其命中偏差而在目标周围形成附带毁伤区，命中精度越高，附带毁伤区越小，精确制导武器比普通航弹的附带毁伤区小得多。另一个因素是武器效应引起的次生灾害，即武器毁伤目标或其他设施后，造成的次生毁伤效应，包括建筑物倒塌和碎片飞散、爆炸和火灾、洪水、有毒有害物质泄漏等。

战争实践表明，空袭次生灾害对城市居民的毁伤范围远远超过常规武器效应的直接毁伤范围，通常也超过核武器的直接毁伤范围，例如，调查结果显示，广岛原子弹造成的伤亡中，次生火灾所占的比例最大。科索沃战争中，南斯拉夫潘切沃市一个装有100多吨化学物质的储罐和一个4万吨油罐被炸毁，造成了该城市最大的灾害。我国人防工程建设管理现状与对策

此外，所有人防工程都具有较好的抗震性能，在地震中比一般地面建筑的安全性高得多。 根据以上分析，可以看到，设计完善、施工安装到位的人防工程可以提供对空袭武器效应和次生灾害的有效防护，当然也可以提供对平时自然灾害和技术事故的有效防护，但如果设计不完善，或施工中存在漏洞，工程质量不达标，则防护的有效性会大打折扣，甚至对某些效应不能提供防护。我国人防工程建设管理现状与对策

4人防工程可以抵抗各类武器效应和次生灾害，保护居民的安全。—对核武器冲击波、常规航弹的爆炸冲击、空袭次生爆炸、建筑物倒塌和碎片飞散：依靠整体式钢筋混凝土结构（掘开式人防工程、防空地下室）和岩土防护层（坑、地道）；—对核武器热辐射和早期核辐射、空袭次生火灾：依靠自然防护层、覆土层和钢筋混凝土材料；—对核武器剩余核辐射、化学毒剂、生物战剂、空袭次生有毒有害物质：依靠整体式钢筋混凝土结构的气密性、工程内部超压和滤毒通风系统（可以实现清洁、滤毒、隔绝三种通风方式的转换）；—对核武器电磁脉冲：人防指挥工程中安装有电磁脉冲防护系统；对核武器产生的地震动：人防指挥工程中安装有隔震系统。我国人防工程建设管理现状与对策

武器效应有不同的强弱等级。例如，核武器冲击波超压在爆心投影点附近，可能达到几十兆帕或更高，随到爆心投影点的距离增加超压降低，逐渐降到几兆帕、1兆帕直至更低。常规航弹的战斗部质量大小不同，如美国的MK系列航弹有2000磅、1000磅、500磅等。 所谓“人防工程可以提供对空袭武器效应的有效防护”，确切说是提供对规定等级的武器效应的有效防护，不同类型的人防工程防护的效应等级不同，这就是防护标准。 下面列出一些国家人防（民防）工程的防护标准。

5人防工程的防护标准。我国人防工程建设管理现状与对策

我国现在也已对各类人防工程制定了完善的防护标准。对防护标准的数据，我们可以注意两点：第一，各国民防工程的防护标准不完全相同，上列的三个国家中，前苏联最高，南联盟最低。 防护标准的制定不是单纯的技术问题，还必须考虑到威胁程度和国家的技术、经济水平。简言之，标准太低，在空袭中人防工程毁伤率高，人员伤亡多；标准太高平时投入的资源多，国家经济负担重。

合理的防护标准，就是要根据本国国情，在风险（伤亡率）和代价（投入资源）中取得平衡。 我国人防工程的防护标准是比较低的，我国数量最大的防核武器6级人防工程，相当于南联盟的预备型。除指挥工程外，其他人防工程都没有防航弹直接命中的要求。我国人防工程建设管理现状与对策第二，总的看，人防（民防）工程的防护标准都是比较低的（和军事工程相比），这是因为绝大多数人防工程不是空袭的目标，它们只是保护居民不受空袭造成的附带毁伤，这是人防工程和军事工程大不同的的地方。 空袭附带毁伤效应也可能很强。核空袭爆心投影点附近空气冲击波超压极高，工程抗力即使达到10兆帕，也未必能幸免；常规空袭中，重要目标附近落弹较多，人防工程遭到直接命中而毁伤的概率较高，因此，重要目标附近是危险区人员遭到伤亡的可能性较高。 解决这个问题不能依靠提高该区域人防工程抗力的办法，因为在技术上和经济上都难以办到。应该采取疏散和工程掩蔽相结合的方法：优先疏散重要目标附近的居民，距离重要目标较远，武器效应值较低的区域，则主要采取工程掩蔽措施。我国人防工程建设管理现状与对策把前面讲的归纳一下：人防是国防的重要组成部分；人防系统是国家防空系统中唯一一个直接对人口和国家财产实施防护的系统；人防工程在人口防护和重要经济目标防护中都占有重要地位;

工程掩蔽措施和人口疏散措施必须有机结合。我国人防工程建设管理现状与对策

1我国人防工程现状

中国成立以来，党中央、中央军委非常重视人防工程建设。二十世纪六七十年代在“深挖洞、广积粮”的号召下，全国各地修建了大量的坑地道人防工程。这些工程虽然设计和建设不很规范，但其中一部分防护层较厚，内部空间较大，稍加改造和适当完善仍将发挥一定的作用。近年来一些城市选择防护能力强、交通便利的坑道工程改造成本市的指挥所，选择一些内部空间较大的坑地道工程改造为防空专业队工程、医疗救护工程和仓储工程等。

