第四部分行政组织

第四部分行政组织学习目标

通过本章学习，了解行政组织、组织设计、组织变革的概念，组织理论的演进过程，行政组织变革的动力和阻力，强化动力和减少阻力的路径，明确行政组织的一般特征和现代行政组织的特征，掌握组织设计的基本原则、行政组织发展与行政职能转变的关系、市场经济条件下行政组织发展的特点。教学要点主要内容第一节组织与行政组织第二节组织理论的产生与演变第三节组织设计与组织变革第四节行政职能转变与行政组织发展

行政组织是行政职能的载体

——主讲教师的话行政组织是国家行政职能的承担者。任何行政活动都要靠行政组织系统来推行。行政组织的结构形态和运行机制是否合理与高效，是影响行政效率高低的最主要因素。

本章点睛中华人民共和国国务院部委机构直属机构办事机构国务院办公厅外交部国防部教育部监察部民政部司法部建设部水利部卫生部铁道部农业部交通部财政部商务部人事部审计署文化部公安部科学技术部国家安全部国土资源部信息产业部劳动和社会保障部国家人口和计划生育委员会国防科学技术工业委员会国家发展和改革委员会国家民族事务委员会中国人民银行办公机构中华人民共和国海关总署

国家税务总局

国家工商行政管理总局

国家质量监督检验检疫总局

国家环境保护总局

中国民用航空总局

国家广播电影电视总局

国家新闻出版总署

国家体育总局

国家统计局

国家林业局

国家食品药品监督管理局

家安全生产监督管理局

国家知识产权局

国家旅游局

国家宗教事务局

国务院参事室

国务院机关事务管理局

国务院侨务办公室

国务院港澳事务办公室

国务院法制办公室

国务院研究室

走进公共行政组织组建工业和信息化部，不保留国防科工委和信产部；组建交通运输部，不保留交通部、中国民用航空总局；保留铁道部

组建人力资源和社会保障部，不保留人事部、劳动和社会保障部；组建环境保护部，不保留环保总局；组建住房和城乡建设部，不保留建设部。6国务院新设五个部部长

1、住房建设部部长姜伟新2、交通运输部部长李盛霖3、工业和信息化部部长李毅中4、人力资源和社会保障部尹蔚民5、环境保护部部长周生贤7

图解工业和信息化部组成

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大部门体制

大部门体制，就是指把业务相似、职能相近的部门进行合并，集中由一个大部门统一行使。一方面可以精简政府机构，减少部门之间的职能交叉和权限冲突，简化公务手续；另一方面也可减少横向协调困难，裁撤议事协调机构，有利于建立统一、精简、高效的符合市场经济和民主法治要求的现代化政府体制。

——据新华社、《人民日报》9外国政府大部门体制扫描

政府管理的“大部门体制”，主要是市场经济成熟的发达国家最早探索实行的一种行政管理模式。研究显示，目前各主要发达国家的内阁机构大多实行“大部门体制”，内阁机构设置一般在20个以下，其中加拿大最多，为19个，美国为15个，日本为12个。

10各国国务院组成部门11日本的“大部门体制”改革始于2001年，改革的目标是克服行政管理中的“部门主义”，精简整合内阁部门及相关职能。中央政府核心机构大幅削减为12个省厅。原有职能重复或互补性高的11个省厅，统合改组为4个省，原邮政省、自治省、总务厅合并为总务省，文部省、科学技术厅合并为文部科学省；厚生省、劳动省合并为厚生劳动省；运输省、建设省、北海道开发厅、国土厅等合并为国土交通省。环境厅升格为环境省。在中央政府改革的基础上，日本各地方政府也配套推行“大部门体制”改革。其重组原则有三：一是依据政策课题、施政目标与任务，重新按相同或相近职能统合；二是利益相反与性质不同(如经济发展与环境保护)的业务尽量放在不同部门；三是部门之间在规模大小和权限方面尽量保持均衡。12俄罗斯比较充分注意了推动“大部门体制”的实施。俄罗斯过去的行政管理体制，和中国相近，都曾深受计划经济体制的影响，体现在政府机构设置上，职能重叠和交叉设置部门的问题较突出。俄罗斯在2004年推动相关改革，中央政府的部门数量由31个调整为16个。其中有代表性的大部门有卫生与社会发展部、交通部等，前者统筹负责医疗卫生、社会保障、劳动就业、消费者权益保护等多项政府职能，后者则全面负责陆、海、空交通运输以及测绘与制图等政策。

