义务教育均衡发展下的教育财政问题与改进

义务教育均衡发展下的教育财政问题与改进胡伶摘要：长期以来，我国实行义务教育低重心投入的体制，义务教育经费主要由县及以下政府负担，促进了义务教育发展不均衡的现状。尽管，随着近年来教育管理体制改革的不断深化，义务教育“以县为主、省级统筹”的管理格局初步形成，中央对地方的转移支付力度不断加大，但是由于受传统计划经济下教育财政管理体制带来的弊病的影响，当前我国地方教育财政管理依然存在着地方政府财权和事权不够匹配、地方财政负担较重、转移支付尚需完善、财政管理层级过多、教育支出效用有待提高等问题。在此基础上，建议提高地方政府教育财权和事权的匹配度，做到权责统一；科学衡量地方教育财政需求与供给能力，提高转移支付的效用；继续进行“省直管县”的实践探索，完善各级政府间的财政关系；加强对教育支出效果的评价，提高支出的效率和效果。关键词：省域内；基础教育均衡发展；财政问题；改进一、研究背景我国是一个幅员辽阔、地域宽广的国家，各地不同的自然环境、人口分布、经济与文化发展等方面的差异，共同影响着教育的发展水平。然而，在诸多的影响因素中，教育财政投入体制是影响教育均衡发展的一个主要原因。就我国而言，相当长时间内实行的是义务教育低重心投入体制，即义务教育经费主要由县及以下政府负担，这意味着义务教育经费的充裕程度与所在地区的财政能力紧密相关，东中西部义务教育在经费投入、办学条件和师资水平等方面存在较大差距。值得注意的是，义务教育的区域差异不仅体现为东中西部地区之间的差异，还体现为省域内的教育差距。这里仅以浙江省和贵州省为例。浙江省属于东部地区，人均GDP、人均财政收入、教育发展程度等都处于全国领先水平，但是省内各市的教育发展水平同样存在一定的差距。来自中国西部研究院的相关调查显示，2009年，在教育投入上，小学生均预算内教育经费最高的舟山市达到7841.39元，最低的温州市是4528.68元，最高是最低的1.73倍。初中生均预算内教育经费最高的舟山市达到10568.30元，最低的湖州是5812.68元，最高是最低的1.81倍。小学生均预算内公用经费最高的杭州市为1537.16元，最低的是绍兴市为545.04元，最高是最低的2.82倍。初中生均预算内公用经费最高的舟山市为2353.53元，最低的是绍兴市624.18元，最高是最低的3.77倍。在师资水平上，小学专任教师专科及以上学历最高的是杭州市为90.36%，最低的台州市仅为79.56%，相差超过10个百分点。初中专任教师本科及以上学历最高的是杭州市为87.93%，最低的是金华市为73.45%，相差超过14个百分点；贵州省属于西部地区，人均GDP、人均财政收入、教育发展程度等都处于全国落后地区，省内各市的教育发展水平也现实存在差距。2009年，在教育投入上，小学生均预算内教育经费最高的贵阳市3565.65元，最低的是毕节地区为1800.63元，最高是最低的1.98倍，初中生均预算内教育经费最高的是贵阳市3960.09元，最低的是毕节地区2130.64元，最高是最低的1.86倍。小学生均预算内公用经费最高的是贵阳市551.03元，最低的是毕节地区357.61元，最高是最低的1.54倍，初中生均预算内公用经费最高的贵阳市678.18元，最低的安顺市514.31，最高是最低的1.31倍。在师资水平上，小学专业教师专科及以上学历最高的是贵阳市为79.13%，最低的毕节地区60.95%，相差达18个百分点。初中专任教师本科及以上学历最高的是贵阳市为61.97%，最低的是六盘山市35.59%，相差超过26个百分点。按照穆斯格雷夫对财政职能的分析，政府财政具有资源配置、收入分配和稳定经济三大职能。中央政府和地方政府在上述职能的实现过程中具有不同的作用。大卫•金认为“财政联邦制的核心基于这一命题，即资源配置方面的政策应该容许不同州之间的有所不同，这取决于各州居民的偏好。然而分配和稳定目标的实现，要求主要的责任在中央政府。”因此，东中西部地区教育差距缩小主要靠中央，但是省域内教育不均衡问题的主要责任在于地方政府，尤其是省一级。而找出义务教育不均衡发展背后的教育财政问题及其原因，才能为各级政府履行教育职责、缩小义务教育发展差距，寻找根本的出路。二、制约义务教育均衡发展的教育财政问题中国发展过程中的不均衡有两种，一是政府责任型失衡，二是发展阶段型失衡。