公共政策课件 （长版）第八章 公共政策的问题选定

第八章公共政策的问题选定一、从政策分析范式看，构建政策问题的意义二、辨析几个概念：问题情势、政策议题、问题构建；即政策问题的特征三、如何构建政策问题？即构建政策问题的方法

对于“建三峡大坝”、“医疗改革市场化”、“高校扩招”、“扶贫工程”等政策的反思（是解决“燃眉之急”还是解决“百年大计”？）由巴西新都“巴西利亚”设计想到的？（公共政策是构建的还是演进的？换句话说，政策是当权者的筹码还是民生疾苦的反映？）再谈“问题与主义”之争：“新自由主义”与“新左派”的主义之争对于政策的影响；当下现时代我们更关注“战略性政策”还是“策略性政策”？1，三农问题（农民问题、农业问题、农村问题；农业税费改革、农村基础设施建设、农村土地改革问题）——老问题2，社会新问题（环境问题、问责问题、对妓女、妇女堕胎权、同性恋等特殊群体的权利问题）——新问题3，代际正义、可持续发展与公共政策（前瞻性公共政策）第一节从政策分析范式看，构建政策问题的意义一、为什么要选择用公共政策分析方式的视角？（一）公共政策分析：一种定义公共政策分析是一种智慧型实践活动，目的是创造、批判性评估和交流政策制定过程本身和政策制定过程中的知识，以改善政策行为。政策分析常扮演着一个提供信息和批判的角色，而不是一个担当技术政治指南的角色政策分析作为一门应用社会科学，应该能够提供关于三种问题的信息及合理的论证公共政策概论公共管理核心课程系列教材政策分析是一个复杂的过程一般决策领域军事领域O/I分析法公共政策概论公共管理核心课程系列教材公共政策概论公共管理核心课程系列教材公共政策概论公共管理核心课程系列教材政策问题政策问题是指一种能够通过采取公共行动达到改善目的的并且还未实现的价值和机会。政策预期政策预期是指政策可选方案的预期结果，导致问题出现的环境方面的信息对政策预期信息的产生具有至关重要的影响。政策偏好政策偏好是指一个问题的潜在解决方法。政策绩效政策绩效是指政策行动实施后得到的结果。政策执行政策执行是指政策绩效实际的贡献程度。公共政策概论公共管理核心课程系列教材政策问题问题建构问题建构问题建构问题建构政策预期政策绩效政策执行政策偏好预见建议评估监测政策分析过程公共政策概论公共管理核心课程系列教材政策分析的基本方法：（1）经验的方法；（2）实证的方法；（3）规范的方法。政策分析的方法政策分析的具体方法：（1）描述；（2）预测；（3）评价；（4）开方；（5）定义。公共政策概论公共管理核心课程系列教材1.研究型分析这类政策分析的重要特点是研究周期长，投入成本高，占有资料多，效果显示慢。研究型分析主要面向一些大型的或长期性的项目，对分析的复杂性和精确性有较高的要求。2．快速分析或基础分析快速分析多涉及社会生活中的一些具体事项，目标比研究型分析更为实在，旨在向决策者提供简明的建议。快速分析的基本步骤1、确认政策问题2、建立评估标准3、提出被选方案4、评估备选方案5、展示被选方案6、监督政策执行公共政策概论公共管理核心课程系列教材公共政策概论公共管理核心课程系列教材公共政策概论公共管理核心课程系列教材公共政策概论公共管理核心课程系列教材公共政策概论公共管理核心课程系列教材公共政策概论公共管理核心课程系列教材公共政策概论公共管理核心课程系列教材公共政策概论公共管理核心课程系列教材公共政策概论公共管理核心课程系列教材公共政策概论公共管理核心课程系列教材（二）公共政策分析的三过程公共政策分析是一个涵盖内容广泛的系统复杂过程：政策质询过程；政策制定过程；政策交流过程A，政策质询过程：政策分析不仅是一种效率研究，也是探求问题解决方案的重要一环。“没有解决办法就等于不存在问题”；“有效地阐明问题就等于解决了一半的问题”“人们常常用正确的方法来解决错误的问题”

