养老产业法律政策解析及产业介入思路

养老产业法律政策解析

及产业介入思路主讲人简介北京时代九和律师事务所高级合伙人律师北京律师协会房地产开发专业委员会副主任北京市评标专家北京市发展和改革委员会常年法律顾问北京市规划委员会律师顾问团成员中国明日之城城市发展研究院常务理事、秘书长中国人民大学土地政策与制度研究中心研究员清华城市规划设计研究院养老产业与养老地产研究所

研究员中国房地产协会养老住区专家委员会

委员北京土地学会法律委员会委员北京房地产学会政策法规专业委员会委员

北京信用协会

常务理事主讲人简介2004年度，因在房地产法律领域的突出表现，被评为“北京市优秀律师”、“北京市律师协会2004年度专业委员会优秀委员”，是北京万名律师中，同时获得这两项奖的十位律师之一。2005年当选“北京楼市2005年度推动力人物”，是当选的18位推动力人物中唯一的律师，这也是历年来京城楼市年度人物评选中，首次有律师界代表当选。2006年当选“首届全国建设领域百名优秀专业律师”。主讲人简介曾先后担任外交部，中国保监会，总后勤部司令部、军事交通部、油料部，总装备部通用装备保障部，总装备部装甲兵工程学院，海军航空兵兵部，中国国家话剧院等诸多政府及单位的常年法律顾问或基建项目法律顾问。长期担任北京市发改委、市规委法律顾问，曾参与《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《北京市城市房地产转让管理办法》、《北京市房地产权属登记条例》、《北京市商品房预售合同示范文本》等相关法规、规章的制订，并代理了大量行政诉讼案件。曾长期为中国人民大学房地产MBA班、北大房地产研究生班、诸多知名房地产企业讲授法律课程。先后为数十家房地产企业的数百个房地产项目提供从项目并购、征地，融资，设计、工程、材料设备招投标，到工程施工，销售，物业管理等一条龙的法律服务。在诸多媒体发表了上百篇、数十万字房地产方面的文章，被90余家媒体及网站多次转载。前

言

从2011年到2015年，全国60岁以上老年人将由1.78亿增加到2.21亿，针对这一社会问题，同时结合中国养老的社会文化背景，《中国老龄事业发展“十二五”规划》中提出要建立“居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系”，其中居家养老将占到90%，但这就直接带来“居家养老”硬件设施、即老年住区建设的问题。从目前与养老产业相关的法律法规、配套政策、政策落实等来看，却明显滞后，甚至尚未形成清晰、系统的法规政策体系。一、现行养老产业相关法规政策及规范《中华人民共和国老年人权益保障法》(1996年8月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过1996年10月1日施行)《国民经济和社会发展十二五规划纲要》(中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议2011年03月17日)《中国老龄事业发展“十一五”规划》(2006年8月16日

全国老龄委发[2006]7号)《中国老龄事业发展“十二五”规划》(国务院2011年9月17日国发[2011]28号)《民办非企业单位登记管理暂行条例》(国务院1998年10月25日

国务院令第251号发布)《国务院办公厅转发民政部等部门关于加快实现社会福利社会化意见的通知》(国务院办公厅2000年2月27日

国办发[2000)19号，由民政部、国家计委、国家经贸委、教育部、财政部、劳动保障部、国土资源部、建设部、外经贸部、卫生部、税务总局等11部委联合发布)(一)与养老产业有关的全国性法律、法规、政策一、现行养老产业相关法规政策及规范《国务院办公厅转发全国老龄委办公室和发展改革委等部门关于加快发展养老服务业意见的通知》(国务院办公厅2006年2月9日

国办发[2006]6号，由全国老龄委办公室、发展改革委、教育部、民政部、劳动保障部、财政部、建设部、卫生部、人口计生委、税务总局等10部委联合发布)《国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）的通知》(国办发〔2011〕60号国务院办公厅2011年12月16日)《关于全面推进居家养老服务工作的意见》(全国老龄委办公室发展改革委教育部民政部劳动保障部财政部建设部卫生部人口计生委税务总局2008年1月29日)《社会福利机构管理暂行办法》(民政部1999年12月30日)《关于保险资金投资股权和不动产有关问题的通知》(中国保监会

