PPP融资模式对我国城中村改造的启示

-.zPPP融资模式对我国城中村改造的启示摘要：由于PPP融资模式本身具有的创新点和独特之处，使其在国内外根底设施工程的建立和管理中有着非常广泛的应用前景。在城中村改造中实施PPP模式，有利于提高绩效水平。本文对此进展探讨。

前言

以国家财政资金为后盾进展根底设施建立是世界上很多国家在经济开展的起步阶段普遍采取的政策。但随着经济的高速开展，对根底设施的需求与日俱增，仅仅依靠国家财政显然已不能满足对根底设施建立投资的巨大需求。20世纪70年代以来，西方国家纷纷放松对根底设施领域的管制，引入民间资本，建立竞争机制。这些根底领域的改革极大地推动了根底设施相关行业的开展，根底设施产品的供给能力有了显著的提高，并已成为近年来西方国家拉动经济增长的重要推动力。

改革开放以来，我国经济建立取得巨大的成就，城市化速度明显加快。在经济转型过程中，受城乡二元构造和快速城市化的双重作用，我国城市化进程中出现了一种普遍的特殊的地域现象..城中村，成为困扰各级政府的共同难题。在这种背景下，由政府主导和推动，借鉴和引进20世纪90年代在西方兴旺国家根底设施建立中新兴的PPP融资模式，对推动我国城中村的改造有着重要的现实意义。

一、PPP模式概述

〔一〕内涵

PPP〔Pubic-PrivatePartnerships〕是指政府、营利性企业和非营利性组织基于工程而形成的合作关系。通过这种合作，各方可以到达与单独行动相比更为有利的结果。合作各方参与*个工程时，政府并不是把工程的责任和风险全部转移给私人企业，而是由参与各方共同承担。

〔二〕合作根底

政府与私人企业以特许协议为根底进展合作，合作始于工程确实认、技术设计和可行性研究，并贯穿于工程建立的全过程。工程的整个周期由双方共同负责。

〔三〕根本形式

PPP模式存在的根底是合同、特许权协议和所有权的归属。在这三者的根底上，PPP模式可以有不同的组合，各种组合都可以称之为PPP.常见的有以下几种：效劳协议、承包协议、租赁协议、BTO协议、BOT或BOOT协议、打包协议、BBO协议和BOO协议等等。

〔四〕适用*围

PPP模式之所以在兴旺国家得到政府的高度重视，原因在于其广泛的适用*围。不同模式之间的区别虽然并不大，但也各有其特点，可以适用于不同的情况。就基础设施公益性的强弱来看，不同形式的PPP适用*围也有所不同。一般来说，PPP模式随着根底设施公益性、外部性的由强到弱。

二、PPP模式的目标与运作思路

〔一〕PPP模式的目标

PPP模式的目标有两层：一是低层次目标，指特定工程的短期目标；二是高层次目标，指引入私人部门参与根底设施建立的综合、长期、合作的目标。其工程构造目标层次如表2所示。

〔二〕PPP模式的运作思路

PPP模式在一定程度上重新组合了政府和私人企业之间的关系，其核心问题在于如何明确双方的权利和义务，在政府和私人企业之间达成伙伴关系，创造权力合理配置的实施环境，以确保工程的顺利完成。PPP模式的机构层次就像金字塔一样，金字塔顶部是工程所在地的政府，是引导私人企业参与根底设施建立的有关政策的制定者。工程所在地政府对建立工程有一个完整的政策框架、目标和实施策略，对在工程的建立和运营过程的参与各方进展监视和约束；金字塔中部是工程所在地政府的相关机构，负责对政府政策进展解释和运用，形成具体的工程目标；金字塔的底部是参与工程的私人企业，通过与工程所在地政府的有关部门签署一个长期的协议，协调本机构的目标、工程所在地政府的政策目标和工程所在地政府有关机构的具体目标之间的关系，尽可能使建立工程到达预定的目标。

不难看出，这种模式显著的特点就是参与工程的政府和私人企业之间以平等的方式相互影响、相互协调其在工程建立中的作用。PPP模式是一个完整的工程融资概念，它不是对工程融资的彻底更改，而是对工程生命周期中的组织机构设置提出了一个新的模型。

三、PPP模式在根底设施建立中的作用

〔一〕PPP模式的运作方式

作为一种新的根底设施建立融资模式，PPP具有其独特的运作方式和特点。PPP模式存在的根底是合同、特许权协议和所有权的归属，在此根底上可以采用多种形式。根据根底设施工程的当前状态，针对不同类型设施，PPP模式可以因地制宜。

