附 重庆高速公路BOEC模式案例

2015.11.27

重庆涪陵至丰都高速公路项目重庆市高速公路发展状况BOT+EPC模式优点涪陵至丰都项目运作模式涪陵至丰都项目借鉴价值Content内容提要项目风险分析

按照《重庆市高速公路网规划》，到2030年，重庆将形成“三环十二射七联线”高速公路布局，总里程约4900km。2010年，重庆提前十年建成“二环八射”近2000km高速公路。截止2014年底，重庆通车高速公路里程达到2430km。目前，重庆市正在加快推进新千公里高速公路建设和启动第四个千公里高速公路建设。

一、重庆市高速公路发展概况重庆市高速公路规划图

一、重庆市高速公路发展概况

2010年以前，在“二环八射”建设时期，基本由高速集团作为建设业主，只有3个项目成立合资公司采用BOT模式建设。2009年开始启动新千公里高速公路建设，项目普遍桥隧比例大、建设成本高、投资收益低、政府补助少，仅靠高速集团融资建设难度大，BOT模式招商也存在困难。如何吸引社会资本参与高速公路建设，实现PPP运作？奉巫高速公路大宁河大桥

一、重庆市高速公路发展概况对于投资收益较差的项目，除特许经营权外，还必须给予一定的补偿才能吸引社会资本参与,而政府财政又无力用现金进行补偿。将项目以EPC或者PC模式在BOT投资人招标时就直接发包给投资人，用设计和施工的利润弥补投资人的收益，以吸引投资人。BOT+EPC模式PPP模式一种BOT:Build-Operate-Transfer建设-经营-转让EPC:EngineeringProcurementConstruction设计施工总承包PPP:Public-Private-Partnership公私合作模式

一、重庆市高速公路发展概况重庆新千公里高速公路20个项目中，有17个采用了BOT+EPC模式。其中高速集团控股参加10个、参股参加2个，其他单位独资5个，截止2014年底，已有7个项目建成通车。投资人包括中交集团、中铁建、中信集团、中电建、葛洲坝集团和重庆建工等大型国有企业。目前已经启动的第四个千公里高速公路项目共5个，全部采用了BOT+EPC模式，重庆涪陵至丰都高速公路项目就是其中一个项目。

1、拓展融资渠道，加快公路建设发展2、优化资源配置，合理控制建设成本3、建管养一体化，有效提高综合效益4、总包补偿收益，降低项目投资风险5、规范市场秩序，提升交通行业形象

当前高速公路建设成本攀高、融资困难、质量安全形势严峻已成为高速公路建设新常态，加快混合所有制改革、在交通基础设施领域推行PPP等投融资模式已成为一种主流,BOT+EPC模式作为PPP的一种，已在重庆、四川、贵州和云南等西部地区得到大范围应用，有力推动了交通跨越式发展。经五年多的项目实践，BOT+EPC模式具有以下优点：

（一）采用BOT+EPC模式

BOT+EPC模式，即政府向企业授予特许经营权，允许其在一定时间内进行公共基础建设和运营，而企业在公共基础建设过程中采用总承包模式施工，当特许期限结束后，企业将该设施向政府移交。项目于2008年4月启动投资人招标，采用“BOT+EPC”投融资模式，经招标确定中交路桥集团国际建设股份有限公司为项目投资人。经市政府授权，市交委于2009年5月与项目公司签署项目特许权协议，授予项目公司投资建设和经营管理重庆涪陵至丰都高速公路项目的特许权利。根据协议授权，项目公司开展项目核准、勘察设计、征地拆迁、融资安排、工程建设等项目投资建设工作。三、涪陵至丰都项目运作模式