二我国人防工程建设现状及存在的主要问题我国人防工程建设管理现状与对策 1996年10月颁布了《中华人民共和国人民防空法》使得人防工程建设走上了法制轨道、确保了人防工程建设有法可依。改革开放30年来，随着国民经济的发展，党中央、中央军委以及各地党委、政府对人防工程的建设更加重视。相继由国家四部委颁发了《人民防空工程建设管理规定》，国家人防办颁发了《人民防空工程条例》、《人民防空工程建设管理规定》和《人民防空信息系统建设暂行规定》，今年元月国务院和中央军委以国发[2008]4号文的形式颁发了《国务院、中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》。 近年来，各大军区、各省、自治区和各市人民政府相继出台了“人民防空工程建设管理条例和建设要求”。这样就使得人防工程建设达到了有法可依，有法必依，依法建设，依法管理的力度得到了加强，大大推动了人防工程建设的速度。为完善城市人防工程体系、增强城市综合防空能力取得了政策性的保障作用。使人防工程建设真正做到“坚持城市建设相结合，坚持长远建设与应急建设相结合；坚持国家投资与社会投资建设相结合”。

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但从全国人防工程建设情况来看，目前仍存在以下现象：

(1)发展不平衡

由于我国各省、市经济发展不很平衡，人防工程建设管理队伍的落实有先有后，加之政策导向等多方面的因素影响，全国各省、市人防工程建设发展很不平衡.

例如：沿海发达省份和长江三角洲省份以及京、津、沪地区目前人均掩蔽面积已达到1.2-1.5m2/人，有的城市达到期2m2/人，再加上近几年地面房地产开发项目的增长，这个数字还在增大。象南京、杭州、上海每年新增人防面积100万-150万平方米。有一些地级市每年新增人防面积也有四、五十万平方米。但经济欠发达地区或者说人防工程建设起步较晚的省、市加上老工程在内（有的根本不能使用）人均防护面积只有0.5m2/人左右，有的还达不到这个数值。 再例如，单从人防指挥工程来看经济较发达省、市，除了已建好符合标准的基本指挥所外，现在正在着手建设预备指挥所和移动指挥所。在十一五期间要求建成县、区和街道一级的基本指挥所。而有些省市到目前为止市级基本指挥所还没有建成。即使在建指挥工程，其内部的设备和通信设施也不完善，难以发挥战时的防空指挥和平时应急救援指挥的作用。我国人防工程建设管理现状与对策(2)布局不合理从我们掌握的情况来看，全国各省、市或多或少都存在人防工程布局不够合理、各种配套工程跟不上的现象。尤其是老城区，人居密度较大，地面建筑功能较为完善，近几年改造的可能性不大。这些城市前几年的建设重点在二等人员掩蔽部和物资库，而缺少了与之配套的防空专业队工程，医疗救护工程，食品站、供水站和地下供电站等工程。(3)防护设备不完善、设备维护能力不够从我们参与的一些城市人防工程规划编制过程中的调研来看，大多数城市人防工程防护设备安装到位率不高，如防护门、密闭门、防爆活门等防护设备安装都不到位，封堵框装上了，而封堵板不知在什么地方。这些设备如果都要等到战前安装，到时哪有这么多的生产厂家生产这些防护设备。哪有这么多的熟练工人来安装这些设备。即便有的工程防护设备也安装到位，但由于平时缺少一系列的维护保养程序和政策。同时维护经费远远不够等一系列问题，导致安装好的设备有的锈迹斑斑，有的就根本无法开启，这样临战前就无法使用。我国人防工程建设管理现状与对策

2人防工程建设中存在的问题

①人防工程建设规划滞后或执行不严

人民防空工程建设规划是一个城市人防工程建设的重要依据，它是依据各城市总体规划，根据城市的防护类别和战时留城人数和城市重点防护目标的性质、位置等多种因素科学地计算出各类防护工程的数量并合理的分布在不同的建设地点，以便提高整个城市的综合防护能力。 到目前为止有些城市根本没有一个与城市建设相配套的人防工程建设规划。即便有，在城市建设中执行的也不够严格，随意性太大，尤其是在工程建设类别上。例如某一个工程按照规划要求应该建一个防空专业队掩蔽部或医疗救护站，由于该类工程相对投资较大，开发商就找领导托关系要求建人员掩蔽部或物资库。又例如某一个工程按照规划应该全部建人员掩蔽部，该开发商同样找领导托关系要求建物资库和车辆掩蔽部。更有甚者找领导打招呼什么都不建。

②布局不合理（前面已讲过）。我国人防工程建设管理现状与对策

③配套工程建设得不到落实

目前我国大量的人防工程建设主要依托结建工程及结合地面建筑修建防空地下室，同时其建设的指导思想为以建为主（尤其是人防工程量较少的城市），收费较少。地面建筑又以开发商建设为主，开发商所建的地下室主要是6级（或6B级）人员掩蔽部和物资库。 如果根据规划某一地块应建一座防空专业队人员掩蔽部或车辆掩蔽部，或医疗救护站。因该人员掩蔽部为一等人员掩蔽部，抗力等级为5级。如果为防空专业队车辆掩蔽部，因该掩蔽部的车辆主要是工程车辆，要求层高较高（通常5-6米），抗力等级为5级。如果为医疗救护站（或人防医院），其抗力等级为5级，口部所占的面积又大。总之这些工程与二等人员掩蔽部和物资相比就增加了投资（大约增加20%-30%）。这样开发商就不情愿做，他们就会通过各种关系和各种渠道来说情，政府有的领导考虑到城市的经济发展就打招呼，人防部门也只好作罢。

