20世纪90年代以来的中国宏观经济政策调整

20世纪90年代以来的中国宏观经济政策调整时间调整背景宏观经济政策政策工具调整效果1994—1997高通货膨胀经济过热适度从紧的货币政策和财政政策使国民经济顺利实现第一次"软着陆"1998—2002有效需求不足、物价持续下降、通货紧缩积极有限度扩张使国民经济顺利实现第二次"软着陆"2003下半年至今“双稳健”的财政货币政策使国民经济平稳较快发展20世纪90年代以来,中国政府的宏观经济政策经历了三次较大的调整。即:1994-1997年政府实行了适度从紧的财政、货币政策,降低高通胀率,使国民经济顺利实现第一次“软着陆”;1998-2002年财政货币政策由适度从紧转向积极有限度扩张,扩大内需,降低高失业率,使国民经济顺利实现第二次“软着陆”;2003年下半年至今政府采取稳健的财政货币政策,加强宏观调控,抑制部分行业投资增长过快,减缓物价上涨压力,对保持经济平稳较快发展而避免大起大落起到了显著的作用。中国这些年的宏观经济政策调整的实践证明，在发挥市场对资源配置的基础性作用的同时，必须加强和改善宏观调控，根据宏观经济形势的变化，及时调整财政、货币政策及相关宏观政策措施，解决通货膨胀或通货紧缩问题，以保持总需求和总供给的基本平衡和人民币币值的基本稳定。这些社会主义经济建设的历史经验，对深化改革、扩大开放、促进发展、保持稳定，都是十分重要的。一、1994－1997年的宏观经济政策调整：适度从紧1988年中国发生了严重的通货膨胀，全国各地发生了抢购商品潮。于是中国政府从1988年的第四季度起实行严厉的“治理整顿”，利用各种手段紧缩投资和货币投放，结果使得价格的上升速度迅速下降。1990年零售商品价格降到只比上年上升2.1%，居民消费价格上升3.1%。严厉的紧缩也引起了经济增长速度的迅速下滑。为了扭转经济的进一步下滑，国家的宏观经济政策随即放松。从1991年开始经济又加快增长。1992年初，邓小平在“南方谈话”中，号召加快改革和发展。“南方谈话”推动了新的改革热潮，也促进了经济的上升势头。在1992年国民经济新一轮高涨中，地方、部门、企业表现了很高的积极性，但中央政府的领导部门对于推进改革显得消极被动，没有采取措施来推进财政、金融、国有企业等改革长期落后的部门。同时，采取了扩张性货币政策来刺激增长。各地把注意力放到了划开发区、铺基本建设摊子等方面，很快掀起了开发区热、房地产热、债券热、股票热、期货热等经济气泡，经济迅速达到过热状态。由此出现改革开放以来的第四轮通货膨胀开始攀升，并且在达到高位后长时间居高不下。到1993年上半年，由于投资急剧膨胀，特别是房地产投资迅猛增加，各地普遍建立经济开发区，结果导致了比1988年更严重的通货膨胀。1993年6月，中国政府决定采取两方面的措施来实现宏观经济的稳定，保证持续增长的势头不致中断。一是一系列应急措施。1993年6月，宣布了稳定经济的“十六点计划”，包括金融、财政和投资等几个方面。这一计划的实施，使过热的倾向得到缓解。二是根本性措施。在这次调整中，中共中央认识到克服经济失衡的根本出路在于深化改革。1993年11月，中共十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，最重要的突破是：第一，明确提出“整体推进、重点突破”的新的改革战略，不只在边缘地带进攻，而且要在国有部门打攻坚战，要求在20世纪末初步建立社会主义市场经济制度。第二，为财税体制、金融体制、外汇管理体制、企业体制和社会保障体系等重要方面的改革拟定了方案，绘制了蓝图。从1994年开始，中国政府在上述诸方面采取了一系列重大的改革措施。