保监发[2012]59号2012年7月16日)《民政部关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》(民政部

民发[2012]129号2012年7月24日)(一)与养老产业有关的全国性法律、法规、政策7一、现行养老产业相关法规政策及规范《城市道路和建筑物无障碍设计规范》JGJ50-2001(国家建设部、民政部、中国残联颁布

行业标准)《老年人居住建筑设计标准》GB/T50340-2003(建设部、质检总局颁布

国标)《老年人建筑设计规范》JGJ122-99(国家建设部、民政部、颁布

行业标准)《社区老年人日间照料中心建设标准》建标143-2010(国家住建部、发改委颁布)《老年养护院建设标准》建标144-2010(国家住建部、发改委颁布)《老年人社会福利机构基本规范》MZ008-2001(民政部2001年3月1日实施)《城镇老年人设施规划规范》GB50437-2007(建设部颁布)《养老设施建筑设计规范》(国家标准)(正在编制，初稿已送审)《中国老年住区建设标准及导则》(正在编制，初稿已送审)(二)养老适老相关的建筑设计规范和标准8二、我国法律基本体系及特征行政法规(国务院)宪法(全国人大)部门规章

(国务院部委)地方规章

(地方政府)法律(全国人大)地方法规

(地方人大)规范性文件

(各级机关及部门)政策

(执政党)司法解释

(最高法院)(最高检察院)中国法律体系层级关系图3/19/20239二、我国法律基本体系及特征1、我国法律基本体系及现状基本法律体系、政策、司法解释法律与行政权力并行司法权力、行政权利的越位与不作为显规则与潜规则并行2、法律的基本特征及特点普遍性(行为规范、底线性、滞后性)强制性(公权力创制，国家强制力做保证)对等性(强调权利、义务对等)可诉性(可争诉性、可裁判性)三、现行养老老相关法规政政策的问题我国老龄工作作的行业主管管部门情况现实管理中九龙治水，多多头管理养老产业相关关的政策执行行乏力或缺乏乏操作性(一)养老行业管理理的问题三、现行养老老相关法规政政策的问题目前家庭住宅宅和社区养老老设施的硬件件建设现实现状(二)养老硬件设施施建设投资方方面的问题我国现有居住住条件现状，，均达不到老老年人居家养养老的硬件水水平，几乎找找不到真正的的适老住宅。。社区养老照料料设施，或没没有、或挪用用、或名不副副实多数新建养老老设施远离成成熟市区，使使“居家养老老”失去了可可能性适老住宅和社社区养老硬件件设施的严重重匮乏，导致致没有硬件，，软件(养老服务机构构)无法也无从运运转；建设及及改造相应养养老硬件所需需投入的资源源和资金，是是一个巨大的的资金缺口。。12三、现行养老老相关法规政政策的问题针对庞大的养养老硬件缺口口，现行投资资体制存在诸诸多政策制约约(二)养老硬件设施施建设投资方方面的问题现行由民政部门主管的、以城城乡“三无””老人为主的的社会福利型型机构养老，，无法满足全全社会日益增增长的养老需需求。我国至今尚未未从制度上理理清养老硬件件设施建设与与普通房地产产开发建设之之间的关系，，对适老住宅宅的建设，在在土地、规划划、税收等均均无任何倾斜斜性优惠政策策，使得绝大大多数投资商商、开发商不不愿去建设这这样的适老住住宅。会员卡式的持持有经营型养养老项目，存存在明显制度度空白，使交交易双方都存存在安全风险险。现行养老制度度体系滞后，，事实上排斥斥市场属性，，严重影响了行业健健康发展；使使得现有养老老地产项目，，处于“挂羊羊头，卖狗肉肉”尴尬状态态。