公共管理学（上）

PAGE47绪论：公共管理学的视野第一节公共管理及其相关概念一、公共行政与公共管理的概念公共行政是政府（特别是执行机关）为公众提供服务的活动，行政官员（人员）在这种活动中主要是执行由别人所制定的政策和法律，关注的焦点以及将政策转变为实际的行动，并重点关注内部定向，机构和人员以及办公室的管理。公共管理是以最低的成本取得目标以及管理者为取得结果所负的责任。公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关注取得结果和对结果的获得负个人责任。二、公共管理与私人管理的关系（1）联系：公共管理与私人管理有许多相似之处，他们的管理都包含了合作团体的活动，而且所有的大组织都必须履行一般的管理职能（如计划、组织、人事预算等）。（2）区别：

A、公共管理与私人管理的使命不同。前者追求公共利益，后者以营利为目的。

B、与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。这与市场竞争和提供产品的性质有关。

C、与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。

D、就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统更加复杂和严格。

E、与私人管理相比，公共管理包括广泛而复杂的政府活动，其运作是在政治环境中进行的，具有明显的政治性和公共性。公共物品概念公共物品是指具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品。私人物品是指具有消费上的竞争性和排他性等特征的物品。政府的基本职能是提供公共物品。公共物品的三种划分方式

A、纯公共物品（如国防、法律）与准公共物品（如道路、社会保障）

B、有形的公共物品（硬公共物品，如公共设施）与无形的公共物品（软公共物品，如政策）C、全国性的公共物品（如外交、全国性法规）与地方性的公共物品（如城市基础建设，地方性法规）治理（governance）与善治（goodgovernance）1、治理概念定义繁多，可泛指任何一种活动的协调方式。[1]

2、善治是90年代后，世界银行提出的口号。合法、法治、负责、透明、有效的政府成了善治的基本要素，成为规范政治权力的主要标准。第二节公共管理学范式的兴起该领域发生了三次重大的范式转变，即从传统的公共行政学到公共政策分析再到公共管理学。一、对传统公共行政学范式的批评1、传统公共行政学范式的特点传统公共行政学范式是建立在科层制理论和政治—行政二分法的基础上的，其研究对象主要集中于行政组织或官僚体制上，以组织的内部取向，注重机构、过程和程序以及行政原则的研究，并以行政效率作为追求的最高目标。其理论来源于威尔逊的政治－行政二分法、泰勒的科学管理、韦伯的官僚制以及英国的《诺斯科特－特里维廉报告》（NTC）的功绩制。2、对传统公共行政学范式的批评[2]（1）二战之后，来自政治行为主义的批判。