我国人防工程建设管理现状与对策 ④缺少重要经济目标防护专业队工程 对重要经济目标的防护在我国起步较晚，其有效的防护措施和手段仍在研究和试验阶段，但是工程防护仍然是有效的方法。战时某一重要经济目标遭到空袭后就要有及时的抢修队伍和机械设备。在平时各城市就应根据已经确定好的重要经济目标，建设好相应的抢修专业队，有针对性地建设相应的专业队人员掩蔽部和机械设备掩蔽部。为了确保这些重要的经济目标在战时或遭到空袭后能够迅速地恢复运营，各类经济目标的管理、技术和操作人员即关键工人必须有比普通居民掩蔽防护标准更高的人防工程。重要经济目标的防护在我国刚刚起步还需大家进一步地研究和完善。

⑤普遍存在行政执法难的问题

依法行政是实施依法治国的方略。各级政府机关依法行政水平的高低，将直接影响着依法治国的过程，人防部门的依法行政既是政府依法行政的组成部分，同时也是人防部门的重要工作。各级人防主管部门，是人民防空法及其配套法规、规章的执法体系，努力提高依法行政水平，对于加快人防建设具有十分重要且不可替代的作用。

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但目前人防部门依法行政体系的不健全仍然存在以下三个问题：

一是人防的法律法规不完善。

任何按法治要求进行的行政执法行为，都需要用制度来规范和约束。从1997年《中华人民共和国人民防空法》施行以来，各级政府都出台一些配套的法规，但远达不到规范和完善的程度，很难真正做到有法可依。二是人防行政执法机构不健全。

建设执法队伍是开展和推进人防行政执法工作的组织保证，不建立必要的执法部门和执法队伍，人防行政执法便难于进行。目前，各级人防机构由于受人员编制的限制，除少数试点单位外，普遍没有建立专职的执法机构和执法队伍，影响人防行政执法功能的发挥。三是人防行政执法不够严格。

在群众对相关人防法规不太了解、对人防部门的执法行为往往持怀疑态度的情况下，人防行政执法缺少强有力的执法机构来保障，在人防建设中依法行政，存在着执法力度小、执法方式单一、处罚执行难等现象。我国人防工程建设管理现状与对策

（一）中华人民共和人民防空法

（1996年10月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过，1996年10月29日中华人民共和国主席令第78号公布，自1997年元月1日施行）

1.立法宗旨 为了有效地组织人民防空，保护人民生命和财产安全，保障社会主义现代化建设的顺利进行。2.性质 人民防空是国防的组成部分。3.领导和管理体制 国务院、中央军委领导全国的人民防空工作。县级以上地方各级人民政府和同级军事机关领导本行政区域的人民防空。三人防工程建设管理法规制度概述我国人防工程建设管理现状与对策4.方针原则

长期准备、重点建设、平战结合的方针；贯彻与经济建设协调发展，与城市建设相结合的原则。5.要求 （1）人民防空纳入国民经济社会发展计划； （2）人防工程建设纳入城市总体规划； （3）防经费纳入本级财政预算； （4）城市的地下交通干线以及其他地下工程的建设，应当兼顾人民防空的需要； （5）城市新建民用建筑应当按照国家规定修建战时可用于防空的地下室。我国人防工程建设管理现状与对策6.措施 （1）各级人民防政府人民防空主管部门的职责和义务 ①对城市和重要经济目标（工矿企业、科研基地、交通枢纽、通信枢纽、桥梁、水库、仓库、电站等）的人防工程建设进行监督检查；②对人防工程建设的维护管理进行监督检查；③依法实施关于人防工程建设管理的行政许可、核准、备案、认可行政管理活动；④对违反人民防空法的行为实施行政处罚。 （2）行政相对人的权利和义务 ①得到人民防空保护的权利；②投资建设和开发利用人防工程的受益权利；③依法履行人民防空的义务；从人防工程建设方面看，包括建设责任部门和建设单位或者个人修建和管理人防工程的义务。我国人防工程建设管理现状与对策

（二）人民防空工程建设监理暂行规定

第一章总则

第一条为加强人民防空工程建设质量，确保人民防空工程的战备效益、社会效益和经济效益，规范人民防空工程建设监理工作，根据《中华人民共和国人民防空法》和国家有关规定，制定本规定。

第二条人民防空工程建设必须实行监理。国家对人民防空工程建设监理工作实行行业资质管理。

国家人民防空办公室负责管理全国人民防空工程建设监理工作。各省、自治区、直辖市人民防空办公室负责管理本行政区域人民防空工程建设监理工作。

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第三条人民防空工程建设监理工作，应当遵循守法、诚信、公正、科学的原则。

第四条人民防空工程建设单位应通过招、投标方式择优选择监理单位，也可通过考察监理单位资质等级和监理业绩择优选择监理单位。

第五条本规定所指人民防空工程是为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。

本规定适用于各类人民防空工程的新建、扩建和改建。。

我国人防工程建设管理现状与对策第二章监理资质

第六条人民防空工程建设监理资质分甲、乙、丙三级：

（一）甲级：具备一般工业与民用建筑甲级监理资质。有3名以上高级工程师、5名以上工程师经过人民防空专业监理培训，并从事过人民防空工程设计或人民防空工程施工技术管理，熟知人民防空建设的政策、法规和人民防空工程的设计、施工规范。承担过3个以上抗力等级5级及以上的人民防空工程监理任务。

（二）乙级：具备一般工业与民用建筑乙级监理资质。有2名以上高级工程师、5名以上工程师经过人民防空专业监理培训，并从事过人民防空工程设计或人民防空工程施工技术管理，熟知人民防空建设的政策、法规和人民防空工程的设计、施工规范。承担过3个以上人民防空工程监理任务。 （三）丙级：具备一般工业与民用建筑丙级监理资质。有1名以上高级工程师、3名以上工程师经过人民防空专业监理培训，并从事过人民防空工程设计或人民防空工程施工技术管理，熟知人民防空建设的政策、法规和人民防空工程的设计、施工规范。承担过人民防空工程监理任务。我国人防工程建设管理现状与对策