13目前，我国国务院组成部门有28个，如果加上国务院下属的直属机构、特设机构、办事机构、事业单位和部委管理的国家局，国务院下属的部门和机构则多达77个。部门重叠和职能交叉等问题是存在的，适时进行“大部门体制”的改革和探索，十分必要。国外“大部门体制”改革主要有四个方面可资借鉴：其一，从提高行政效率的角度看，中央政府核心机构的理想设置数量应控制在20个左右，不宜过多。其二，探索职能有机统一的“大部门体制”，是克服行政管理中“部门主义”的有效途径。其三，“大部门体制”改革应坚持依法展开，以法律形式对行政改革作出明确规范，保障改革的严肃性。其四，“大部门体制”改革不单是中央政府层面的事情，各级地方政府应配套探索实施，才能将改革引向深入。14

国务院5次大规模机构改革回顾

1982年第一次机构改革数字：部门从100个减为61个

变化：减少副职提高人员素质1988年第二次机构改革数字：部委由原有45个减为41个

宗旨：推进政府职能的转变1993年第三次机构改革数字：部门、直属机构从86个减少到59个

变化：设置国台办与国新办1998年第四次机构改革目标：建设高素质的专业化行政管理队伍2003年第五次机构改革数字：除国办外，由28个部门组成

目标：成立国资委，计委改组为发改委15第一节组织与行政组织

组织的含义

行政组织的概述

行政组织的特征行政组织的目标

一、组织的含义组织是人类社会普遍存在的现象，是人类社会活动最基本的形式。如原始社会氏族、部落，后来的国家、政党、军队，以及社会上的各种社团、企业、学校、医院等等，都属于组织的范畴。“组织”一词，在我国原始的含义是指将丝麻等纺织原料制成布帛，有组合编织的意思。在西方，“组织”一词来源于“器官”，即自成系统的，有一定结构和功能的细胞集合体。后来，“组织”的意义被引申到人类社会，组织这个词被用来表示一切由相互依赖和相互作用的各个部分所构成的，具有一定功能的整体。对组织的不同认识：（1）静态的组织结构。所谓组织结构就是指通过组织内部职能的分工、层次结构的划分、管理幅度的确立等形成的一种静态的组织形式。（2）动态的组织行为。所谓组织行为，就是指组织的各个成员之间相互交往、沟通、协作、默契等行为的综合。（3）生态的组织环境。所谓组织环境，就是组织存在的外部因素的综合。环境的变化决定了组织也必然要不断地发生变化，以寻求不断适应外部环境，与环境相辅相成。18组织实际上是一群人为了达到共同的目的，通过权责分配和层次结构所构成的一个随环境变化而不断进行自我适应与调整的完整的有机体。19二、行政组织概述（一）行政组织概念行政组织是一种社会组织，它通常指为行使国家权力，管理公共事务，通过权责分配、层次结构、人员安排所构成的国家行政机关的完整体系，也就是通常所说的政府机关。行政组织的含义表现为两个方面：一是行政组织的结构与体制。即它的静态层面，包括组织的机构设置、权责划分、人员配置等；二是行政组织的运行机制。即它的动态层面，包括组织中非正式组织的运作、组织的冲突行为以及组织发展等。因此，行政组织是静态结构与动态过程的统一体。公共行政组织通常由四大要素组成：（1）物质要素。指行政组织的成员所需的经费、设备、房屋等。（2）精神要素。指行政人员的组织观念和价值观念等。（3）人员要素。行政人员是行政组织的主体。（4）环境要素。指行政组织形成的原因，包括时间、地点、人物等条件。（5）目的要素。指行政组织所要达到的任务和目标。在四大要素中，组织成员及其职位构成了行政组织两个最基本的元素，它们是行政组织的基本单位。21（二）行政组织的基本种类（1）领导机关。也称首脑机关，是各级政府统辖全局的指挥、决策和督导中心。如我国的国务院和地方各级人民政府。（2）职能机关。是指在领导机关领导下，负责组织和管理某一专业行政事务的执行机关。如我国国务院所属部委。（3）辅助机关。是指为领导机关和职能机关实现行政目标而在行政组织内部承担协助工作的机关。又可细分为综合性辅助机关、专门性辅助机关和咨询性辅助机关三种。（4）直属机关。是指各国政府序列中主管某些专门业务的行政机构。如国家统计局、国家环保局和海关总署等（5）派出机关。是指行政机关依法根据工作需要在一定区域内设立的分支机关或代表机关。如海关、公安、铁路等机关派驻各地的机关。22