从教育发展不均衡来看，其原因归结于政府责任型失衡。而通常影响政府义务教育责任型失衡的原因除了国家的经济发展水平以外，更多地归因于政府对于义务教育支出的提供实力、管理能力和相对偏好等。（一）义务教育“各级政府分担，经费省级统筹，管理以县为主”的格局已经明确，但相应的财权和事权之间的不匹配导致地方财政压力过大财政分权理论的相关文献表明，通过依据特定的需求偏好因地制宜地安排商品和服务的产出，分权可以增加经济福利。我国财政管理体制经历了若干阶段，建国初期为“统分统支”，改革开放前实行“统一领导、分级管理”，20世纪80年代至90年代中期“分级包干”，1994年以后采取“分税制”。经过“分税制”改革，我国初步建立了中央和地方以分税为基础的财政管理体制，明确了中央和地方的支出责任。随着财税改革的不断推进，我国教育管理体制改革也不断深入。在实行“分灶吃饭”的财政管理时代，基础教育财政开始实行“分级办学、分级管理”的体制。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》确定了“基础教育地方负责、分级管理的原则。”1986年《义务教育法》颁布之后，地方政府成为筹措义务教育经费的主要责任者，县、乡、村三级办学、县乡两级管理的农村义务教育管理格局基本形成，财政性教育经费主要由县、乡财政承担。这样造成了“分税制”后财权层层上移、地方政府财政支出责任却在不断增大的不协调局面。比如中央的财政收入比重从1993年的22.0%上升到1994年的55.7%，但是地方的财政支出比重则在财政包干和分税制改革期间一直处于稳步上升的状态（从1981年的45%上升到2005年的74.1%），一些欠发达省份的财政能力难以支撑教育发展的责任。1999年农村税费改革更是加大了农村义务教育资金缺口。为了解决义务教育经费保障问题，国家先后出台《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（2001年）、《关于完善农村义务教育管理体制的通知》（2001年）、《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》（2003年）等，确定了“由地方政府负责、分级管理、以县为主”的义务教育管理体制。该体制在一定程度上缓解了乡镇一级政府的办学压力，然而，一个很普遍的问题是，多级政府都同时对教育负有责任，但是却没有明确的指导方针对教育的供给责任进行划分。由于没有明确规定支出职责，这就为上级政府往往在不提供足够资金支持的情况下向下委派支出任务提供了空间。无资金保障的行政任务和问责性的缺失反过来又诱使地方政府乱收费和政策“正义性”的缺失。基于这种情况，2006年我国按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平”的原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。在资金的总体安排上，体现了“中央拿大头”的原则。2006-2010年，全国财政已累计安排农村义务教育经费保障机制改革资金4588亿元，其中：中央财政2510亿元，地方财政2078亿元。[1]但是，即使在中央不断加大教育转移支付的情况下，县一级财政压力并没有得到有效的缓解，导致在许多贫困地区，一些原本有助于推进基本公共教育均衡发展的政策无法贯彻，例如“校安工程”、危房改造和校舍扩建常常由于资金匮乏而搁置。中国西部研究院的调查显示，以推进义务教育学校标准化建设为例，贵州省实现全部义务教育学校标准化建设，尚缺资金约580亿，相当于2009年贵州省财政总收入779.58亿元的74.4%，短期内解决所有义务教育学校标准化建设面临巨大财政压力。即便在经济发达的广东省，部分欠发达县市也面临类似的情况，截止2009年底，经济较好的珠三角地区83%以上的义务教育学校已达到标准化学校，然而一些欠发达县市因资金缺口标准化学校推进缓慢，个别县市标准化学校覆盖率还不到10%。（二）日渐增加的教育转移支付对于促进义务教育均衡发展起到了积极作用，但是转移支付的效用还需进一步提高中央政府向省级政府的转移支付制度包括三大项转移支付类型：税收返还、一般性转移支付和专项转移支付。其中，一般性转移支付是指中央政府对有财力缺口的地方政府（主要是中西部地区），按照规范的办法给予的补助。