第七条各级监理单位的业务范围：

（一）甲级：可承担全国范围内各种抗力等级的人民防空工程监理任务。

（二）乙级：可承担本地区抗力等级5级及以下的人民防空工程监理任务。

（三）丙级：可承担本地区抗力等级6级的人民防空工程监理任务。

第八条国家人民防空办公室负责审批甲、乙级人民防空工程监理资质，并颁发人民防空工程监理资质证书。各省、自治区、直辖市人民防空办公室负责审批丙级人民防空工程监理资质，颁发人民防空工程监理资质证书，报国家人民防空办公室备案。

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第九条申请人民防空工程监理资质的单位应提供下列材料 （一）人民防空工程建设监理单位资质申请书一式六份（见附件） （二）一般工业与民用建筑监理资质证书（正、副本），企业营业执照； （三）监理工程师及其他监理人员情况表； （四）监理业绩； （五）业务手册。

第十条监理单位应按照“公正、独立、自主”的原则，开展人民防空工程建设监理工作，公平维护项目法人和被监理单位的合法权益。工程设计单位所属的监理机构不得监理本单位设计的人民防空工程建设项目，也不得请直接承担该工程设计的人员参加监理。

第十一条以下监理单位不得承担人民防空工程建设的监理业务：（一）无人民防空工程监理资质证书的监理单位；（二）与承建单位有经济或行政隶属关系的监理单位；（三）有重大监理过失或正处于停业整顿期间的监理单位。

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第十二条监理单位不得转让监理业务，不得承揽超越资质等级的监理业务，不得与被监理的设计、施工、设备制造、材料供应等单位发生经营性关系。

第十三条承担人民防空工程建设监理业务的监理工程师必须具有监理工程师证书并经过人民防空专业监理培训，取得人民防空工程监理资格证书。

第十四条项目总监理工程师应具有监理工程师和人民防空工程监理资格证书、中级以上职称，及有组织同类工程建设监理的经验和较高技术管理水平，熟知人民防空工程建设的政策、法规和人民防空工程的设计、施工规范。

第十五条监理工程师不得出卖、外借、转让和涂改人民防空工程监理资格证书和岗位证书。我国人防工程建设管理现状与对策

第三章监理业务

第十六条人民防空工程建设监理分为建设前期阶段、勘察设计阶段、施工招标阶段、施工实施阶段和保修阶段。各阶段主要监理内容：

（一）建设前期

1投资决策；

2项目评估；

3项目可行性研究。

（二）设计阶段

1组织设计招标工作；

2评选设计方案、选择设计单位；

3协助业主签订设计合同并监督合同的实施；

4核查设计概（预）算。

（三）施工招标阶段

1协助业主编制招标文件；

2核查施工图设计和概（预）算；

3组织招标、投标活动；

4协助业主与中标单位商签承包合同。我国人防工程建设管理现状与对策

（四）施工实施阶段

1协助业主检查开工前一切报批、审批手续是否完善，是否具备 开工条件；

2确认承包单位选择的分包单位；

3参与或组织设计图纸会审和设计交底；

4审查承包单位提出的施工组织设计、施工方案；

5审查承包单位提出的进度计划，分阶段的进度计划，以及季、月度的进度计划；

6下达开工令；

7核查工程使用的材料、构件和设备的质量；

8检查承包单位的质保体系、安保体系；

9控制工程质量，督促承包单位严格按承包合同和施工技术标准 规范施工，签证隐蔽工程，验收分部分项工程；

10检查工程进度，核定合格工程量，签发付款凭证；

11监督检查文明施工及安全防护措施；

12参与质量事故处理，监督处理方案的实施；

13协调有关各方之间的争议；

14督促、检查承包单位整理合同文件和技术档案资料；

15组织设计、施工单位进行竣工初验，审查承包单位提出的竣工 验收报告；

16参加工程验收，审查工程决算。

（五）保修阶段

定期进行回访，核查工程状况，鉴定质量问题的责任，督促保修。我国人防工程建设管理现状与对策

第十七条实施监理前，建设单位应将委托的监理单位、监理内容，总监理工程师姓名及所赋予的权限书面通知被监理单位。被监理单位应向监理单位提供监理所需核验的原始记录，检验记录等资料。 第十八条人民防空工程建设单位应与被委托的监理单位签订委托监理合同。监理合同参照国家监理合同的示范文本

第十九条在合同范围内，建设单位对承包单位有关工程方面的指令，应当通过监理单位的总监理工程师书面发布。被监理单位，对总监理工程师提出的有关工程问题，应当予以答复，如有书面通知，应予书面回复。 第二十条监理单位应当按照监理合同的约定，根据人民防空工程规模和复杂程度，在施工现场配备相应的监理人员。

第二十一条人民防空工程建设监理实行总监理工程师负责制。当总监理工程师离开建设工程施工现场时，总监理工程师应当委托一名现场监理工程师代理总监理工程师行使职权。我国人防工程建设管理现状与对策