阶级性

服务性

权威性

法制性

系统性

发展性

三、行政组织的特征（一）一般特征23

机构庞大、人员增多

相互依赖，多元参加

决策多元、协调复杂

业务专门化、人员专业化

接受公众监督，重视社会目的

人际关系冷漠，官僚化倾向滋长

组织形式现代化，管理手段科学化（二）现代行政组织的特征

24四、行政组织目标

1、组织目标的含义所谓组织目标，就是一个行政组织努力争取达到的未来状况。从这个意义上说，目标包括使命、服务对象、指标、定额和时限。（如上海市政府提出要在世纪初把上海建成“一个龙头，三个中心”的基本目标；某区政府提出在年内消灭危棚简屋，使全区人均居住面积达到平方米以上，等等。）252、目标确立原则:第一，目标要明确。（避免无所适从）第二，目标要统一。（反对本位主义）第三，目标要以社会责任为基础。第四，目标的范围要适中。（防止太高太低）第五，目标的设计要有层次性。（自下而上，由内而外，层层包含，要区分目标的大小、轻重与缓急）第六，组织性质不同，目标设计也不一样，如为政府和企业设立组织目标时，就必须区别对待；第七，目标设计要吸收全体人员参与，使目标被全体成员理解。263、目标管理(1)1954年，美国学者德鲁克在《管理实践》一书中第一次提出了目标管理的概念和方法。

“一个组织的目的和任务，必须转化为目标。如果某领域没有特定的目标，该领域就会被忽视；如果没有一定目标作为个人的工作指导，那么随着组织规模的扩大和人员的增多，发生冲突并浪费资源的可能性就越大；应当通过目标来衡量每个人的贡献大小，以此来保证组织总目标的实现；而只有让职工自己来制定符合总目标的个人目标，总目标的实现才更有把握。”

——德鲁克27德鲁克的上述思想在美国企业界产生了巨大的影响。目标管理（ManagementbyObjective，简称MBO），作为一种新的管理方式迅速地被运用在企业管理和行政管理上，后又传到西欧、日本，20世纪80年代又传入我国，成为我国在管理现代化热潮中普及推广的管理模式之一。目标管理从本质上说是一种控制方法。（2）所谓目标管理，就是把组织的经营目标层层分解，转化为组织的各项方针和各层次的目标，最终化为个人的目标，以激发组织成员的责任心和创造性。28目标管理的特征：首先，强调组织计划的系统性，要求每个人的目标必须符合他所在工作团体的目标，每个工作团体的目标必须符合组织的总目标。其次，强调目标制定过程的激励性，通过让职工参与组织目标的制定过程来调动广大职工的工作积极性。实行目标管理，对组织成员的要求重点不是在规定的时间里做什么和怎样做，而是强调成果和贡献，即做出了什么样的工作。29（3）目标管理的特点：①以满足总的经营目标为本，对任何具体计划和业绩，都用总目标衡量和考核；②强调自觉性，即各层次的目标都由上下级协商制定，以自我操作和自我控制的方式，去完成自己的责任；③通过全面的目标体系联接组织和个人的关系，每个人的工作都直接或间接地与总目标相联系，受总目标制约；④注意提高各级管理人员的主动性，重视学习和能力开发，以提高自身素质。30组织整体目标部门目标部门目标分部门目标分部门目标分部门目标个人目标