〔二〕PPP模式的运作优势

PPP模式与其他私人企业参与根底设施建立的工程融资方案相比，虽然不是全局上的改变，但对根底设施建立的影响却是巨大的。

1、有利于缩短工程的前期工作周期，降低费用

私人企业应尽早参与工程的识别、可行性研究、设施融资等工程建立，可以在初始阶段就更好地解决整个工程生命周期中的风险分配，从而缩短前期工作周期，使项目费用降低。

2、有利于工程采用先进技术和管理经历

参与根底设施工程融资的私人企业在工程的前期就参与进来，保证了工程在技术和经济上的可行性，有利于工程一开场就引入先进技术和管理经历。

3、有利于改善根底设施产品和效劳的质量

在PPP模式下，政府和私人企业共同参与公共根底设施的建立和运营，可以取长补短，发挥政府机构和私人企业各自的优势，弥补对方身上的缺乏，形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供效劳。而且，在PPP模式下私人企业的管理非常灵活，由私人企业参与根底设施工程的建立和运营，能以最有效的本钱为公众提供高质量的产品和效劳。

4、有利于重新整合工程的各种资源，提高使用效率

通过PPP模式，可以重新整合工程的参与各方，组成战略联盟，协调各方不同的目标。有私人企业参与的PPP融资模式采用了市场化运作，有利于提高资源的使用效率。

5、有利于弥补财政预算缺乏，减轻政府投资风险

政府与私人企业合作建立根底设施，可以有效地弥补财政预算的缺乏，有利于增加工程的资本金数量，进而降低较高的资产负债率。吸引私人企业参与工程的建立和管理，可以将工程的一局部风险转移给私人企业，从而减轻政府的风险。

四、PPP模式在城中村改造中的可行性分析

〔一〕PPP模式在城中村改造中的优势

在城中村改造的过程中实施PPP模式，通过制定鼓励政策，引导私营企业参加到政府主导的工程中来，不仅可以缓解政府的财政压力，而且有利于提高改造的绩效水平。在城中村改造过程中实施PPP模式优势明显：

1、解决资金来源难题，缓解政府财政压力

采用PPP模式对城中村进展改造，有利于民间资本参与工程资金的筹集，有效弥补政府财政资源的缺乏。在私营企业的参与下，一些原本可能由于资金缺乏而难以实施的城中村改造工程得以顺利实施。改造过程中的融资风险及责任由投资者承担，政府无需提供信用担保，既降低了政府的隐性债务，也在财政预算方面为政府减轻了的压力。

2、优化运作与管理技术，提高改造效率

有民间资本参与的城中村改造，政府部门和私人企业可以取长补短，充分发挥各自的优势。在PPP模式下，企业将与扮演投资经纪人角色的政府合作，在改造前期就参与进来，可以带来先进的经营理念、技术经历和管理模式以及雄厚的资本，全面提升改造的综合水平，也会给以后城中村改造的运作与管理带来勃勃生机。

3、拓宽民间资本的投资空间

在城中村改造过程中引入PPP模式，使民间资本参与城中村改造这样的工程，不仅可以有效缓解政府建立资金的缺乏，而且拓宽了民间资本在我国经济建立中的投资空间，有利于促进民营企业在国内经济中的长期稳定和进一步开展。

4、降低风险

PPP模式在改造初期就可以实现风险的分配。参与各方重新整合，组成战略联盟，对改造运行的整个周期负责，在合作中共担风险和责任。政府在城中村改造的过程中分担一局部风险，降低了投资商的风险，从而提高了工程融资成功的可能性。另外，私人企业的参与分担了原先由政府承担的风险，从而也减轻了政府的负担。

〔二〕案例分析

**可以说是运用PPP模式对城中村进展改造的典*。它以市场运作为主导，政府扮演引导和监视的角色并给予政策鼓励，与私人机构合作，取得了良好效果。

**市建成区共有26个城中村需要改造，全部位于香洲区，总占地面积约300万平方米，需搬迁人口近20万。**市从2000年开场筹划改造工作，方案用3年多的时间集中力量全部完成。在改造过程中，**市利用市场之手，通过定原则、定规划、给政策，吸引房地产开发商投资城中村改造。政府给房地产开发商以优惠政策，即据城中村的区位和拆迁量，每拆1平方米的房屋，可免交2-3平方米建筑面积的地价，并减免相应的报建费用，确保开发商获得25％以上的利润。在城中村建立开发总量中，1/3用于原有村民的回迁安置，另外2/3给开发商作商品房经营。同时，**市还决定3年内在城区不再新批房地产用地。这一政策为城中村改造腾出了广阔的市场空间，政府虽然没有直接投入资金，但实质上，政府是通过出让巨大利益给村民和开发商来推动城中村的改造的。

**市在城中村改造过程中巧用市场之手，通过定原则、定规划、给政策，吸引房地产开发商投资改造城中村。**市城中村改造的实践证明，开发商