B，政策制定过程：政策分析是一种在政治过程中开展的智力活动。分析是为了满足政治决策的要求进行分析的政策是政治决策的产物政策分析使某些问题变成政治陈述，而使另一些被排除在外C，政策交流过程：公共政策分析是努力改善政策制定过程及结果的开始，而不是结束。政策知识交流的四个阶段：政策分析、材料引申、互动交流和知识利用政策知识的交流政策分析政策结果政策执行政策行动政策走向政策问题

知识材料引申文件政策备忘录政策发布文件政策执行总结附属文件新闻稿政策分析者互动交流利益相关者议程建立政策形成政策采纳政策执行政策评估听证会简报集会研讨会对话传递形式知识利用公共政策分析：一个完整的框架

问题的解决：解决方法是什么问题的发现：应该解决什么问题

回朔：发生了什么？前瞻：会发生什么？它有何作用？该干什么政策问题问题建构问题建构问题建构问题建构政策绩效政策行动政策前景政策结果预测评价监测建议公共政策分析程序政策相关信息问题建构预测建议监控评估政策问题政策前景政策行动政策结果政策绩效事实价值行动政策分析成果能够改善政策绩效的条件：1、所创造的知识被政策制定者及为之服务的公众知晓；2、政策制定过程中的知识与关于政策制定过程的知识有机地联系在一起（三）公共政策分析的形式与标准前瞻性政策分析回朔性政策分析综合性政策分析公共政策分析中的价值规范：政治公正标准（参与公正、利益普惠）经济效益标准社会可行标准（公众接受度、社会影响度）实践检验标准公共政策分析中的几种态度坎贝尔：科学的态度科隆巴赫：实用的态度科学趋向与人文趋向定量研究取向与定性研究趋向二、构建问题的意义1、构建问题是分析人员在不同的利益相关者所持有的相互分歧的意见中连续地、反复地探究问题的阶段，毫无疑问，这是政策分析人员所完成的最重要的政策分析活动。2、对问题的构建是一个居于中心的指导系统或者定向机制，直接影响到后续的政策分析阶段能否成功。3、问题构建有助于发现隐含的假设、判断成因、勾画可能的目标、综合冲突的观点以及设计新的政策选择方案。4、错误的问题比错误的解决方案更可怕。对问题进行构建的方法比解决问题的方法更重要。政策分析人员常常因为它们解决的是错误的问题而导致失误，而非因为它们为正确的问题找到了一个错误的方案。

第二节辨析几个概念：问题情势、问题构建、政策议题；认清政策问题的特征一、政策问题提出的复杂性：1、由于政策分析人员、政策制定者及其其他利益相关者对人性、政府和通过公众行动来进行社会变革的良机持相互对抗的假设。在这一定程度上，人们对政策问题是仁者见仁、智者见智。2、由于许多最重要的政策问题实际上是复杂的问题系统，涉及意见相左人士之间及利益相关人士之间的利益冲突，故他们的构建程度都很低。3、要假设若干决策者持有一致的偏好、目标和目的是不现实的。同时，也很少能够明确全部的替代性方案及其结果。二、感知问题和构建问题：政策问题是“思想作用于环境的产物，它们是通过分析从问题情势中抽象出来的要素。因此，我们体验到的是问题的情势而非问题本身，问题就像原子或者细胞一样是概念的产物。1、问题情势：一种情况或一组外部条件。它一旦被体验到，就会使人产生不满、不适并感到一定有什么问题发生。积极参与对问题性质的确定，意味着分析人员一定要将他们自己完全置于问题情势中，还必须运用创造性地判断力和洞察力。2、问题构建：问题的建构是使用较高等级的方法（元方法）发现问题的关键要素、它们的因果关系以及价值上的含义，形成问题情势的不同概念并加以测试的过程。问题的建构涉及四个相互关联的阶段：问题感知、问题搜索、问题界定、问题明确化。公共政策问题的产生与发现——搜寻系统社会团体企事单位社会个人专业机构新闻媒介政党政府有关社会领域社会各个领域政策问题制定执行公共政策搜寻搜寻发现解决人类问题的最一般方法（描述、预测、评估、规范）可以按照他们在何时（行动前或后）备用和适合解决的问题类型（经验的、价值的、规范的）进行对照和比较。这些一般的方法相当于政策分析方法中的监测、预测、评价和建议。还有一政策分析方法，它并不直接等同于任何单一的一般方法：即问题构建，问题构建是元方法。