个人目标个人目标个人目标个人目标层级目标具体目标目标分解图31该部门是否有明确的可以量化的硬性指标？该部门的职责是确定的，还是可以扩大的？能否实行了计划管理？能否确定组织成员的具体职责组织成员的绩效能否被测量？该部门是否有权进行考核、奖惩？是否有必要的控制与反馈系统？引进“目标管理”应注意的问题32（4）目标管理的阶段：①上级同下级共同商定切实可行的经营目标；②在讨论和协商中把总目标分解为各部门和各层次的具体计划；③上级复审目标的结构，并授予下级一定的权力去完成自己的目标；④实现目标并检查工作的进展情况；⑤对工作成绩进行评价，就是在预定的期限，上下级共同对目标达成的情况进行检查，并考核人员，以决定奖惩和升降；⑥制定新的目标，开始新一轮的循环。简略地说，目标管理一般分为三个基本步骤：制定目标，实现目标，评价工作成绩。33（5）目标管理的补充和发展。1、欧迪欧尼认为“：目标管理是一种程序，藉组织内上下两级间的了解共同目标，订定各个人的工作目标与重要职责，并以此预定目标为业务的指导原则和评价成果的标准。

2、麦克康基则认为：“目标管理是一种管理上计划与考核的方法，使每一位管理者可按其所应达到的效果，就一年或相当时间内所设定的工作目标，到期限届满时评量原订目标实际达到的效果。”3、日本管理学家小仓光雄比较了现代“目标管理”与传统“任务管理”之间的差异。他认为，任务管理是从人“只需要有体力就可以”出发，因此组织成员没有主动性和创造性，只是被动干活；而目标管理则相反，它首先确立人的主动性（主人翁感），领导者把责任交给部下，使其有责任感，这样就能充分发挥个人的创造性和积极性。

3435评价目标管理思想：（1）目标管理是以人为中心的管理方法，它维护了人性的尊严，充分调动了组织中下属的积极性和创造性，同时也增进了领导与下属的关系，加强了组织内部的协调与合作，使整个组织过程具有整体性和严密性。（2）局限。目标管理有时会使领导人过分为达成少数目标而花费精力，甚至会造成思维方式的片面性。目标是一个时期组织的主要工作，但并非是组织内全部工作。人们大多重视定量化、具体化目标，而容易忽视定性不明显的目标。36第二节行政组织理论的产生与演变组织理论的演进过程

科学管理的组织理论行政组织理论梅奥等人的组织理论马斯洛等人的组织理论巴纳德的组织理论系统组织理论权变---系统组织理论群体生态理论资源依赖理论古典组织理论行为科学组织理论现代组织理论新古典组织理论

一、传统的组织理论泰勒和法约尔的组织理论主要有：职能分工、命令统一，建立严格的规章制度和权责体系，统一领导、统一指挥和例外原则。

韦伯提出了官僚制理论，其组织理论主要有：专业化原则、层级节制原则、分工原则、法制原则、正式选拔任用原则、制度化原则、奖惩制原则、建立档案制度原则和固定薪金原则。

传统时期的组织理论是以效率和权威为中心的组织理论。391、传统的古典组织理论，也称为“官僚制度理论”，是20世纪初德国著名的社会学家马克斯·韦伯所创立。

“官僚式行政管理将是最合理的形式，对于现代大型行政管理工作来说，这种官僚形式是不可缺少的，在行政管理领域中，人们只能在官僚形式与外行之间进行选择。”

——马克斯·韦伯40马克斯·韦伯权威结构理论：他十分强调权威在维系和支配一个社会组织中的作用，提出了三种完全不同的组织形态:（1）神秘化的组织形态，它建立在“超人权威”的基础之上，因此组织基础不稳固，领导者去世后，它若通过继位方式产生新的领袖，则变为“传统组织”；若通过已有的法律方式产生新的领袖，则过渡到“官僚组织”。（2）传统的组织形态，它建立在传统的“家长政治”和“老人政治”基础之上，整个组织的管理形式为高度的集权控制，领袖人物不是靠他个人的特质起作用，而是由他所担当的角色并凭借原有的惯例在起作用。这种组织中的领导者和被领导者之间是主人与臣仆之间的关系，整个组织犹如一个传统式的大家庭。41

（3）合理化——法律化的组织形态，即官僚组织形态，它基于合理合法的规章制度，采用层级节制的结构，领导者的权威建立在职位的基础上，在组织内部进行明确的专业分工，根据学识和能力选用合格人员，并使其工资与工作相称。