（2）20C60Y来自“新公共行政学”和公共政策分析（或政策科学）的挑战。复习延伸：传统公共行政的特征和问题有哪些？（本书P116－117）答：①非人格化的管理；②庞大臃肿的机构；③政府部门追求“预算最大化”；④层级制的官僚模式；⑤过分强调对行政程序的遵从。二、公共管理范式的出现1、公共管理学科的发展（1）第一阶段：政治与行政二分法（1900～1926）。以公共行政研究为代表。关注的是研究如何有效运用资源以执行政策。（2）第二阶段：行政原则（1927～1937）。在这个阶段，许多学者关注建构“行政原则”。（即Owen提到的“最佳工作方式”）（3）第三阶段：公共行政即政治学。这一时期，公共行政开始向政治学回归。（4）第四阶段：公共行政即管理学。从1960年至70年代起，一部分行政学者不满政治取向的公共行政研究，从而转向管理领域寻求发展。（公共管理的P途径和B途径也就形成在此阶段）2、二种不同的公共管理途径根据管理学家波兹曼（Bozeman）的观点，公共管理的研究途径大致可分为两种，即公共政策途径（PublicPolicyApproach，简称P途径）以及企业管理途径（或称“商业途径”）（BusinessApproach，简称B途径）。（1）P途径来自公共政策学院，①它强调政治因素在管理中的作用；②重视非理论性、非量化的，以实务为基础的规范研究并关心改善管理绩效；③重视个案研究，主张从实务工作者的经验中学习，重视吸取经验教训并加以传播，④促进政治执行官与资深管理者的对话。（2）B途径来自商学院，①强调将工具管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门的管理研究中；②注重过程取向；③把焦点集中于职业化的公共管理者而非执政官身上。（3）两者相同点：以组织外部定向（关心行政机构以外的东西），强调政治因素在管理中的作用；重视规范研究并关心改善管理绩效，主张从经验中学习尤其是偏爱案例分析法。（4）经过20世纪七八十年的孕育和发展，公共管理的B途径与P途径逐渐融合，形成公共管理的新范式。1991年第一次美国的公共管理学术研讨会在雪城大学召开，可以说是公共管理新范式诞生的象征性标记。第三节公共管理学的学科范围一、对公共管理学的三种不同理解1、将公共管理学等同于公共行政学，这种用法常见于日常公共部门管理活动中，也来自于坚持传统的公共行政范式或途径的学者。2、把公共管理学当作公共行政学的一个分支学科，是关于公共行政的项目设计、组织结构化、政策和管理计划，经由预算系统的资源培植、财政管理、人力资源管理、项目评估和审计的应用方法论方面的总的看法。3、将公共管理学看作一种不同于传统的公共行政学和政策分析的一种新途径、新范式或新的学科框架。（二）公共管理学的研究对象公共管理学是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科，可以将它界定为一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科。它的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效的提供公共物品。或者说，公共管理学是一门研究公共组织如何有效的提供公共物品的学问。三、公共管理学的学科特征（公共管理学和公共行政学的区别）第一，就研究对象与范围来说，公共管理不仅仅研究政府机关特别是行政官僚，而且把研究的范围扩大到其他政府机关和非盈利组织或第三部门甚至私人部门的公共方面。第二，公共管理学更具跨学科综合性的特点。第三，公共管理学将研究焦点由传统的公共行政学的内部取向转变为外部取向。由重视机构、过程、程序的研究转到重视项目、结构与绩效的研究，扩大了研究的主题和内容。第四，公共管理学也涉及大量的公共行政学所没有设计的其他主题。如公共物品，公共选择等。第五，公共管理学既是实证的（重视经验研究，从经验中汲取教训），又是规范的。第六，公共管理学将自身建立在当代公共部门管理的实践（尤其是政府改革的实践）基础上，是从政府改革的实践中产生新的理论范式，反过来指导这种实践模式。因此，与传统行政学相比，它更具现实性。四、公共管理学的研究途径和方法（1）经济学途径成为公共管理学研究的一个重要途径。它采用经济学的理论假定，概念框架，分析方法及技术来看待公共管理问题。①公共选择理论：将“经济人”假说、交换范式和方法论个人主义应用到政治和公共政策领域。