第二十二条人民防空工程建设现场监理一般应按下列程序进行：

（一）根据施工图和监理合同编制工程建设监理规划。监理规划的主要内容包括：

1工程概况；

2监理范围及目标；

3监理依据；

4监理组织；

5监理控制流程图；

6质量控制；

7进度控制；

8投资控制；

9合同管理与信息管理；

10安全和文明施工管理；

11监理工作制度；

12工程监理资料。

（二）按工程建设进度，分专业编制建设工程监理细则；

（三）按建设工程监理细则实施监理；

（四）按照规定的作业程序和形式进行监理；

（五）参与工程竣工预验收，出具书面工程监理评估报告；

（六）监理任务完成后，向建设单位提供工程监理档案材料。

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第二十三条监理工程师在施工现场监理有以下权利：（一）对选择设计单位和施工总承包单位有建议权，选择分包单位有确认权和否认权；（二）对不符合人民防空工程建设标准或承包合同约定的质量要求的设计施工图，报告建设单位后，有要求设计更改权；（三）工程施工质量检查监督权，当施工质量不符合设计要求，或不符合施工及验收规范、质量标准和承包合同约定的技术标准，或可能产生工程质量、安全隐患时，可要求施工单位改正或停工，并在施工过程中对隐蔽工程进行验收；（四）建筑材料的检验权，对影响工程质量和安全的、不符合设计要求的、质量不合格的或未经签字的建筑材料，构配件和设备，可要求施工单位停止使用；（五）工程施工进度的检查监督权，对工程实际竣工日期提前或超过工程承包合同规定的竣工期限有签认权；（六）在工程承包合同约定的工程价格范围内，对合格工程量、工程款支付有签证审核权。

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第四章监理费用

第二十四条人民防空工程建设监理费计取应遵照国家或各省、自治区、直辖市的有关规定，按人民防空工程规模、难易程度、工期长短等不同因素全面考虑，并在监理合同中确定其计取标准和付款方式，建设单位不应借故压低监理收费标准。

第二十五条人民防空工程监理费列入工程概预算。我国人防工程建设管理现状与对策

第五章惩罚

第二十六条监理单位违反本规定有下列行为之一的，由国家人民防空办公室通报批评，并处降低人民防空工程监理资质或吊销资质证书的处罚：

（一）超出批准的业务范围从事人民防空工程监理活动；

（二）非法转让监理业务；

（三）故意损害项目法人和承包商利益；

（四）因工作失误造成重大损失；

（五）通过不正当竞争手段骗取监理合同。

第二十七条监理单位未履行监理义务或由于监理单位指令错误，给建设单位造成损失的应承担相应的赔偿责任。

第二十八条监理单位与承接建设工程项目的单位串通，给建设单位造成损失的，应当与承接工程项目的单位承担连带赔偿责任。我国人防工程建设管理现状与对策

第六章附则

第二十九条本规定由国家人民防空办公室负责解释。

第三十条本规定自二○○一年三月一日起施行。我国人防工程建设管理现状与对策

（三）人民防空工程质量监督管理暂行办法

第一章总则

第一条为加强对人民防空工程建设的监督管理，确保工程建设质量，根据《中华人民共和国人民防空法》、国家《建设工程质量管理条例》及有关规定，制定本办法。

第二条人民防空工程质量监督属行政管理职能，是指由国家、省(自治区、直辖市)和人民防空重点城市人民防空主管部门授权的专门机构对人民防空工程建设全过程实施的监督行为，其主要依据是国家或地方颁布的有关工程建设的法律法规和标准规范。

第三条

新建、改建、扩建的单建掘开式、坑(地)道式人民防空工程和结合地面建筑修建的防空地下室，均应按照本办法接受人民防空工程质量监督机构的监督。

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第二章机构与职责

第四条人民防空工程质量监督工作接受同级建设行政主管部门指导，实行国家、省(自治区、直辖市)和人民防空重点城市人民防空主管部门三级管理体制。国家人民防空主管部门设国家人民防空工程质量监督站，省(自治区、直辖市)、人民防空重点城市人民防空主管部门可设人民防空工程质量监督站（以下简称监督站）或委托有关建设工程质量监督机构，负责具体实施。

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第五条国家人民防空工程质量监督站对国家人民防空办公室负责，履行下列职责：

1贯彻国家有关人民防空工程质量监督管理方面的方针、政策和法律法规，拟定人民防空工程质量监督工作的规定和办法；

2拟定人民防空工程质量监督和检测工作规划，经批准后组织实施；

3掌握人民防空工程质量动态，组织交流质量监督工作经验；

4指导各地人民防空工程质量监督机构开展工作；

5负责审查人民防空工程质量监督机构的资质、考核监督人员的业务水平、核发监督员证书；

6承担国家人民防空办公室赋予的其他任务。

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第六条省(自治区、直辖市)和人民防空重点城市人防工程质量监督站受本级人民防空办公室领导，履行下列职责：

1贯彻国家有关人民防空工程质量监督方面的方针、政策和法律法规，拟定本地区人民防空质量监督工作的实施细则；2负责本地区人民防空工程质量监督和检测工作的规划及管理，协调处理本地区重大人民防空工程质量问题的争端；3检查受监工程的勘察、设计、施工、监理单位和人民防空构配件厂的资质等级和营业范围；4负责审查人民防空工程施工图设计文件；5总结质量监督工作经验，掌握工程质量状况，定期向主管部门报告。

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第三章监督站的管理及人员资质

第七条监督站实行站长负责制，站长对监督站的工作全面负责。监督员对受监工程负责。

监督站的人员专业结构要合理、配套。技术人员不得少于该站人员总数的百分之七十。第八条监督站站长、监督员资质条件：

1监督站站长必须由取得中级以上职称的技术人员担任，国家、省(自治区、直辖市)监督站站长由高级工程师担任。

2监督员应由具备相应专业中专以上学历，并有五年以上从事人民防空工程设计或施工的技术人员担任。

3监督员必须经过国家人民防空办公室考核合格并获得资格证书后，方可从事人民防空工程质量监督工作。

我国人防工程建设管理现状与对策第四章监督工作程序与内容

第九条人民防空工程建设单位在人民防空工程开工前一个月，必须到监督站办理工程质量监督手续，提交勘察设计资料等有关文件；监督站在接到文件、资料两周内确定该工程的监督员，提出监督计划．并通知建设、勘察、设计、施工、监理单位。