评价：韦伯的组织理论为资本主义制度提供了一种高效率、理性化的官僚体系，他也被后人称为“组织理论之父”。不足:忽视人的行为因素，缺少民主性质，容易导致行政权力的膨胀，鼓励成员固守具体的规章制度等等，因此它只适合于相对封闭体系中常规的组织活动。422、新古典组织理论产生于20世纪初的美国，包括泰罗的科学管理理论和古立克的行政管理理论两种，其核心内容是提高行政工作的办事效率，此外还涉及组织形态、集权与分权和部门化原则等等。（1）由“泰罗制”引申出来的科学管理组织理论就是把企业的科学定量管理办法搬到行政管理工作中，对提高行政组织的基层管理效率有一定作用。缺陷是把组织中的成员看成是“会说话的机器”，认为人的活动仅仅出于个人的经济动机，忽视了组织成员之间的交往及社会因素对工作效率的影响。43（2））古立克①管理七职能说，即任何一个完善的行政组织必须具备计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算七种工作内容。②部门化原则，他认为组织的产生来源于客观的需要，总是先由个别职位组合成小的管理单位，再将小的单位组合成较大的单位，最后再组合成最高层级的部门，他提出这种组合必须遵循四项标准，即工作目标；工作程序；服务对象；服务地区。古立克的行政组织理论为组织理论的完善与发展提供了重要的依据，但这一理论存在着不够严谨的缺陷。44二、行为科学时期的行政组织理论行为科学(behaviorscience)时期的行政组织理论是从20世纪30年代开始的，其代表是梅奥的人际关系组织理论、巴纳德的组织要素和平衡理论、西蒙的决策理论等。这一时期的理论注重对人的研究，使组织研究从静态转向了动态；重视对非正式组织的研究，认识到这在满足组织成员个人的心理和感强需要上，比正式组织具有更大的优越性；重视对决策问题的研究，认为组织首先是个决策过程，决策贯穿于组织管理的全过程。

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行为科学时期行政组织理论的不足之处：①过分偏重对人的行为的研究，贬低了组织结构、法规与制度对行政组织的重要意义，容易降低专业化程度，影响组织效率；②过分注重对个别事实的研究，而忽视对组织进行整体的系统研究，致使研究缺乏有力的理论系统；③研究带有封闭性质，虽然巴纳德等人涉及了组织的内外平衡问题，但没有深入探讨组织外部环境对行政组织及其成员的影响。46三、现代行政组织理论（系统权变理论）现代行政组织理论主要是采用系统分析的方法来研究行政组织系统理论。20世纪60年代末70年代初发展起来的管理理论，为各种组织理论流派的统一创造了机会，从而使组织理论的研究进入了第三个阶段，即系统权变理论(contingencytheory)阶段。“权变”的意思就是权宜应变。

47所谓系统(system)，是指具有规律化的交互作用或相互依赖的整合事物。系统方法给人们提供了一种从整个组织及其与环境的相互作用中看待组织的途径，也为研究组织内部各个部分即各个分系统之间的关系提供了指导。同时，系统理论还为组织及其管理适应环境的权变观念与生态观念提供了基础。这一时期的代表有：帕森斯、卡斯特和罗森茨韦克的行政理论，雷格斯的生态行政组织理论等。48权变理论的中心思想是：

①企业组织是社会大系统中的一个开放型的子系统，受环境的影响。因此，必须根据企业组织在社会大系统中的处境和作用，采取相应的组织管理措施，从而保持对环境的最佳适应。②组织的活动是在不断变动的条件下以反馈形式趋向组织目标的过程。因此，必须根据组织的近远期目标以及当时的条件，采取依势而行的管理方式。③管理的功效体现在管理活动和组织的各要素相互作用的过程中。因此，必须根据组织的各要素的关系类型及各要素与管理活动之间相互作用时的一定函数关系来确定不同的管理方式。