它假定：政治行动者个人（不管是决策者或投票者）都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。②新制度主义（新制度学派）：强调制度在政治生活中的决定性作用；制度的存在是因为它可以克服社会组织中的信息障碍和减少交易成本；在社会中，两种能最小化交易成本的组织是市场和等级制；制度形成偏好，规定行为角色、约束行为和形成期望。③罗森布鲁姆归纳的传统管理途径、新公共管理途径（NPM）、政治途径、法律途径，见P25。（2）方法上的突出特征是强调跨学科研究途径，提倡以问题为中心的知识产生方法。包括系统分析、比较分析、实验分析、案例分析。五、实践中的公共管理（一）政府管理的起源与演变（公共管理主要是以政府的公共管理活动作为研究对象）1、起源：（1）原始社会就存在某种公共管理活动，但是作为一种专业职业的行政管理活动则是伴随阶级和国家的产生而出现的。（2）公共管理的专业化和职业化是近代民族国家的产物。（3）国家（政府）的公共管理活动的范围、内容和方式是随社会经济的发展而变化的。2、演变：19世纪末20世纪初随着资本主义的发展，西方各主要的资本主义国家相继进入发达工业社会。这一时期政府的组织机构迅速膨胀，公共管理活动加强，政府增长，公共管理活动的范围扩大，同时，在立法、行政、司法三种权力中，出现行政权力扩张的趋势，形成了行政国家。行政国家是指在二战后，与垄断进程相一致，在资本主义国家立法、司法、行政三权分立的国家权力中，行政权力和活动扩张，具有制定同议会立法效力相当的行政命令和制定同法院判决效力相近的行政裁决权，大量直接管理和介入国家和社会事务，从而起到最活跃和最强有力国家作用的一种国家现象。二、市场经济国家的政府管理实践市场经济条件下的政府公共管理具有不同于其他体制条件下政府公共管理的一系列特点。在市场经济发展的不同时期、不同国家（政府）公共管理的范围、内容、力度和方式也不同。1、在市场经济不同时期，政府干预的范围、内容、力度和方式是不同的。（1）大萧条之前的“自由市场”、“自由均衡”理论和政策。主张限制国家或政府作用，让商品经济在一种自由放任的状态下运行，国家昼少干预或不干预市场运行。奉行三个原则：么有财产神对不可侵犯原则，契约原则，自我负责原则。（2）大萧条之后的凯恩斯主义的政府干预政策。凯恩斯以“有效需求”为基础论证国家全国干预的合理性，他主张放弃自由放任主义，实行对经济生活的全面干预，特别是通过财政和货币政策调控市场经济的运行。（3）70年代后，“滞涨”现象，新自由主义政策开始影响政府公共管理。这一时期，改革围绕三条主线进行：①调整政府与社会、政府与市场的关系，政府管少管好；②利用市场和社会的力量来弥补政府财力和服务能力的不足；③改革政府部门内部的管理体制，提高政府管理的效率和服务质量。这被称为“新公共管理”改革。[3][4]2、由于经济发展水平、政治文化和历史传统等方面的差别，各市场经济国家的政府公共管理模式也是不同的。（1）英美的市场主导模式：自由主义色彩。（2）欧洲或莱茵模式：混合经济色彩，国家宏观调控。（3）东亚的政府主导型模式：政府引导市场，政府干预力度更大，官民不分，政企不分。复习延伸：结合新公共管理的特点和西方公共管理改革的背景和趋势，谈谈它对于中国行政管理体制改革的借鉴意义。三、21世纪我国公共管理面临的挑战1、计划经济条件下政府公共管理的主要弊端（1）政企不分，政资不分。计划经济体制排除市场机制作用，没有竞争和市场主体。（2）机构臃肿，效率低下。政府部门为主直接微观管理经济和社会，造成部门林立、机构庞大、结构不合理、条块分割、人浮于事、无法达到专业协作并形成统一市场。（3）权力过于集中。人、财、物、技术、信息分配权力高度集中，挫伤地方积极性。（4）政治民主化、科学化、制度化薄弱。尤其的公共决策的民主化、科学化程度低。2、政府公共管理的改革（详见本书P34）（1）苏联和东欧国家采取激进的改革。（2）我国采取渐进或分阶段的改革。先试点再推广，先微观，再宏观。3、转型期政府管理面临的挑战首先，转轨国家的市场体制不是自发形成与演化的，而是要靠政府自身的力量建立起来的。其次，政府必须进行公共管理或行政管理体制的创新，推进行政政治体制改革，建立与市场体制相适应的新政府管理体制。切实转变政府职能，由微观的直接干预到宏观的间接调控。最后，市场经济条件下政府公共管理的好坏、质量的高低，在相当大程度上依赖于能否建立起一支高素质、廉洁奉公的公务员队伍。4、入世对我国政府管理提出的挑战挑战：（1）一是入世对政府管理方式的冲击，传统的政府管理方式阻碍了市场化的进程。