重新解决问题是为减少测量口径上的失误而重新对已建构的问题加以分析；不解决原问题则涉及将一个基于问题的错误阐述而形成的方案加以放弃，以及为提出真正的问题而再回到问题的建构上来；问题重新建构涉及在任何解决问题的努力发生之前，放弃错误阐述的问题回到问题的构建上来。3、政策议题能否确定问题情势、政策问题、政策议题的区别，对我们理解同样经验如何产生了对政府行为的实际或潜在过程的分歧至关重要。对问题的阐述受不同的政策利害方——立法者、机构管理人员、企业领袖、消费群体——对既定问题情势所持的假设的影响。于是，对问题的不同阐述决定了对政策议题的定义方式。政策议题不仅涉及关于实际或潜在的行为过程的意见分歧，也反映在对问题性质相互争议的意见中。一个表面明确的政策议题，通常是各种假设相互冲突的结果。政策议题的复杂性可以通过考虑它们得以形成的组织层级加以直观化，也可以用一个等级体系来划分政策议题：首要的、次要的、功能的及小议题。战略性政策与操作性政策：战略性政策是一种一旦实施，其决策的结果相对而言就不可逆转的政策；操作性政策，即决策的结果相对容易逆转，并不涉及在较高层级上面临的风险和不确定性。公共政策问题的层次有影响范围和社会关注参与人数的多少决定政策问题在社会政治过程中所处的位置政策问题所处的位置可分为三个政治层次：微观层次、系统政治和宏观政治层次。埃米特·雷道夫：不同的政策问题要在不同层次的政治过程中解决；政策问题的层次不同，解决的难易程度也不同；政策问题的结构与层次之间存在一定的相关性。政策问题的层次与解决难度政策问题的宏观层次

问题的解决难度公共政策的结构质量影响政策问题解决的难易程度

政策问题的解决难度

结构质量的优良度

三、政策问题的特征(一)政策问题1、政策问题是指统治集团或社会大多数人感觉到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价值和规范有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动要求有关社会公共组织和政府采取行动加以解决，并被后者列入政策议程的社会问题或公共问题。