49制约权变理论的因素主要有：

组织规模；组织对于外界环境的适应性；组织资源与经营活动的差距；管理人员对员工先入为主的假想；战略；科技。

50评价：这一时期的理论并没有涉及社会公平及效率的相互关系，对社会的伦理道德缺乏反思。特别是对于行政组织而言，工作人员在实施工作的过程中应该特别注意的价值取向在这一时期缺乏关注。51四、新公共行政学组织理论新公共行政学(thenewpublicadministrationstudying)是20世纪70年代以来美国行政学界最活跃的一个学派，以弗雷德里克森为代表，关注社会公平，致力于对行政道德问题的研究。（1）对传统公共行政学“效率至上”的反思与批判公共行政的核心价值不应当是效率，而应当是社会公平。传统行政学坚持政治与行政分开，过分强调效率，结果在经济增长、科技进步的同时，却出现了各种社会危机。应当赋予现代公共行政以伦理的内容，以增强行政人员的责任感，让管理者承担其社会责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则及其基本行为的出发点。

52（2）主张效率至上转为公平至上，强调公共行政组织的变革行政组织变革的终极目标，是建立民主行政之模型。新公共行政学派提出应减少层级节制，分权、放权，广泛吸收公众参与。公共行政组织设计应遵循两个目标：顾客导向；应变灵活。（3）提出公共行政组织存在着分配、整合、边际交换和社会感情等四种基本运作过程①分配过程，这是新公共行政学的中心内容。应从公共行政项目效益的角度，来处理相关群体中人的物质和服务的分配问题。②整个过程，指通过权威层级来协调组织中成员的工作过程。主张采用非结构、非正式和非权威的整合技术，来增强行政组织凝聚力。53③边际交换过程，指行政组织与其他相关组织及群体之间（比如立法机构、利益团体）建立相互依存的共生关系的过程。边际交换方式的发展，首先需要服务对象更多的参与，其次是要发展新型的政府部门间的关系。④社会情感过程，这是一种社会情感的训练过程，同时又是行政体制改革基本工具。通过训练，降低行政人员对权威层依赖，提高行政机构整体适应各种社会环境能力。54行政组织理论评述古典组织理论强调技术、结构、制度，忽视人的主观能动性新古典组织理论与行为科学强调人的感情、人性对组织效率的影响系统学派和权变学派则突出环境因素把组织看作一个开放的系统新公共行政学派关注社会公平，致力于对行政道德问题的研究。各自独立、各有侧重，缺少统一性555.马克思主义的组织理论

（1）马克思主义的组织理论主要是“廉价政府”、“公仆”、“小政府、大社会”。

（2）列宁的组织理论主要是要求精简机构、民主管理、民族自决、公民自治、反对官僚主义。

（3）毛泽东、邓小平的组织理论主要是坚持党的领导，党组织在各种组织中处于领导地位、坚持民主集中制、精简机构和人员。

56第三节

组织设计与组织变革

组织设计组织变革一、组织设计

组织设计的概念组织设计的基本原则组织设计的一般程序

（一）组织设计的概念组织设计是对组织活动和组织结构的设计过程。组织设计原则是为建立健全、高效组织所提出的标准和法则。吉尔摩曾就组织设计的重要性作过这样的评价:

”根据40多年来在政府部门和工业界的实际经验和观察，我深信，人们在精神和能力上的最大浪费是由于组织不良引起的……而组织中的绝大多数缺陷则是因没有遵守一些基本原则而产生的。”

行政组织的设计原则历来就备受行政学者的关注。59二、组织设计的原则1、古典组织理论学者组织结构设计原则古立克与厄威克提出行政幅度原则、统一一致原则、权限原则、平衡原则。台湾学者张金鉴对行政组织结构的设计原则作了总结，归纳以下五个方面：（1）完整统一原则，即组织结构应简单紧凑，事权集中；（2）协调一致原则，各组织内各部门间要通力合作与沟通；（3）指挥顺畅原则，即即组织结构的排应力求指挥顺畅而无障碍；（4）管理经济原则；（5）事权确实原则。602、行为科学理论学者组织设计原则巴纳德曾提出三点原则：第一，组织的权力应建立在下级同意的基础上，上级命令只有在下级服从的条件下才能生效；第二，组织与其职能必须保持平衡关系；第三，在正式组织中要注意发挥非正式组织的作用。西蒙强调组织机构的建立必须同决策过程联系起来考虑，不能只遵循部门化原则；组织设计要重视部门之间横向交往与联系。行为学者的组织设计从结构硬件走向了对内部人际关系、信息沟通等组织软件的思考，使组织设计原则更加丰富起来。613、权变理论学者组织的权变设计原则

