村委会与村集体经济组织关系探讨之一

村委会与村集体经济组织关系探讨之一--------------------------------------------------------------------------------发表日期：2007年4月18日出处：中国农经信息网作者：重庆市第二中级人民法院研究室法官法律硕士吴美来本页面已被访问183次村民委员会无权代表行为的司法救济——以村民会议民主议定程序为中心《村民委员会组织法》第19条规定，凡是直接涉及到村民切身利益的重大事项均需经过村民会议讨论决定，确立了农村集体经济组织中的民主议定原则，这一原则在土地管理法、土地承包法以及相关的司法解释中也得到了确认。然而此项规定在现实中并未得到严格遵守，村委会往往违反民主议定原则以农村集体经济组织的名义与第三人为一定的民事法律行为，由此引发了大量村民与村委会之间的民事纠纷。此类案件情况复杂，所涉法律规定很不完善，认识和处理上也不尽统一。在建设社会主义新农村的过程中，农村集体经济组织将更多地参与社会经济生活，从学理上对此类问题进行探讨，并提出可行的解决思路，对于今后完善立法，预防和解决此类纠纷具有重大的现实意义。一、村民委员会在农村集体经济组织中的法律地位《村民委员会组织法》第一条表明了其立法精神在于保障农村村民实行自治，村民自治的组织依其功能可分为两种：一为村民会议，一为村民委员会。村民会议由本村18周岁以上的村民组成，其经过民主方式形成的决定体现的是全体村民的意志。村民委员会由本村民会议选举产生，是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织，除协助基层政府开展工作、维护农村公共秩序外，在经济生活中还负责对集体财产的经营与管理。村民会议是真正体现村民自治的组织，应当说一切涉及村民利益的事项，均可以由村民会议讨论决定，然后交由村民委员会办理，但事实上不可能也不需要将任何涉及村民利益的事项都交由村民会议讨论决定，《村民委员会组织法》第19条以列举法的方式明确了必须提请村民会议讨论决定的事项。尽管立法并没有明确农村集体经济组织和村民委员会的关系，但从村委会组织法第18条、19条的规定看，村民会议是村内最高权力机构，村委会应向村民会议负责并报告工作，村民会议每年审议村委会的工作报告，并评议村委会成员的工作，可见，村委会是村民意志的执行机关，对内执行村民会议的决策并管理具体事务。在对外关系上，村委会居于何种法律地位，法律规定并不明确。按照《农村土地承包法》第12条的规定：“农民集体所有的土地依法属于村民集体所的，由村集体经济组织或者村民委员会发包。”此法将农村集体经济组织和村民委员会并列，二者似乎是两个相互独立的组织，可见法律并没有彻底明确村委会和农村集体经济组织的关系。笔者以为，对于二者的关系，主要应依据村委会组织法的规定，同时参考民法的一般理论来认定，在对外关系上应将村委会作为农村集体经济组织的代表机关。代表，一般特指法人或者其他组织的法定代表人、负责人，以法人或者其他组织的名义从事民事法律行为，法律上将该行为视为法人或者其他组织的行为[1]。我国理论界认为，代表机关有单一机关和集体机关两种形式，而从立法实践看，我国法律没有类似于共同代表或集体代表的规定[2]。但是基于以下三个方面的原因，在涉及农村集体经济组织全体利益的情况下，一般并不以某一个自然人的身份对外从事民事法律行为：一是村委会组织法没有明确村民委员会主任的法定代表人或负责人身份；二是村委会成员不脱离生产，并非专职从事管理或经营的人员，村委会组织法第19条规定的强制性民主议定程序，要求村委会而不是村委会主任或其成员根据村民会议讨论决定办理相关事项；三是国家出台了村委会印章管理的指导性文件[3]，村民委员会主任一般不直接保管印章，其个人代表全体村民难以从形式取得第三人的信任。因此，实际生活中村委会一般只是以村委会的身份代表全村与村民或村民以外的第三人发生民事法律行为。很显然，农村集体经济组织没有法人地位，也没有同法人一样严密的组织机构[4]。从村委会组织法粗略的规定看，在农村集体经济组织的结构中，村民会议是权力机关，村委会是执行机关，村委会以村民集体意志为意思表示，对外而言村委会是代表机关，其行为产生的法律后果归属于它所代表的实体，即农村集体经济组织。村委会在法律和村民会议明确授权的范围内代表农村集体经济组织从事维护村民权益的活动，其与第三人为民事法律行为的性质应视为一种代表行为。二、村民委员会无权代表行为的性质认定村委会组织法、农村土地承包法、土地管理法等均规定有民主议定原则，即对于土地承包等涉及村民重大利益的事项，必须经过村民会议的民主议定并取得村民会议的多数通过。对于村委会代表农村集体经济组织与第三人为民事法律行为时，民主议定原则也当然适用。