（二）项目实施方案（1）重庆市政府向企业授予特许经营权，允许其在一定时间内进行公共基础建设和运营，而企业在公共基础建设过程中采用总承包模式施工，当特许期限结束后，企业将该设施向政府移交。该项目为经营性收费公路，收费期限为30年；（2）项目投资协议签署后，投资人根据项目投资协议的要求成立项目公司，具体负责项目的投资建设和经营管理。政府授予项目投资人独占性、排他性的经营管理权利，依法享有车辆通行费收取权、项目沿线规定区域内的服务设施经营权、项目沿线规定区域内的广告经营权等；（3）政府对投资人的非竞争性承诺，即除招标前国家、重庆市已规划的公路项目外，政府严格控制审批建造与本项目平行、方向相同且构成车辆实质性分流的高速公路，但本项目已达到设计通行能力或出现长期严重堵塞除外；（4）政府承诺投资人享有重庆市人民政府建设运营高速公路的同等优惠政策；（5）政府按照高速公路供地政策，以划拨等方式提供项目建设用地的土地使用权；为投资人获取项目投资建设、经营管理相关文件提供支持。（三）项目公司司与总承包人的的职责划分

工程建设原则上按照“小业主，大总包”的模式进行管理，项目业主的职责主要由项目公司承担，但部分现场的质量、安全等管理工作由项目公司和总承包人共同负责。项目公司与总承包人、分标段承包人、设计、监理等参建各方权责明晰、统筹协调、各司其责。项目公司履行项目法人职责，按照股东、董事会赋予的权责，负责项目建设的融资，总承包合同的履约管理。总承包人作为项目建设过程的管理实施主体，履行总承包合同约定的职责，负责建设过程的质量、安全、进度和投资的具体管理及其与之合作的勘察设计、施工、材料及设备供应等单位协调和履约管理。