由此，中国的改革进入了一个整体推进的新阶段。从1993年7月起，政府又一次实行紧缩的财政政策和货币政策，加强宏观调控。针对这一情况,中央果断作出深化改革、加强和改善宏观调控的决策,并取得了积极成效。宏观调控从整顿金融秩序人手,通过调整资金投向,清理和制止乱集资和违章拆借,金融秩序明显好转,房地产热、开发区热也随之开始降温,投资膨胀受到抑制,经济运行中的突出矛盾得到缓解,经济发展避免了大的波动。而后进行的财贸、金融、外贸外汇、投资等宏观体制改革,着眼于从体制和机制上解决问题,巩固了宏观调控的成果。具体包括：严格控制资金的流动，基建项目要经中央政府主管部门审批；提高利率，实行保值储蓄；不仅控制资金的供给总量，而且控制资金的流动，严禁资金流向房地产，实行由中央直接将资金贷给重点企业和重点工程，甚至连银行间的正常拆借也一度停止。适度从紧的财政货币政策取得了明显效果，到1996年底，过热的经济和金融运行中的混乱状况得到治理，持续三年之久的高通货膨胀大幅度回落，1997年国民经济顺利实现第一次“软着陆”。经过4年多的紧缩，从1995年起价格逐年回落，与1996年相比，1997年商品零售价格只上升0.8%，居民消费价格只上升2.8%,与此同时，经济增长速度也逐步下降，1997年GDP的增长率由1993年的13.5%降到8.8%。总之，实行了4年半之久的财政金融“双紧”政策，取得了显著成效，消除了突出的金融风险，解决了投资膨胀问题，保持了社会稳定。总的看来，经济的状态仍然良好，但已经潜伏着许多困难和问题，出现了通货紧缩，有些现象已经逐渐显露出来。1997年7月爆发的亚洲金融危机波及全球经济发展，又加剧了这些困难和问题。经济数据表明，出现了通货紧缩，有效需求不足。总而言之，在改革开放的有力推动下，从1992年开始中国进入了新一轮的经济增长期。1992-1994年GDP增长速度分别达到14.2%、13.5%和12.6%。但与此同时出现了严重的通货膨胀。商品零售价格指数上升到13.2%（1993年）、21.7%（1994年）和14.8%（1995年）。1993年下半年开始，一直到1996年，国家针对房地产和开发区热、金融秩序混乱、固定资产投资增长过快并引发通货膨胀等问题，采取了加强宏观调控的一系列措施，并随后在宏观经济领域进行了多项改革，使通货膨胀得到控制，过高的物价涨幅逐步回落，1996年降为6.1%，1997年降为0.8%。与此同时，经济增长速度缓慢回落，1995-1997年经济增长速度分别为10.5%、9.6%和8.8%，没有出现大起之后的大落，实现了经济“软着陆”。“软着陆”的主要经验是：（1）控制投资需求与加强农业、增加有效供给相结合。（2）宏观调控和深化改革相结合。（3）宏观调控主要通过经济手段和法律手段，并辅之以必要的行政手段。二、1998－2002年的宏观经济政策调整：积极有限度扩张针对通货紧缩、有效需求不足等情况，政府从1998年对宏观经济政策又进行了调整，由以往的紧缩政策转变为扩张的政策，即由适度从紧的财政货币政策转向积极有限度扩张和积极扩大内需。但由于对当时经济形势的认识不同，1998年上半年政策的调整力度不足。根据年初制定的计划，1998年固定资产投资的增长率仅为10%。1998年第一季度贷款净额仅350亿元，比1996年第一季度的980亿元（因1997年的统计口径不同，故与1996年相比）减少约2/3。与1997年同期相比，1998年1月GDP的增长率为7.2%,2月降到6.8%。出口形势更为严峻，1998年计划出口增加10%，这表明对亚洲金融危机的影响预计不足，实际第一季度增长13.2%，但第二季度降到3.3%，出口对经济的拉动力明显减弱。