13三、现行养老老相关法规政政策的问题(三)养老软件建设设投资方面的的问题现行养老机构构制度体系，，实质上排斥斥市场化的运运营模式养老服务机构构的组建和运运营，事实上上需要社会多多个领域的专专业配合，在在这方面的专专业配套，我我国更为匮乏乏。专业养老服务务机构的非产产业化和匮乏乏，反过来有有影响了养老老硬件设施的的投资建设。。14四、养老产业业前景展望及及分析未来10-20年，提供有差差别的养老公公共服务(即社会基本福福利型养老和和市场化公共共服务养老)，已具备足够够的社会基础础和市场基础础。对多数开发商商和投资商而而言，从事养老事业业，不是为别别人，而是为为自己。未来10-20年，是中国养养老产业正式起步和和发展的最后后机遇，如错过了这一一阶段，再真正启动社社会化养老，，届时的难度度将比现在还还大。在未来10-20年年，养老产业业将是一个朝朝阳产业，同同时也是一个个风险与机遇并并存的产业。15五、养老产业业问题的解决决思路及建议议(一)梳理清楚养老老产业与养老老地产的关系系养老产业≠养老地产，两两者既有差别别、又存在紧紧密的关联。。两者的差别。房地产的核核心是卖产品品，养老产业业的核心是卖卖服务。两者的联系。中国的养老服务格格局方向是9073，即90%居家养老、7%社区养老、3%机构养老，而97%的“家”和“社区区”建设，主要是是依靠开发商来完完成的。面对庞大的老龄化化人群和养老、适适老住宅及设施的的缺失，任何社会会组织(包括政府)都难以靠自己的力力量去投资完成这这些老龄设施的建建设，而开发商是是最具实力的社会会资源集成商。房地产开发经过十十几年的市场化，，其专业化、细分分化程度已很高，，而养老硬件设施施的建设，涉及到到城市规划、土地地规划和取得、建建筑设计、建设管管理、税收、设施施服务机构及管理理、专业养老人员员培训等等，尤其其在前半程，与房房地产开发的重合合度很高，在养老老产业真正形成与与成熟前，依托房房地产业，可加快快养老硬件设施的的建设与完善。16五、养老产业问题题的解决思路及建建议(二)梳理清楚养老产业业与机构养老的关关系养老产业≠机构养老，两者存存在着包容与引导导的关联。机构养老是“支撑撑”、社区养老是是“依托”，居家家养老才是“基础础”。机构养老对社会养养老有专业引导作作用。机构养老的主要实施者，应应当是政府、而非非企业。17五、养老产业问题题的解决思路及建建议(三)从土地规划和城市市规划等宏观政策策角度，为养老产产业提供必要的硬硬件设施建设平台台建议尽快从土地和和城市规划角度，，建立老年住区设设施配置标准、相相关老年人住宅规规划、建筑设计规规范及标准，明确确“养老”用途的的用地属性。针对新建项目和社社区鼓励建设一定定比例的适老住宅宅。“养老”用地应以以是否提供“养老”服务功能为核心标标准、而不是以投投资主体的性质、、是否营利等为标标准。养老居住项目，均均应必须配备养老老服务机构。18五、养老产业问题题的解决思路及建建议(四)将福利性(非营利性)养老和市场化(营利性)养老均纳入到养老老的管理范畴尽快将非福利性养养老纳入到养老管管理体系中。明确划分社会福利利性(非营利性)养老和市场化(营利性)养老，分类管理。。对市场化养老不能能因为其盈利就否否认其公共服务的的属性，同样应给给予倾斜性的优惠惠政策。19五、养老产业问题题的解决思路及建建议(五)通过养老示范项目目、试点区域摸索索经验，形成差别别化的、覆盖全社社会各阶层的养老老产业体系。提倡老年住区养老老模式创新。对存量土地和建筑筑进行规划整合盘盘活。制定老年住区各类类设施的配置标准准、设计规范及引引导指引，引导老老年住区发展。提倡老年项目向社社会开放服务，逐逐渐建