所谓权变组织设计就是以系统、动态的观点来理解和设计组织，适应当时的具体情况，如技术、战略、人员情况，而采用不同的组织设计，组合成不同的组织结构。组织设计的权变论学者劳伦斯、洛希认为：

“要使组织变得有效，就必须使其内部功能同组织的任务、技术特点或外部环境要求以及组织成员的需要相一致。”624、组织设计的基本原则

职能目标精干高效分工协作指挥统一有效幅度

责权利结合集权分权稳定与适应结合执行与监督分设管理幅度与管理层次的关系管理幅度又称行政幅度，是指领导机关直接管辖下属部门或人员的数额。管理层次则指行政组织系统划分层级的数额。管理幅度和层次适度，就是根据不同组织系统确立幅度与层次的最佳限度。贯彻管理幅度与层次适度原则，科学地确定管理幅度与层次，要注意以下几种量的关系：1、管理幅度与层次成反比。在机构和人员不变的情况下，管理幅度越大，层级越少；反之，管理幅度小，层级必然增多。2、管理幅度与管理者的管理素质、管理水平、管理手段的先进程度等因素成正比例关系。即管理者的管理素质、管理水平和管理手段先进程度越高、越先进，行政幅度就越大，反之亦然。3、管理幅度的大小与行政事务难易程度、组织内部信息是否通畅、规章制度是否健全等因素密切相关。64（三）组织设计的一般程序

新建组织需要设计全部管理系统变革时期的组织需要对原有管理系统进行重新估计和设计调整中的组织需要对原有管理系统进行局部增减或完善管理格局和流程的总体设计设计管理职位规定各职位的性质与流程,制定操作程序和规范确定各类职位的数量以及所需人员的素质和特长规定职位人员的工资和奖励级差分段设计组织结构，使其纳入组织整体需要组织设计的六个步骤组织设计发生的三种情形二、组织变革

行政组织变革的动力

行政组织变革的阻力

强化动力和减少阻力的路径选择组织变革是指组织机构、经营方式、管理方式、文化观念、战略计划、组织政策等组织要素依靠组织自我调节的机制适应环境的过程组织变革的概念行政组织变革的动力行政组织改革的动力，是推动政府向其确定的行政改革目标运行的各种力量的合力，它来源于多个方面。

著名组织理论家罗森茨韦克和卡斯特提出，组织变革的动力来源于环境、目标与价值、技术、结构、社会心理和管理等六个方面。当这些方面的任何一方面发生变异时，组织本身就有了变革的动力。68行政学家莫舍认为，行政改革一般由六种因素引起：①机构所在的地区扩大、人口增加或者接受服务的人数增加；②由于面临新的问题，机构的职责有了改变；③某项政府计划的宗旨有了改变；④新技术、新设备和先进知识的影响；⑤人员资格有了改变（通常是提高）；⑥由于上级有所行动，常使下属单位发生改变。69

（一）行政组织变革的动力

环境动力人事动力专家动力

职能动力目标价值观动力科学技术的动力随着当代科学技术日新月异的发展，特别是电子信息技术、现代办公自动化技术，尤其是网络技术在政府组织广泛普及与应用，网络政府和电子政府的出现，促使行政组织作出相应的变革：(1)组织结构形态趋于扁平网络化，即行政组织结构从金字塔型向扁平型发展，并且更加具有有机性、灵活性和适应性；(2)行政组织规模趋于小型化；(3)行政组织权力结构走向分权化；(4)行政组织信息结构走向网络化、交互化；(5)行政组织管理方式趋于民主化；(6)行政组织办公趋于虚拟化；(7)政府组织内部技术和专家系统的功能更为凸显，甚至连行政组织本身都被看作是“学习型组织”。