1998年夏季又发生特大洪涝灾害。为治理国内的内需不足、通货紧缩，应对国外的金融危机与经济衰退，自1998年10月开始，中国连续几年对国民经济实施以积极财政政策为主旋律的宏观经济调控政策，俗称扩大内需政策。具体包括如下措施：（一）实行扩张性的财政政策1998年初确定的中央预算仍不是扩张性的，预算赤字减少100亿元。但在预算执行过程中，为了制止并扭转经济的进一步下滑，政府实施了扩张性的财政政策，调整了预算，以扩大国内需求。1998年8月向商业银行增加发行1080亿元特种国债，将大量沉淀于银行的存款转化为投资，投资于基础设施建设，并增发80亿元人民币的外债。中央财政赤字达到960亿元，比年初预算赤字460亿元增加500亿元（增发的1080亿元国债中，当年只使用500亿元，故预算赤字只增加了500亿元，另有580亿元1999年转贷给地方政府用于基础设施建设，未计入中央财政预算赤字）。实施扩张性的财政政策对拉动经济增长起了一些作用，对调整经济结构也有作用。经济增长的速度开始加快，1998年第三季度GDP增长7.6%,比第二季度快0.8个百分点，第四季度增长9%。1998年全年GDP增长7.8%，接近8%的预定目标。但是，由于是在下半年才加强实施这项政策的力度，所以其对经济增长的作用在1999年才充分显露出来。1998年投资的增长主要是靠政府财政投入实现的，全社会固定资产投资增长14.1%，其中国有单位投资增长19.5%，表明民间的投资增长很慢。为了使经济开始加快增长的势头得以保持下去，在民间投资和消费还未启动的情况下，1999年必须继续实施扩张性的财政政策，而且还要靠政策的投资。结果，1999年经济增长率为7.1%，全社会固定资产投资增长12%左右。中央财政支出增加946亿元，中央财政赤字达1503亿元。显然，这种扩张性的财政政策不可能也不应该长期实行下去，否则同样可引发通货膨胀。为了减轻财政负担，防止今后通货膨胀再起，政府需要采取措施支持和鼓励民间增加投资。在实施扩张性的财政政策中，除了增加出口退税外，政府并没有在减少税收方面采取更多措施。但为了减轻企业和居民的负担，开始着手取消一些不合理的政府性的基金和收费。连续几年积极财政政策的实施，对促进我国的经济、政治稳定和社会进步发挥了重要作用。据有关统计分析，1998年、1999年、2000年、2001年、2002年的积极财政政策分别拉动国民经济增长1.5、2、1.7、1.8和2个百分点，使当年的GDP增长分别达到7.8%、7.1%、8%、7.3%和8%。按这个比例计算，1998—2001年间，国债投资拉动经济的作用在GDP总量中的比重分别为：20%、28%、21%、25%。事实证明，自1998年以来我国实施的积极财政政策，是我们坚持用发展的办法解决前进中的问题，根据国际国内形势的变化，适时调整宏观调控政策的一次尝试。正如斯蒂格利茨所说的：“中国用自己的方法比其他任何一个发展中国家都更好地渡过了全球金融危机——它的增长仍然接近8%——这主要是由于采取了标准的宏观经济政策，即通过公共投资计划来刺激经济。”[1]但是，我们在肯定积极财政政策的积极正面效应的同时，不能不看到，中国连续几年来的积极财政政策效应的偏差同样是明显的。由于单向片面地强调需求调控一方，而忽视了供给调控另一方，仅仅在“市场需求—宏观需求管理”这个圈子内寻找对策，未能将需求刺激与供给推动较好地结合起来对市场进行调控，故宏观经济调控政策效应与预期结果至今仍有差距。概括起来，中国连续几年来的积极财政政策与实践的悖论，主要表现在通货紧缩的压力并未根本解除、经济增长放缓的趋势并未根本性改变、民间投资启动效应至今仍不明显、不可忽视的国债风险及公共投资