政策问题是“在一个社群中，大多数人察觉到或关心到一种情况，与他们所持的价值、规范或利益相冲突时，便产生一种需要、受剥夺或不满足的感觉，于是通过团体的活动，向权威当局提出，而权威当局认为所提出者属其权限范围内的事务，且又采取行动，加以解决的必要者”。（林水波）政策问题的内涵：1、社会客观现实或问题情势2、问题的察觉：大多数人受到影响3、现实与利益期望等的冲突性4、团体与社会活动5、政府和社会公共组织的必要行动（属于权限范围、有能力处理、有必要处理）公共政策要解决的社会问题社会问题是一种客观存在社会问题是一种主观定义社会问题受价值判断的影响社会问题关系到大多数人的利益社会问题的形成具有一个发展过程社会问题往往是系统性问题公共政策问题的认定对问题进行明确和系统地阐释是探求问题解决方案的有效途径。问题的界定通过一定的方法对问题进行必要的归类对问题进行必要的诊断（找出差距、找出原因）把问题情景转变为实质问题问题的描述政策问题的认定受到多种因素的影响客观现象掌握程度价值观念分析界定方法与水平政府态度2、问题系统问题系统（混沌）并非机械实体，它们是有目的性（目的论意义）的系统。在这个系统中，（1）没有两个部分在所有属性或行为、甚至于在它们的属性或行为的任何一部分上保持一致；（2）每一部分的属性或行为对系统整体的属性或行为都有影响；（3）每一部分的属性或行为，以及每一部分影响系统整体的方式，都要依赖于系统的至少另外一个部分的属性和行为；（4）所有可能的各部分的次组合对系统整体具有非独立影响。（二）问题的特征：1、政策问题的相互依存。现实中的政策问题并非独立的实体，它们都是被最恰当地称之为“混沌”的整个问题系统的组成部分，用分析性方法，也就是说，把问题分解为要素或组成部分来解决问题系统很困难，甚至不可能，因为问题极少能相互独立地加以明确并得以解决。对于相互依存的问题系统，需要依靠一个整体的方法，即认为除了相互关联的各个部分所组成的整体系统，这些单个问题应该被看成是不可分割和不可计量的。2、政策问题的主观性。产生问题的外部条件是被有所选择地确定、分类、解释和评估的。尽管我们可以感觉到问题是客观的，但政策问题是精神的产物，由人类通过判断将经验转换而来。公共政策问题的产生和发现——主观因素社会流行观念是导致政策问题提出的原因之一自然观念人性恶观念内在素质观念人本观念可持续发展观念对社会现状的理性分析也会导致政策问题的提出社会病态的角度社会解组的角度价值冲突的角度偏差行为的角度主观认定的角度3、政策问题的人为性。只有当人类对改变某些问题情势的希望做出判断时，才可能产生政策问题。政策问题是主观判断的产物，同时也作为客观社会条件的合法定义而为人们所接受。既是人为的，又不能脱离对它们进行定义的个体和群体而存在。4、政策问题的动态性。问题和解决方案都在经常变动，因此问题并不等在那儿听候解决——尽管方案要解决的问题不会过时，方案却会过时。对政策问题的相互依存性、主观性、人为性和动态性的认识提醒我们，由于对错误问题实施正确方案，就有可能导致不能预测的结果。小结：问题构建是政策分析中最重要但却是难以理解的方面。其过程看上去并不遵循明确的规律，而问题本身又常常是复杂的，以至看上去不能用系统的方法来处理。然而，政策问题实际上是相互依赖的问题系统或“混沌”，政策问题的主要特征是相互依赖、主观性、人为性和动态性。政策问题很少分解为独立的、互不联系的和互斥的部分。相反，问题实际上问题系统，具有目的性。第三节如何构建政策问题一、构建政策问题应该考查的信息：（１）问题的性质是什么？（２）针对问题，过去和现在已经建立了什么样的政策，其结果怎样？（３）这些结果在解决问题方面具有多大的价值？（４）针对问题能有哪些可以得到的政策方案，其未来可能出现的结果怎样？（５）应该采取何种可选方案来解决问题？小结：Ａ、这些问题的答案提供了关于政策问题、政策未来、政策行动、政策结果和政策绩效的有关信息。Ｂ、知道是什么（事实），什么是正确的（价值）和干什么（行动），也知道要求运用调查和论证的多种方法，提供和转换有关政策问题、政策前景、政策行动、政策结果和政策绩效的信息。公共政策概论公共管理核心课程系列教材1、问题的察觉