71（二）行政组织变革的阻力1.误解。2.利益。3.成本。4.组织惰性力。5.变革不确定性。6.习惯。

72非常设机构为何撤而复增

A县县委、县人民政府根据党中央、国务院关于清理非常设机构的通知精神，决定对县级机关的委员会、领导小组、办公室等非常设机构进行一次清理，该合并的合并，该保留的保留，该撤销的撤销。经县常委会议和常务会议认真讨论后决定将60个非常设机构砍掉40个，并分别将这些机构承担的职能落实到有关部门去承担。

73但是，时隔不久，麻烦来了。首先碰到的是退伍军人和军队离休、退休干部要从部队转到地方，安置任务特别繁重。以前遇到这种情况，一般都是以县政府的一位领导为首的领导小组负责。这次非常设机构被撤销，这项工作交由县民政局和劳动人事局负责以后，带来了一系列问题，而且这些问题都牵涉到不少县级部门。比如，离休干部建设住房所需的基建指标和经费，分别涉及到计委和财政局；建房所需"三大建材"涉及到物资部门；离休、退休干部转业按规定随迁的家属、子女的户口和工作安排涉及到公安部门；随迁子女的转学、升学需要教育部门帮助落实；医疗保健等又涉及到卫生局。如此大量的工作，要通过这么多的环节，光靠民政、劳动人事两个部门实在难以招架，更何况这两个部门与其他局都属同一级别。于是，民政局、劳动人事局便要求恢复县退伍军人和军队离退休干部安置领导小组。报告送到县政府，领导只得同意。74紧接而来的是地方病防治领导小组，省里有这么一个机构，且每年掌握有一大笔经费。县里的相应领导小组一撤销，上级就发来通知，声称如果没有这一机构，每年给县的经费就停止下拨。这样一来，县委、县政府又不得不考虑该机构的命运，经酝酿再三，还是决定恢复县地方病防治领导小组。

恢复非常设机构的口子一开，不少单位恢复临时机构的报告纷至沓来。有的是因为省里有明文规定、有的是根据省里某一次会议精神或领导讲话、有的是因为有突出性任务而提出的。这样一来非常设机构反而越撤越多，所不同的只是名称改换了一下，有的只是在某一职能部门挂一块牌子应付上面。

75就这样，A县在不到三年的时间内，县级机关的非常设机构又从20个增到55个，增加的非常设机构中7个是恢复的，28个是新建立的，尽管现在又感到非常设机构越来越多，需要抑制和整顿，但几经研究，觉得还是应该尊重现实，以不动为好。尤其是曾经办过此事的同志更是心有余悸，认为与其兴师动众，辛苦一场,还不如节约一点人力，听之任之。

[案例思考]

在政府机构中是否有必要设置非常设机构？A县非常设机构为何撤销而复增？应如何解决非常设机构膨胀的问题？

761、政府机构中设置非常设机构是十分必要的，主要用于完成新的临时性任务，解决突发性的事件和协调部门与部门之间的关系。因为:首先，政府工作部门是按照职能需要而设立的，在这种情况下，当政府面临一些跨部门的事务时，需要几个部门共同承担，而在部门之间的横向协调上出现矛盾时，往往要设置非常设机构来协调各部门之间的关系；其次，政府工作部门一般根据行政管理的经常性、长期性或可预见性的基本职能来设置的，但是行政管理实践中经常会有一些新的、临时性的任务或突发性事务出现，也使得非常设机构的设置成为必要。但非常设机构不能任意设置，也应该根据具体实际来考虑。

772、A县非常设机构的撤而复增，从主观原因来考察，主要是对非常设机构设置的原则缺乏全面的掌握，一方面撤了不该撤的机构，另一方面又保留或新增了不必要的机构。

3、为了解非常设机构膨胀的问题，必须遵循如下原则:

（1）以职能为基础的原则。非常设机构的设置要根据职能需要，必须是对现有机构的补充。

（2）机动性、灵活性原则。一旦任务完成，机构即行撤销。

（3）程序化、法制化原则。

78（三）强化动力和减少阻力

的路径选择客观分析变革的动力与阻力的强弱精心设计方案,加强改革宣传进行人事调整,做好组织保证提高普通工作人员对公共行政组织变革的参与程度正确运用组织动力,消除对变革的抵制心理强化革新行为折衷妥协提高领导者的自身素质,完善领导行为方式妥善