包括均衡性转移支付、民族地区转移支付、农村税费改革转移支付、调整工资转移支付等，地方政府可以按照相关规定统筹安排和使用，不需要地方财政配套。专项转移支付指中央政府对承担委托事务、共同事务的地方政府，给予的具有指定用途的资金补助，以及对应由下级政府承担的事务，给予的具有指定用途的奖励或补助。主要用于教育、社会保障、农业等方面。地方财政必须按照规定用途使用资金。近年来，专项转移支付大力投向教育等民生领域，比如2009年对1.3亿农村中小学生免除学杂费并免费发放教科书，中西部地区1228万家庭经济困难寄宿生得到生活费补助。免除城市义务教育阶段学生学杂费，2900多万学生受益。2009年，中央对地方的一般性转移支付中直接用于教育转移支付的决算数为893.56亿元，为上年决算数的213.1%。直接用于教育的专项转移支付的决算数为520.21亿元，为上年决算数的75.1%。[2]然而，我国转移支付的效用还需着力提高。首先，目前，我国转移支付上存在着“二多”、“二少”现象，即转移支付缺乏主渠道，补助种类过多，资金总额却不多；转移支付资金结构不合理：一般补助过少，专项补助过多。比如，中央对地方的一般性转移支付包括16个类别，其中的均衡性转移支付、民族地区转移支付、农村税费改革转移支付、一般公共服务转移支付、公共安全转移支付、教育转移支付等都与教育有着不可脱离的关系。其次，目前还存在一种倾向，各级政府热衷于使用专项转移支付，据说，它可起到“四两拨千斤”的效果，获得更多业绩。但是，因而看似中央没有少花钱，但是地方来看维持基本职能的资金却严重不足。过度使用专项转移支付可能会使地方用于经常性支出的预算减少，要求地方政府用自有配套资金补充中央拨款，使得许多缺少资金的地方政府无法获得专项拨款，或者迫使地方政府从重点支出领域抽调资金来重新安排，有的地方还玩弄起了“数字游戏”，即他们会将上级拨入的B资金来“配套”A资金。而当检查B资金时，又将A资金去“配套”。此外，在财政转移支付过程中存在的“粘蝇纸效应”（FlypaperEffect）也必须值得关注，即接受补助会带来更大规模的地方公共支出，政府补助会粘在它所到的部门。（三）地方财政管理次级较多，导致省以下财政管理难度增大，教育支出缺乏有效的保障机制我国现有的财政体制架构沿袭了传统做法，包括四个地方政府层级：省（自治区、直辖市）、地（地级市）、县（县级市）以及乡镇。传统的“市管县”体制带来三个漏斗，即财政漏斗、权力漏斗和效率漏斗，已经被越来越多的政府人士和研究者所提及。正如研究所表明的那样，“在省内，税收收入和转移支付的分配成为一种‘向下滴漏'过程，即上级政府根据不规范、各地差别很大的标准决定分配多少给下级政府。这个过程对县、乡镇和村等基层政府机构弥补其支出职责与收入来源缺口是雪上加霜。”[3]过多的财政管理次级一方面造成教育支出的“漏斗”现象，来自中央和上级的转移支付，在层层转拨过程中，易发生挤占、挪用、缺乏监督等问题。另一方面也加大了地方财政管理的难度。比如，虽然近年来不断强调“省级统筹”，如《规划纲要》第46条，提出“加强省级政府教育统筹”，要求“进一步加大省级政府对区域内各级各类教育的统筹。”但是，从我国实际来看，各省“教育统筹”的能力差别甚大。因为尽管1994年的《预算法》对中央与省级政府间的分税制安排规定得比较详细，2002年国务院《关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见》（国发[2002]26号）文件明确指出“必须满足乡镇和县级政府基本的财政支出需要，其财政收支缺口应由省级和地（市）级一般性转移支付弥补。”然而文件并没有提供关于省以下政府税收共享的具体指导意见，因此，各省对于是否或怎样共享税收由相当大的自主权。这里仅就各省增值税在不同地方政府层级的分配情况来看。一些省份如新疆、云南、安徽、江苏、广西、河南、广东、福建和浙江分配给省级财政的增值税不到10%，而处在另一个极端的上海、海南、青海、黑龙江和北京，增值税高度集中。一些增值税分配高度分权的省份采取了属地原则（即增值税属于征税的那一级财政），而其他一些省份把增值税按照一定比例分配给各级政府。西部省份如西藏、陕西、宁夏和青海的增值税分权度高，显然将其转移支付的大部分留在省级政府。青海的情形较为特殊，它将增值税的60%以上和中央向省级转移支付的70%留在了省一级。