第十条人民防空工程开工前，监督站应对受监工程的勘察、设计、施工、监理单位及构配件生产单位的资质等级及营业范围进行审查，凡不符台规定要求的不得开工。

第十一条人民防空工程开工前，监督站应根据国家《工程建设标准强制性条文》(人民防空工程部分)等规定，审查人民防空工程施工图设计文件。凡不符合有关标准规范要求的，责令限期改正。

第十二条人民防空工程在施工中．监督员应对工程中使用的构配件和重要材料的生产许可证(准用证)、检测手段和构件(材料)质量进行检查，并按监督计划对工程质量进行抽查。

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第五章权限与责任

第十三条监督站对不按技术标准和有关文件要求进行设计、施工和监理的单位应按国家《建设工程质量管理条例》有关条款进行处罚。

第十四条对人民防空工程施工中出现的质量问题，监督站可按有关规定进行处理，情节严重的可责令停工整顿。对重大质量事故，按《工程建设重大事件报告的调查程序规定》办理。

第十五条监督站及其监督员对受监工程承担监督责任，有下列行为之一的，应由其主管部门追究责任：

l监督站只收费不监督的；

2监督员在工作中，因不坚持技术标准或严重失职而出现重大质量事故的；

3监督员检验工程质量弄虚作假的。

第十六条监督员因失职、渎职、失误发生重大质量事故的，主管部门应视情节轻重，给予行政处分，构成犯罪的应移交司法机关追究法律责任。

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第六章监督管理经费

第十七条人民防空工程质量监督费应根据财政部《关于发布建设工程质量监督费的通知》的规定，按工程总造价的2.5‰计取。

第十八条监督站收取的监督费应在当地银行独立开户，主要用于监督工作的正常经费支出、购置检测设备等。

第七章附则

第十九条本办法由国家人民防空办公室负责解释。

第二十条本办法自颁发之日起施行。

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（四）人民防空工程施工图设计文件审查暂行办法

第一条为加强人民防空工程勘察设计质量监督和管理，保护国家财产和人民生命安全，维护社会公众利益，做好人民防空工程施工图设计文件（以下简称施工图）审查工作，制定本办法。

第二条

人民防空工程施工图审查，是人民防空主管部门对人民防空工程勘察设计质量监督和管理的重要环节，是人民防空工程建设必不可少的程序，人民防空工程建设有关各方必须认真贯彻执行。

第三条

国家人民防空主管部门负责全国的人民防空工程施工图审查工作，省、自治区、直辖市人民防空主管部门和市人民防空主管部门负责本行政区域的人民防空工程施工图审查工作。

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第四条人民防空工程施工图审查，应当坚持内行审查的原则。由国家人民防空主管部门，省、自治区、直辖市人民防空主管部门和市人民防空主管部门依照本办法考核认定的设计审查人员，或者委托已取得施工图审查许可证的建设工程设计审查机构，具体实施。 第五条新建（改建、扩建）和加固改造的人民防空工程施工图均属审查范围，由建没单位按程序向人民防空主管部门申报。结合地面建筑修建防空地下室的施工图审查，应当按照《人民防空工程建设管理规定》执行。 第六条人民防空工程施工图按工程类型和建设规模，实行分级审查。大型项目由国家人民防空主管部门组织审查。中、小型项目由省、自治区、直辖市人民防空主管部门组织审查。零星项目由市人民防空主管部门组织审查。我国人防工程建设管理现状与对策

第七条人民防空工程施工图审查的依据： （一）《人民防空工程战术技术要求》；（二）《中华人民共和国工程建设标准强制性条文》（人民防空工程部分）；（三）国家的法律、法规和标准、规范；（四）人民防空行业标准、规范；（五）其它有关规定。

第八条人民防空工程施工图审查的主要内容：（一）人民防空工程结构和防护安全性、可行性审查，包括主体结构、防护能力、防护功能、平战转换等是否符合有关规定；（二）是否符合消防、防水、抗浮、抗震、节能、环保、卫生等有关强制性标准、规范；（三）施工图是否按初步设计的审查意见进行调整和修改；（四）施工图是否达到规定的深度要求。我国人防工程建设管理现状与对策

第九条建设单位报送施工图时，还应提供下列资料：（一）批准的立项文件和可行性研究报告、初步设计审查批准文件；（二）主要的初步设计文件；（三）由建设单位填写的“人民防空工程施工图设计文件审批表”（见附表）一式六份；（四）工程建设所在地有关人民防空主管部门的审查意见；（五）工程勘察成果报告；（六）符合施工图设计深度要求的各专业汁算书。 第十条组织审查的各级人民防空主管部门应在受理施工图设计文件后，在下列期限内完成审查工作： （一）大型项目在20个工作日内；（二）中型项目在15个工作曰内；（三）小型和零星项目在10个工作目内。我国人防工程建设管理现状与对策

第十一条设计审查人员或委托的审查机构应向组织审查的人民防空主管部门提交施工图审查意见，并在施工图审查意见和审查过的图纸上签字。施工图审查意见的主要内容应符合本办法第八条的要求。