村委会违背民主议定原则，在应当而没有取得村委会决定授权的情况下从事的民事法律行为大量存在，基于前文的论述，笔者认为对此类行为的性质应界定为无权代表行为。参照无权代表的概念，村委会的无权代表是指村委会在代表农村集体经济组织从事民事法律行为时，违反法律的规定超越其代表权限的行为。合同法第50条对无权代表作了规定：“法人或者其他组织的法定代表人、负责人超越权限订立的合同，除相对人知道或者应当知道其超越权限的以外，该代表行为有效。”对于村委会无权代表的构成要件，应从以下几个方面把握：一是村委会须实施法律行为。如果未实施法律行为，也就无代表可言；二是村委会以农村集体经济组织的名义。如果不以农村集体经济组织的名义，则无须村民会议民主议定的授权；三是村委会未经村民会议民主议定程序作出的决定授权。即村委会以农村集体经济组织的名义实施的法律行为欠缺代表权，是在未取得村民会议授权的情况下实施了应当由村民会议民主决定的事项，包括村民会议未予授权、授权行为无效或被撤销、超越授权范围等情形；四是须表面上不足令人信其有代表权。按照法律的规定，对涉及村民集体利益的重大事项，须经民主议定原则决定，村委会必须向第三人出示其已获村民会议授权的证明，并且作为法律的强制性规定，也是约束任何第三人的行为规范，即赋予了相对人的审查、注意义务，第三人不得以不知道法律规定为由主张合同有效。但如果村规民约对村委会的权限作了更为严格的限定，扩大了法律关于民主议定原则的适用范围，则不具有对抗善意第三人效力，按民法理论，此种情况应成立表见代表，其法律行为有效，法律后果直接归于农村集体经济组织。与本文将村委会违反民主议定原则所为的民事法律行为界定为无权代表行为不同的是，有两种观点较有代表性：一是认为此种情况违反了法律的强制性规定，应属无效；二是属于无权处分行为，效力待定。对于第一种观点，我们认为，尽管合同法第52条规定：“违反法律、行政法规的强制性规定”的合同无效，但必须对这条规定作合乎立法目的的限缩性解释，应当理解为违反了法律、行政法规中强制性规定的效力性规定，其判断标准是，法律法规明确规定违反禁止性规定将导致合同无效或不成立，或者虽未作如上规定，但若使合同继续有效将损害国家利益或社会公共利益[5]。显然，从法律的相关规定看，并不能推导出村委会仅仅违反民主议定原则所为的民事法律行为无效的当然结论。并且无权代表行为从实质上并不必然对集体经济组织（或其全体村民）不利，一律将此类行为界定为无效，不仅不利于保护交易安全，也并不必然有利于保护村民的利益。对于第二种观点，我们认为，无权处分的范围比较窄，并不能完全涵盖村委会违背民主议定原则所为的民事法律行为。此外，第三人的善意对无权代表和无权处分行为的后果所造成的影响也不完全相同，如果无权代表相对人是善意的，则可能构成表见代表，使无权代表行为发生法律效力，而善意的无权处分相对人包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”2004年8月修订的《土地管理法》第15条对集体经济组织以外的单位或者个人承包经营土地的作了同《农村土地承包法》第48条类似的规定。这些法条不仅规定了民主议定原则，同时要求上级人民政府或主管部门的批准，是对民主议定原则的干预，体现了国家对农村土地承包制的特别保护。合同法第44条规定：“法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”因此，以上规定应属于效力性规范，如果村委会既没有经过民主议定原则为了以上的法律行为，且未报经上级相关机关或部门批准，村民起诉要求确定合同无效的，人民法院应当予以支持。此外，村委会无权代表行为还可能由于其他原因而归于无效，如合同内容违法，以合法形式掩盖非法目的；村委会与第三人恶意串通，损害集体经济组织的利益等。对此，村民同样可以以适格的原告身份提出确认合同无效之诉。四、对村民诉权的合理限制民主议定原则是防止村委会滥用代表权、实现村民自治的重要程序保障，对于可能侵犯村民利益的村委会无权代表行为，应当为村民提供必要的司法救济。但基于公平的民法理念，同时必须维护善意第三人的正当利益，对村民的诉权予以合理的限制。（一）起诉主体的限制最高人民法院法释〔1999〕15号《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》（以下简称《暂行规定》）第2条规定：“发包方所属的半数以上村民，以签订承包合同时违反《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律规定的民主议定原则，或者其所签合同内容违背多数村民意志，损害集体和村民利益为由，以发包方为被告，要求确认承包合同的效力提起诉讼的，人民法院应当依法受理，并可通知承包方作为第三人参加诉讼。”此条规定肯定了村民有权对村委会违反民主议定原则与第三人签订的土地承包合同提出确认之诉，但同时对原告的主体作了限定，即必须是半数以上的村民提出诉讼。