安徽、湖北和河南将增值税大的大部分分配给地（市）级，而留在地（市）级的转移支付比重较小。[4]这种地方政府逐层制定对下级政府的税收共享和转移支付，也是如此。但是在分税的过程中，根据什么分、如何分等问题并没有得到很好的解决。正是因为这种分配的模糊性，导致省际之间教育统筹能力差别甚大。因此，一些统筹能力较弱的地方难以履行统筹职责，省域内部分贫困县市教育经费筹措难以保障，这必将制约省域内教育均衡发展的步伐。（四）教育支出总量明显提高，但是支出的针对性和有效性尚需提高尽管近年来，随着国家对民生工程的关注。教育支出无论在总量上还是在占GDP的比例上都有了明显提高。2009年，国家财政收入已达到61330.35亿元，是2000年13395.23亿元的4.5倍，公共财政保障能力不断提高[5]。同时，财政性教育经费占财政支出和GDP的比例不断提高，2010年颁布的《国家中长期教育发展与规划纲要（2010-2020）》已经强调：至2012年，财政性教育经费占国内生产总值比例将提高到4%。目前，财政部正在积极行动，保障资金的足额按时到位。但是，在提高教育支出的同时，另一个值得关注的问题是如何提高教育支出的针对性和有效性。我国多年来实行计划经济体制，政府缺乏按照市场规律提供公共服务的政策建言和政策意识，这在较大程度上约束了政府效率的提升，成为政府在一定时期内所要面对的一项难题。就教育财政而言，教育需求与教育供给之间往往缺乏内在的关联机制。一方面由于没有有效的教育提供保障机制，政府的教育投入缺乏约束和监督，造成教育供给的主观性。另一方面政府缺乏一套切实可行的教育投入机制，造成政府的教育财政决策和执行的随意性强、成本高。具体体现有：一是在教育支出的标准上，很少有政府是在基于对教育需求进行客观、科学衡量的基础上确定支出份额，在教育支出上的决策往往过于随意和主观。比如在教师培训上，到底该培训多少教师、如何培训、培训成本如何计量，寄宿制学校到底该修建多少、规模多大才算适合等具体问题往往得不到充分的论证和科学的测算，导致不少政策更多如同口号和政治性象征。二是在教育支出的评估方面，传统上对教育支出的评估主要关注教育支出是否遵循法律与法规条文，而不是事后评价教育支出是不是达到了目标或者是否有效实施，且对教育支出失职现象也往往缺乏相应的问责。比如各级政府在工作总结中，更多提及的是花了多少经费、培训了多少教师、建立了多少所寄宿制学校、买了多少仪器设备等，却较少评估教师通过培训获得了什么提升、教育在多大程度上实现了进步，成本-效益分析后教育支出的效率和效果如何等。三、促进义务教育均衡发展的教育财政体制改进方向（一）提高地方政府教育财权和事权的匹配度，做到“权责统一”政府间的事权是各级政府间在教育服务的供给中应承担的职责和任务，它规定了政府承担教育事务的性质和范围。政府从事教育事务需要相应的财政支出作为保障。教育财权是指一级政府获得教育经费、确定教育支出的权力。各级政府间的财权关系是中央政府与地方政府关系中最重要而又最敏感的中枢神经。学术届普遍认为，事权决定财权，事权的划分是财权配置的基础。政府财政支出的数量与结构，基本能够较好地反映出政府事权的配置状况。[6]在我国当前教育财权和事权不相匹配的情况下，各级政府应根据各自的教育服务职能，合理协商并确定中央和地方、地方各级政府的教育财权和教育事权，并在此基础上，按照财力与事权相匹配的要求，进一步理顺各级政府间财政分配关系。在实现“权责统一”的过程中，需要坚持以下四条原则：一是公平原则，即对同一级政府的事权财权分配应遵循公平原则，政府间事权财权配置应保证同一政府辖区内的居民享受到相对公平的受教育条件，缩小地区间的教育差距；二是效率原则，各级政府在行使教育财权的过程中，必须讲求教育经费的投入效率，减少教育浪费。三是监督原则，为了保障教育财权使用得当和教育责任的切实履行，各级政府要加大对教育管理的监督力度。在教育财权的使用上要严格遵循国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》的有关规定，如“实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。”在教育责任履行过程中，需要通过政策过程听证等行政环节，加强对教育服务过程的监督，确保教育目标的达成和公民受教育的平等权力。