第十二条审查合格的项目，由组织审查的人民防空主管部门通报审查结果并颁发施工图审查批准书。审查不合格的项目，由人民防空主管部门将施工图退回建设单位，并由原设计单位修改，重新送审。第十三条凡应当审查而未经审查或者审查不合格的施工图，人民防空主管部门不得批准项目开工，施工图不得交付施工。第十四条施工图一经批准，不得擅自修改。如遇特殊情况需要进行涉及审查主要内容的修改时，必须重新报请原审批部门，由原审批部门组织审查合格后再批准实施。

第十五条建设单位或者设计单位对施工图审查意见如有重大分歧时，可向组织审查的人民防空主管部门提出复查申请，由人民防空主管部门组织专家论证后，作出复查结论。

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第十六条人民防空工程竣工验收时，验收部门应当按照审查批准的施工图进行验收。第十七条建设单位应对报送的审查材料的真实性负责，勘察、设计单位应对提交的勘察报告、设计文件的真实性负责，并积极配合审查工作。各级人民防空主管部门对在勘察设计文件中弄虚作假的单位和个人要依法予以处罚。第十八条设计审查人员必须具备下列条件：（一）具有十年以上设计工作经历，独立完成过五项以上大型人民防空工程项目设计的一级注册建筑师、一级注册结构工程师、高级工程师，年满35周岁，最高不超过65周岁；（二）有独立工作能力，并有一定语言文字表达能力；（三）熟练掌握与人民防空工程有关的标准、规范；（四）有良好的职业道德。设计审查人员由组织审查的各级人民防空主管部门依据上述条件考核认定后聘任。我国人防工程建设管理现状与对策

第十九条施工图审查工作所需经费，由建设单位承担。第二十条设计审查人员应当依据法律、法规和人民防空的技术标准认真履行审查职责，并对审查的图纸质量负相应的审查责任，但不代替设计单位承担设计质量责任。对玩忽职守、徇私舞弊、贪污受贿的设计审查人员，应当依法给予暂停或者取消审查资格，并处以相应的经济处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。第二十一条本办法自颁布之日试行。我国人防工程建设管理现状与对策

（五）安徽省实施《中华人民共和国人民防空法》

办法

（1998年8月15日安徽省第九届人民代表大会常务委员会第五次会议通过，1998年10月1日起实施。根据1999年10月15日安徽省第九届人民代表大会常务委员会第十二次会议关于修改《安徽省实施<中华人民共和国人民防空法>办法》的决定第一次修正。根据2006年10月21日安徽省第十届人民代表大会常务委员会第二十六次会议关于修改《安徽省实施<中华人民共和国人民防空法>办法》的决定第二次修正。）我国人防工程建设管理现状与对策1．对于人民防空法原则规定的重要延伸：（1）人民防空工程属国防设施；（2）城市详细规划应当有人民防空建设的内容和要求；（3）城市地下交通干线和其他地下工程的建设，应当征求人民防空主管部门意见；（4）建设、开发利用人民防空工程，按照规定享受有关税、费减免等优惠。有关部门对人民防空工程所需的建设用地应当依法予以保障；（5）行政处罚的裁量。我国人防工程建设管理现状与对策2．强调重点：（1）城市必须按人防工程建设规划修建人防工程；（2）城市新建民用建筑，建设单位或者个人应当按国家和省有关规定修建战时可用于防空的地下室。3．制度：（1）报建联审制度；（2）质量监督制度；（3）竣工验收备案制度。4．法律授权的行政审批项目：（1）城市新建民用建筑的审查；（2）人防工程开发利用审批我国人防工程建设管理现状与对策5．对政府及其有关部门的行政管理罚则（1）违反规定批准免建防空地下室的；（2）违反规定批准减少应建的防空地下室面积或者批准减免人民防空工程易地建设费的；（3）未按人民防空工程建设规划易地修建防空地下室的；（4）收取人民防空工程易地建设费但未易地修建防空工程的；（5）无防空地下室建设意见书而核发建设工程规划许可证.或者施工许可证的；（6）截留、挪用经费的；（7）隐瞒人民防空工程安全隐患的；（8）对违反人民防空法律、法规行为不查处、不追究的。我国人防工程建设管理现状与对策

（六）安徽省人民防空工程建设与维护管理规定

（省政府第155号令2003年5月公布，自2003年7月1日起实施）

1．建设标准： （1）新建10层以上或者基础埋深3米以上民用建筑，按照地面首层建筑面积修建，其抗力等级应达到6级以上。（2）新建居民住宅（含危房翻新住宅）楼，除第一项规定的外，按照地面首层建筑面积修建，其抗力等级应达到6B级。徽省实施《中华人民共和国人民防空法》办法。 （3）新建除第一项、第二项外的民用建筑，一类人防重点城市按地面总建筑面积4%、二类人防重点城市按地面总建筑面积3%、三类人防重点城市和其他城市按地面总建筑面积2%修建，其抗力等级应达到6级以上。其中，在城市开发区、工业园区、保税区和重要经济目标区新建民用建筑，本着安全、经济、便于开发利用的原则，可按照一次性规划地面总建筑面积计算应建面积，集中修建。

我国人防工程建设管理现状与对策

2．易地建设条件： （1）因地质条件不宜修建防空地下室的民用建筑项目；（2）建设地段地下管道密集,不宜超出一定深度施工或者难以采取措施保证施工安全的民用建筑项目；（3）按本规定第九条第三项规定应建防空地下室面积小于该民用建筑首层建筑面积的项目。