在这个过程中，人们普遍感到应该行动起来做点什么，以改变目前这种状态。但究竟做什么和应该怎么做，人们并未认真的去考虑。

问题的察觉与否，不仅取决于客观条件，而且取决于相关人员的主观条件。2、问题的界定指对问题进行特定分析和解释的过程。无论诊断疾病还是诊断问题主要是为了解决两个问题：一是差距何在？二是原因何在？问题情境实际包含了问题牵涉到的众多因素及其相互间错综复杂的关系。问题界定的主要目标是要把复杂、混沌的问题情境总结为清楚明了的实质性问题，分析主要矛盾，不仅看到外，而且看到内。3、问题的描述对问题所作的描述将作为政策制定的直接“原料”输入决策系统。决策者更多依赖于问题的描述而不直接参与问题的确认。很多政策问题的确认是通过自下而上的报告体系来完成的。为了进行有效的政策制定，问题确认过程中就应尽量缩短报告链条，减少报告层次，以保证信息内容的可靠和信息沟通的效率。政策存在滞后性的原因？公共政策问题的产生与发现——障碍政策问题的复杂多变政策问题的潜藏不露政府忙于“灭火”而疏于“防火”公共政策问题的产生与发现——方法例外原则偏差记录组织诊断（自我诊断、社会诊断、专家诊断）刘悦伦《决策思维学》二、区分问题的本质与问题的现象。发现问题本质上是一个概念和理论的活动，它主要考虑问题的本质，而不很关心选择有利于问题解决的行动方法。我们对这个问题的理解如何？我们是否已确定了正确的目标？三、构建政策问题的方法

1、样本调查法（samplesurvey）指对问题的当事人，采取随机或非随机的方式，进行抽样调查，以了解当事人对问题的感受、看法、需求、建议等，并确认该问题是否进入政策议程的必要。如何排定访问时间和问卷调查时间表，如何确定访问对象的类别。如何对标的人口或利害相关者进行抽样。如何评价样本调查统计结果所具有的意义。2、间接评价法(indirectassessments)指对某些无法利用样本调查法，以了解其症结所在及评价其重要性利用某一单一相关的数量评价另一问题可能涉及的数量。如以吸毒犯一天的吸食量可知一年的吸食量。3、相关性与因果关系法事情的发生通常不是孤立的事件，常常与其他事情发生密切的联系。相关性与因果关系法可以帮助政策分析人员了解某项公共问题内部重要变量之间的相关性。自变量（independentvariables）中间变量（interveningvariables)依变量（dependentvariables）4、问题制模法(modelingtheproblem)模式是复杂的社会事实或现象的简单化代表，我们可以利用模式的建构来了解大型复杂问题的本质。奎德(E.S.Quake):任何政府分析的核心在于创造一个清新的、精确的、可管理的过程，以制造有关拟议中任何结果的信息。过程由一个或一个以上的模式提供，模式的范围从政策分析人员在心中只对某一种情境所具有的“形象”(image)，到涉及人类与电脑互动的精致模拟(simulation)。模式是政策分析的根本。最科学的模式也难以精确地预测政策分析的结果，但政策模式可以告诉我们根据各种有关的因素的假定，告诉我们可能性是什么，产生有助我们更清晰了解情境的信息。模型可能过分简化事实而遗漏某些重要变量；模型被误认为可替代实际的经验研究；模型有时过于广泛与抽象。5、鱼骨图法6、问题点检法7、追根究底法8、问题假设树法鱼骨图实例（设备方面）（制度方面）业务性质电脑软件差职务代理人制度未落实差异大，无法电脑化电脑机器差分层授权不足公文数量庞大联合案件多承办人专业知识不足会签意见多领导专业知识不足（业务方面）（人员方面）

问题点检核表问题点回答百分比优先顺序主席主持会议能力不佳，喜欢训话53%1会议通知太慢10%4会议主题太过于复杂20%3参加会议的单位和人员过多49%2讨论议题太多8%5

追根究底法实例为什么会亏损人事费用比例太高退休人员费用比例太高约翰的问题树我饮食不健康我的衣服太紧我感觉不适我吃的太多我不锻炼我的腰围太大我太累我感觉不好V.B.3