四是立法原则，我国政府间教育事权、财权划分较笼统，中央与地方关系的变动往往依据中央的决议或文件，可操作性不强。现行分税制财政体制是在中央与地方政府的博弈过程形成的，中央政府往往会凭借其权力层级优势，对政府间财权事权进行非制度化和不确定性地修改，导致地方政府对中央政府的信任感削弱。[7]因此，我国需要通过立法的形式，将各级政府间的教育财权和教育责任进行明确规定，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，同时也可以保障教育经费的拨付不因人为因素出现过多的“非常规”现象。（二） 科学衡量地方财政能力和财政需要，提高转移支付的效用通常认为，教育均等化转移支付额分配思路主要有三种：一是仅仅注重均等化各地区财政能力，并不考虑各地区具体的教育需要与供给规模；二是衡量各地区的财政需要，根据拟算的教育需要分配转移支付额；三是衡量各地区财政能力与财政需要，综合确定均等化转移支付额。思路三较为全面，且具有激励相容性。越来越受到肯定与推崇。[8]在确定教育均等化财政转移支付份额中，如何科学衡量各级各地政府财政能力与财政需要是关键。比如在影响生均支出成本的这些因素中，哪些是主要因素，哪些是次要因素，不能根据管理者和研究者的主观判断来确定，而是要根据科学计量模型来确定。在衡量地方教育投入的财政能力时，除了要考虑财政性教育经费占GDP的比重、财政性教育经费占教育总经费的比重以及预算内财政性教育经费占财政支出的比重等关键指标外，还应该考量不同地区产业结构及其经济效益的差异，以及各地由于地理因素、人口因素等造成的生均教育支出成本的差异等。另外，在提高教育转移支付效用的过程中，要采取有力措施，切实提高转移支付资金的使用效用。具体做法至少包括三个方面，即一要加大一般性教育转移支付的投入力度和整合力度，使之形成规范、稳定的制度体系，这样可以从资源配置的整体性上扶持落后地区教育事业的发展；二要加大激励性转移支付的力度，这样可以引导地方政府加大对教育投入的努力程度，只有两者并举，综合应用，才能有效地促进地区间教育均等化的目标；三要建立健全透明的财政转移支付制度，实行教育经费分配与使用的听证制度，保证转移支付资金的合理分配和有效使用；四是要进一步加快建立和完善县级基本财力保障机制，逐步提高保障水平，加强县级政府提供基本公共服务财力保障能力。（三）完善教育财政框架下的教育财政收支体系，继续进行“省直管县”的实践探索就我国而言，在教育财政框架下的财政收支体系的完善方面，当务之急是要进一步建立公共服务需求与公共服务供给的信息联动和反馈机制，努力提升政府行动效率，探索提高财政资金的预算和管理效率的模式和路径，在降低行政费用的基础上，加强教育财政资金的绩效管理，实现政府机构的合理、高效运作。其次，在减少管理层级方面，继续探索“省直管县”体制改革。目前，我国已有几个省份（如浙江和海南）已经直接将县纳入省一级管理（省管县），2009年财政部出台了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》（财预[2009]78号），改革的总体目标是：2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革，即在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，省财政直接与县级财政联系，开展相关业务工作。但是，在探索过程中，需要注意“省直管县”必须具备的前提条件，比如各级政府之间是否达成改革共识、管理幅度是否适当、经济基础是否允许、技术保障是否具备、试点试验是否充分等。其中，仅就管理幅度而言，我国省际之间差异较大。全国平均每个省大约有12.3个地（市），但海南只有2个，四川和广东却高达21个；平均每个地（市）有8.3个县，但河北、山西、西藏、陕西超过10个，广东、宁夏和青海却少于6个。从组织效率的角度来看，在财政管理体制中越过地（市）一级在人口密度大同时每个地（市）管辖的县的数量又较少的省份较为合适，如安徽、山东、河南、江苏、广东。在人烟稀少的内陆省份，县距离省会城市较远，地（市）可以作为省级政府与县一级联系的纽带。总之，在探索“省直管县”的过程中，条件成熟的省市可以率先突破，条件欠成熟的省市需要努力创造条件，条