3．人防部门审查内容： 人防部门审查内容：（1）结合项目修建防空地下室的方案；（2）防空地下室防护方面的初步设计和施工图设计文件；（3）易地修建人防工程的条件。我国人防工程建设管理现状与对策 4．审查程序及要求： 防空地下室防护设计文件审核纳入民用建筑施工图设计文件审查。建设行政主管部门在对应建防空地下室的民用建筑施工图设计文件审查时，应通知人民防空主管部门，人防主管部门推荐具有人民防空工程施工图审查资质的施工图审查公司（中心）对防护设计文件进行审核，经审核符合要求的出具民用建筑防空地下室建设意见书，再由建设行政主管部门按照国家规定统一颁发施工图设计文件审查批准书。 未取得民用建筑防空地下室建设意见书的民用建筑项目，规划行政主管部门不得发给建设工程规划许可证，建设行政主管部门不得发给施工许可证，建设单位不得组织开工。

5．建设单位或者个人开发利用人防工程的享有的权利：（1）人防工程建设属于国防工程建设和社会公益性事业建设,享受国家和省给予的有关优惠。经人民防空主管部门批准建设的人防工程,其地下部分按规定免交有关规费。（2）投资建设人防工程有依法取得相应收益的权利。投资者可以将其建设的人防工程依法转让、拍卖、租赁、抵押。我国人防工程建设管理现状与对策

一是广泛宣传，营造氛围。

宣传是行动的先导。各地区应把人防宣传教育作为人防工程建设的基础工作来抓，纳入普法教育规划和国防教育，精心策划，常抓不懈。

在宣传内容上，要突出宣传人防法律法规和相关政策，突出宣传建设人防的重要性和紧迫性，突出宣传人防战线上的好典型以及执法案例。在宣传对象上，重点做好向领导宣传，向房地产开发商和项目单位宣传，争取领导重视，争取项目建设单位的理解与支持。在宣传形式上，除利用言论工具外，还要通过开展人防进社区、知识竞赛培训班、送人防法律法规上门、开展执法检查等形式，增强人防宣传的针对性。

总之，通过广泛的宣传教育，提高全社会的人防意识，形成人人关心、支持参与建设人防的良好氛围。

四加强人防工程建设的几点建议我国人防工程建设管理现状与对策

二是科学规划，合理布局。

规划是龙头。人防工程建设必须纳入城市建设总体规划，否则，只能造成地下空间的白白浪费。

要根据城市的政治、经济目标分布和地形地貌状况以及城市发展方向，适度超前，精心编制城市人防工程专业规划，科学合理的提高人防指挥、医疗、防空专业队、物资储备等配套专业工程的布局，安排好与城市广场、公园、绿地等公益性项目与旧城改造相结合的人防布局。

要确立人防规划的权威，人防规划一旦按法定程序批准后，应严格按照规划要求建设开发，不得因城市领导人的调整而随意变动。同时注重人防工程详规的编制工作，各市人防主管部门应积极与规划部门协调。当城市的某一区域或某一地块地面建设在编制详规时应要求编制相对应的人防工程建设详规，没有人防工程建设详规其规划部门一律不予审批。我国人防工程建设管理现状与对策

三是依法办事，文明执法。

牢固树立以建为主的思想，深人持久的抓好人防法律法规的贯彻落实。在城市规划区包括经济技术开发区、重要经济目标区建设民用建筑项目，必须依法同步修建防空地下室。未经人防部门许可，规划部门不得发放建设工程施工许可证。对修建防空地下室的范围、标准应依法严格审查，不应随意放宽；对确实因地质等原因不能修建的，依法足额收取人防易地建设费。任何单位和个人都没有批准不建或少建人防工程、不缴或少缴人防易地建设费的权利。按照《行政许可法》要求，坚持公开、公正、公平的原则，建立和完善人防行政许可和行政执法制度，强化人防窗口建设，利用网站、电子屏幕和公示栏等，公开人防依法行政的标准、程序以及相关优惠政策。落实承诺的便民措施，切实做到职权明确、责任落实、行为规范、程序公开、监督有效。加大人防执法力度，勇于坚持原则，敢于较真碰硬，坚决查处各种违法行为。树立服务理念，寓服务于执法中，积极主动、热情为项目单位提供优质高效服务。我国人防工程建设管理现状与对策

四是创新机制，加大投入。投人不足是制约人防工程建设的最大障碍。各级人防部门要解放思想，拓宽思路，创新机制，调动各方面投资建设人防的积极性。建设人防指挥所是项政治任务，要以此为契机，积极争取各级政府的财政投人。突出抓好“结建”工作，依法督促项目单位增加人防投人。创新人防投资机制，利用各种优惠政策，鼓励和支持国家、集体、个人及外商，以合资、合作、股份制、独资等方式投资建设人防工程。创新人防激励机制，可从收取的人防易地建设费中划出一块设立人防工程建设引导资金，采取贴息、以奖代补等方式，引导社会投资建设人防工程，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。创新人防项目招标机制，开发价值较大的地下空间项目，向社会公开招标，以项目引人资金。创新人防资产运营机制，挖掘人防资产优势，盘活人防资产，以资产运营吸引资金，推动人防工程建设可持续发展。我国人防工程建设管理现状与对策

五是平战结合，提升效益。

推动人防工程建设跨越发展的关键在于平战结合，提升效益。要把城市中最好位置、开发效益最大的地下空间拿出来，列为人防工程平战结合项目。要降低开发商投资成本，主动帮助开发商落实各项优惠政策，减免相关费用。对地上为广场、道路、绿地等地下开发项目，要积极与土地部门协商，把地面土地使用权和地下土地使用权分开，对地下部分免收或象征性收取土地使用权出让金。进一步明晰产权，在保证其战备功能的前提下，没有结合民用建筑项目而单独开发的人防工程项目，确立谁投资、谁所有、谁受益;对结合民用建筑修建的人防工程项目，要将产权与使用权、经营权分离，开发商享有经营权、使用权。要加强人防工程项目协调，为开发商和经营者创造好