笔者以为，这样的限定比较合理，并且应当类推适用于村委会无权代表的一般情形。因为如果起诉的原告未过村民的半数，则可以推定村委会的行为没有违背多数村民的意志，符合大多数人的利益，出于维护交易安全的考虑，应认定其行为有效，村委会可以通过召开村民会议的形式予以事后追认。村民会议由本村18周岁以上的村民组成，对该条规定中的“村民”，似应理解为年满18周的村民更为妥当，否则有可能不能形成对村委会无权代表行为的追认。但是，对于村委会无权代表行为由于其他原因归于无效的，不应作这样的限定。我国的通说认为，绝对无效的民事行为，不以当事人之间为限，任何人均可主张其无效[9]。村委会代表行为无效的不仅违背了多数村民的意志，其实质是其内容和形式违反了法律、行政法规的强制性规定和社会公共利益，故不受法律的承认和保护，并不以利害人的主张为前提，因此，即使是少数村民也有权提起诉讼。另外，如前所述，对于请求撤销或变更村委会与第三人所签订的合同的，村委会本本身才是适格的当事人，起诉权应由村委会享有，而不是村民。（二）起诉时间的限制对于合同相对无效，各国立法均规定了撤销权的时效问题，这对维护交易安全和第三人利益具有重大意义。《暂行规定》第25条同时规定：“属本条前款规定的情形，自承包合同签订之日起超过1年，……对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的，人民法院不予支持。但可根据实际情况，依照公平原则，对该承包合同的有关内容进行适当调整。”该规定并未明确设定这一年时间限制的性质，我们可以将其理解为对承包合同违反民议定原则的无效请求设定了一年的除斥期间，只要合同签订后一年内村民没有起诉，人民法院就不再认定合同无效。此规定与《民通意见》第73条相一致，该条规定“可变更或可撤销的民事行为，自行为成立时起超过一年当事人才请求变更或者撤销的，人民法院不予保护。”而合同法第55条第（一）项规定具有撤销权的当事人，应在知道或者应当知道撤销事由之日起一年内行使撤销权，其规定更加合理，且合同法作为特别法，应当优先适用。对于绝对无效的合同而言，“由于无效合同本质上具有违法性，从维护合法秩序的需要出发，当事人有权在任何时候针对违法的无效合同请求法院和仲裁机构确认无效[10]。”我国立法并未对绝对无效的主张权设定时效，因此，对于村委会无权代表农村集体经济组织签订的无效合同，应当不受一年除斥期间的限制。（三）诉权因其他原因而消灭除起诉的主体和时间受限制外，还可能基于其他原因使村民丧失胜诉的权利。其一，第三人的行为。《暂行规定》第25条同时规定：“虽未超过1年，但承包人实际做了大量的投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的，人民法院不予支持。”该条适用的前提必须是第三人为善意，但该条并未区分第三人的善意或恶意，使得第三人在明知村委会无权代表的情况下，仍可以与其发生民事法律关系，立即投入大量资金，恶意规避协议无效的法律后果。其二，村民自身的行为。笔者认为，为公平保护第三人的利益，对于村委会的无权代表行为，除村民通过明示的方式予进行追认外，还可以通过村民的行为进行推定。因为仅以形式上缺乏民主议定程序就认定村委会的行为违反了村民的共同意愿、损害了村民利益而无效，显然与事实不符，有违客观、公正和诚实信用[11]。比如村委会与第三人所签订的合同已经履行，村民明知且已从中获取实际利益，则可以推定村民对村委会无权代表行为作出了事后的追认。对于出现利益的重大变化后，村民又以违反民主议定程序反悔，要求确认村委会行为无效的请求应当不予支持，是否能够以显失公平或情势变更为由予以变更则属另外一个值得争议的问题，《暂行规定》对此予以了肯定，规定可以依照公平原则，对承包合同的有关内容进行适当调整。《暂行规定》没有明确界定村委会违反民主议定原则所为民事法律行为的性质，但对于指导农业承包合同以及类似纠纷具有极强的指导意义。如何对村委会违背民主议定原则所为的民事法律行为进行司法救济，还有待立法的统一规范。尽管本文在学理上和法律依据上尚存在一定障碍，但为现实司法提供了一种可行的思路。毕竟，“司法的终极目的和价值目标就是司法公正，采取何种学说本身并不是目的[12]。”注释:[1]、王利明：《合同法研究》（第一卷），中国人民大学出版社2002年版，第619页。[2]、石慧荣：“法人代表制度研究”，《现代法学》1996年第4期。[3]、国务院办公厅于2001年7月22日以国办发〔2001〕52号通知转发了民政部、公安部《关于规范村民委员会印章制发使用和管理工作的意见》，该意见规定：“村民委员会印章要有专人保管，保管人由村党支部、村民委员会提名，并经村民代表会议讨论后决定。为防止乱用印章，一般情况下，印章使用的审批人与印章保管人不得为同一人