四、涪陵至丰都都项目借鉴价值值项目的成功建设设和运营，是重重庆市对“BOT+EPC””模式进行的一一次有益探索，，通过将BOT和施工总总承包方式结合合，有效地提高高了项目公司内内部的沟通效率率、工程建设进进度，工程建设设成本也得到有有效控制。自此此，重庆市高速速公路开始了““BOT+EPC”建设模式式的广泛应用。。（一）提高管理理效率BOT+EPC模式，以EPC总承承包商为中心，，业主不再有传传统项目管理中中的控制权。总总承包商除接受受业主的质量监监管外，是项目目建设管理的核核心层，有足够够的自主权。四、涪陵至丰都都项目借鉴价值值（二）加强制衡衡约束1、过程制衡，，是BOT+EPC模式式下高速公路建建设项目注重项项目的全寿命周周期管理。作为为投资主体的业业主，负责工程程项目的策划、、设计、融资、、建设管理、运运营管理等全过过程的工作。2、权利制衡，，在BOT+EPC模式式下组建的项目目公司不再像传传统模式下的项项目公司直接对对建设项目进行行管理，而是将将具体事务转移移交给总承包商商进行管理，其其主要工作转变变为质量的监管管与确认、设计计条件的认可、、采购行为的认认可、现场的外外部协调、费用用的确认与重大大变更的签认以以及提交场地等等，从而较好的的回避了工程量量及费用变更风风险。3、利益制衡，，在BOT+EPC模式式下，建设项目目中的一些股东东同时也承担项项目总承包的任任务。因此，总总承包商在实施施项目时会站在在业主的角度思思考问题，激发发其管理动力，，充分挖掘其项项目管理的潜力力，使承包商在在项目实施中变变被动为主动，，在项目管理上上有利于项目的的整体利益。四、涪陵至丰都都项目借鉴价值值（三）主要比较较优势1、在限额以内内进行设计、施施工、采购，从从而更加有效地地控制投资，由由比较先进的““固定单价”承承包模式提高到到更加先进的““固定总价”的的合同模式。2、设计单位与与施工单位无缝缝连接，设计单单位作为总承包包商的一个部门门，在设计阶段段与施工单位共共同对项目建设设提出更为合合理的设计方案案和施工方案，，从而减少施工工阶段的设计变变更；总承包商商作为投资人，，为使项目尽快快投入运营、产产生效益，采取取更为合理的施施工组织，合理理缩短建设工期期，尽可能避免免“工期马拉松松、投资无底洞洞”的现象；承承包人参与到项项目实施阶段的的项目管理和使使用阶段的项目目管理，在建设设过程中不再单单纯追求建设阶阶段的收益，转转而站在工程项项目全寿命周期期的角度，增加加节约投资的动动力。四、涪陵至丰都都项目借鉴价值值3、总承包商以以项目整体利益益为出发点，通通过对设计、采采购和施工一体体化管理，对共共享资源的优化化配置、大型专专用设备的提供供以及各种风险险的控制为项目目增值，总承包包商对影响工程程造价的大宗材材料可统一招标标采购，从而降降低采购成本。。4、总承包商参参与项目的运营营，会更加重视视施工质量，降降低运营阶段的的养护成本。5、EPC工工程又称“交交钥匙”工程，，投资方只提出出建设方案、标标准，不必投入入大量的人力、、物力到项目管管理中。6、总承包商作作为投资人，具具有为项目融资资的性质，进而而分担了传统投投资人的投资风风险。7、可以充分发发挥总承包单位位的统筹协调能能力。五、针对涪陵至至丰都高速公路路PPP模式中中可能出现的风风险分析公路PPP模式是为了改善善传统的由政府府财政支持投资资建设、由国有有企事业单位垄垄断经营时的弊弊端应运而生的的，它在资金、、效率、质量、、风险等方面都都有优势。但是政府在运用用PPP模式进行公路项项目建设时仍然然存在一些新的的风险需要特别别注意，我国政政府在吸引社会会资本的同时，，是否重视自身身面临的风险因因素呢？相关的的企业投资人是是否也具备一些些风险意识呢？？下面就针对此此问题来分析公公路PPP模式中的风险及及其防范，希望望引起大家对公公路PPP中政府风险的关关注。五、针对涪陵至至丰都高速公路路PPP模式中中可能出现的风风险分析在公路PPP模模式中，主要的的参与主体是政政府和社会资本本，其他的参与与主体还有建筑筑施工企业、金金融机构及社会会公众险等。从从风险种类上来来看，主要分为为两层，政府作作为政策、服务务标准的制定者者，也是基础设设施项目的发起起人和负责人，，应承第一层风风险；而社会资资本受商业利益益驱动，应关注注并善于严格控控制项目过程中中产生的商业性性风险，所以承承担的是第二层层风险。（一）政府信用风险的承承担由于政府在与社会会资本合作方面的的知识和经验不足足，社会资本常要要求政府承担一些些本不应该由其承承担的商业风险，，其中不仅包括了了汇率风险，还有有因车流量低于预预测值导致的风险险等。比如，在该项目实实施方案中重庆市市政府提供公路保保底收入担保，使使得社会资本方只只承担运营组织、、运营安全、财务务风险等风险，而而不承担运营市场场风险。这就增加加了重庆市政府的的或有负债，由于于做出过多的承诺诺，重庆市政府无无法兑现承诺的可可能也随之变得较较大，特别是一旦旦政府承诺无法兑兑现，很可能造成成社会资本无法实实现预期的投资回回报甚至无法收回回投资，从而将导导致政府失信于民民，形象受损，给给后续的PPP运运作带来巨大的阻阻力。（二）市场收益不足风险险市场收益不足是指指项目运营后的收收益不能满足收回回投资或达到预定定的收益。例如重重庆涪陵至丰都高高速公路项目中，虽然政府提供了许许多激励措施,如果由于部分规规定原因导致项目目收益不足，政府承诺提供补贴贴。但是政府所承承诺补贴数量没有有明确定义，项目公司就承担了了市场收益不足的的风险。（三）项目唯一性性风险项目唯一性风险是是指政府或其他投投资人新建或改建建其他项目，导导致对该项目形成成实质性的商业竞竞争而产生的风险险。项目唯一性风风险出现后往往会会带来市场需求变变化风险、市场收收益风险、信用风风险等一系列的后后续风险，对项项目的影响是非常常大的。如果重庆庆涪陵至丰都高速速公路运营未满两两年，在相隔仅仅几十公里左右的的地方加紧准备另另一座高速公路，，其中一个原因因可能是因为当地地政府对桥的高资资金回报率不满，，致使项目面临唯唯一性风险和收益益不足风险。（四）市场需求变变化风险市场需求变化