问题假设树实例公共政策概论公共管理核心课程系列教材1经验思维：在处理问题时，人们自觉不自觉地总是要首选经验思维。这似乎体现了一种心理上的惯性。只有当经验思维解决不了问题时，才会去考虑其他的思考方式。2逻辑思维：逻辑思维它以抽象为特征，通过对感性材料的分析思考，撇开事物的具体形象和个别属性，形成概念并运用概念进行判断和推理，从而概括地、间接地反映现实的本质特征。3直觉思维：直觉具有整体性、直接性、跳跃性、随机性和突发性等特点，人们对直觉的评价出现很大分歧。直觉思维的运用在现实中是极为普遍的。公共政策概论公共管理核心课程系列教材4创新思维：所谓创新就是想前人之不敢想，做前人之没有做，充分发挥人的想象力和创造力。创造是人类文明的源泉，是人类生活的本质所在，没有创新就没有人类的进步。5逆向思维：逆向思维是对司空见惯的似乎已成定论的事物或观点反过来思考的一种思维方式。敢于反其道而思之，让思维向对立面的方向发展，从问题的相反面深入地进行探索。6创新方法：

头脑风暴法

综摄法

零起点方法NM法

等价变换法

角色互换法公共政策概论公共管理核心课程系列教材公共政策概论公共管理核心课程系列教材公共政策概论公共管理核心课程系列教材公共政策概论公共管理核心课程系列教材公共政策概论公共管理核心课程系列教材公共政策概论公共管理核心课程系列教材创意思维的方法经验决策和创意决策：1、找回石兽的故事。（来自清代纪昀yun《阅微草堂笔记》的记载）2、皮舍格柳的决定（1791年法荷战争，利用蜘蛛吐丝的经验）3、老船长风暴中救船的故事经验决策的反例：饿死的毛毛虫创意决策的故事：1、鲶鱼效应2、打赌养老3、天然野生动物园的创意由来（拓扑学的故事）4、“野渡无人舟自横”和尚大购木梳为哪般?某公司招聘职员,他们不重学历.为此,公司给众多求职者出了一道考题:给你一批木梳,你如何尽量多地向和尚推销?30天以后ABC三人回来向公司汇报成绩:A卖出0把.他说:我到和尚庙,向和尚们推销木梳,遭到和尚的咒骂.有位气盛的年轻和尚甚至要扁我.B卖了10把.他说:我登上一座位于高山之颠的古庙.那里香客很多,挤挤挨挨的,长途的跋涉与山风的吹拂,把香客们的头发都吹乱了.于是灵机一动,对主持说,香客一心向佛,可头发凌乱,是对佛的不敬;如果在每个香案前放把木梳,让善男信女们在拜佛前梳理头发,不是很好吗?主持觉得有理,于是买了一把.C卖了1000把.他到了一座香火很旺的寺庙.看到进香朝佛者很多,而且都乐于“随喜”,“添油”,多有奉献.于是找到主持,香客虔诚,慷慨施舍,祈求保佑,寺庙若向他们免费回赠佛家吉祥物,一可作纪念,二可暖其心,三可扩大影响,一举多得,那该多好.木梳作用于头部,乃吉祥之物,如果再印上大师您的书法,一定会大受欢迎.主持闻言大喜,当场买了1000把木梳,并将亲笔书写的＂积善梳”,“佛光梳”印于其上.四方八里的施主和香客都希望得到一把佛家木梳来开光,于是香火更旺.后来主持成为C的固定客户.抢占先机洛克费勒的眼光第二次世界大战过后,战胜国决定在美国纽约建立联合国.可是,办公场所建在哪里?在寸土寸金的纽约,要买一块土地谈何容易;特别是联合国机构刚刚建立,身无分文,硬性摊派不合适,征求募捐也难------经过战争浩劫,谁也没有多余的钱.正当各国政要一筹莫展时,美国著名的洛克菲勒财团决定投下一笔巨资,在纽约买下一大片土地,无偿赠送给联合国.同时也将这块土地四周的地面都买下来.

消息一传开,各财团舆论哗然,纷纷嘲笑洛克菲勒家族:如此经营,不要