（2）二是入世对政府管理的法制化提出了相当高的要求。

（3）三是入世对公务员素质与能力提出了更高的要求。机遇：（1）入世给我国进一步行政体制改革带来了机遇，带来了从全球角度审视我国政府能力的机会，能够在与世界各国政府的比较中找到自身差距。（2）政府在改革中的动力将大大加强，使开放的透明度增强，由此决定改革的透明度也增加，由透明度的增加将产生良好的改革预期和自觉的推动力。使政府意识到改革已经不仅仅是自己内部的需求，现在更多的是来自内部需求与外部推动相结合的双重动力。5、转型期我国政府管理创新（1）温家宝对今后一段时期深化行政管理体制改革，加快政府管理创新作出的系统说明：第一，加快推进政府管理创新势在必行。第二，推进政府管理创新，关键是进一步转变政府职能。第三，推进政府运行机制创新，做到决策执行和监督的协调，第四，推进政府管理方式的创新，加快电子政务的建设第五，实现政府管理创新要求必须建设高素质的公务员队伍。（2）建立责任、法制、服务的政府的任务：转变政府职能、创新组织体系、完善决策机构。

本章重点难点：基本概念：公共管理、私人管理、公共行政、公共物品、行政国家、治理、善治、新公共管理问题：1、公共管理与私人管理的区别？2、公共管理学和公共行政学的区别/公共管理学的学科特征？3、市场经济国家政府管理的特点及其对我们政府改革的启示[1]本书对治理的定义建立在合作网络的途径上。认为治理就是对合作网络的管理，指的是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。治理实质上是一种合作管理。详见本书P82。[2]Owen认为传统的公共行政存在以下问题：①政治控制模式既不充分也不合乎逻辑②“最佳工作方式”的量纲确立较为困难③官僚制有一种非民主化的趋势④对公共选择的批评认为官僚制背离了自由，市场效率太低。《公共管理导论》，第37页。[3]自20世纪80年代以来，西方各国为了应对财政危机和政府的信任危机、效率危机，均开始了大规模的政府改革。这股改革浪潮，虽然被赋予了不同的称谓，但可以统称为“新公共管理”。依据经济合作及发展组织的界定，这些国家所展现的具体行动，可以包括：（1）企业管理技术的应用；（2）服务及顾客导向的强化；（3）公共行政体系内市场机制及竞争功能的引入。其共同特征则是引进公共管理的理念、技术及模型。[4]新公共管理是以“经纪人”为行为假设，以市场化和管理主义为政策取向，强调结构导向和顾客导向，关注公共部门微观经济问题，是新自由主义在国家问题上的表现。见本书P78。第二章公共组织理论第一节公共组织概述一、组织与公共组织的概念组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定方式联合起来的有机整体。在组织的若干特征中，组织目标与行为是组织的本质性特征。公共组织就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包括第三部门组织。狭义的公共组织指的就是国家机关组织。复习延伸：公共组织、第三部门与私人组织的差异是什么？（详见本书P43）二、公共组织的构成要素（12个方面）1、组织人员。组织是人际关系的体现。

2、组织目标。组织目标决定组织行为的方向和组织发展的方向。

3、职能范围。组织范围是组织目标的具体化，它决定了组织规模、内部职位设置等方面。

4、机构设置。

5、职位设置。职位是公共组织运行最基本的要素，职位设置保证了组织权力的流动和资源

配置。

6、权力与职权。权力指影响他人的能力，职权是指被组织正式承认的权力。

7、权责划分。权责划分指公共组织中各个部门、层次、成员间若干从属、并列等相互关系

的确认。

8、规章制度。规章制度是正式组织与非正式组织最明显的区别之一。

9、团体意识。团体意识是形成组织目标的共同心理基础。

10、组织设计。组织设计是公共组织诸要素中最复杂的部分。

11、支持硬件。

12、技术和信息。三、公共组织的类型1、按财务－会计标准分类可分为六种：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织和基金会。2、按公共权力标准分类（1）强制型公共组织。强制型公共组织的主要特点之一就是根据宪法和法律的授权，依靠公共权力对公共事务实行强制性管理。其做出的裁决，有关组织和个人必须遵从，否则将受到惩罚。主要指政府部门。（2）半强制性公共组织。半强制性公共组织更多依靠市场手段实施管理，其管理行为对当事人有一定的强制性，但当事人可以拒绝其裁决。主要是指各行业协会、仲裁委员会等。（3）非强制性公共组织。这类公共组织的最大特点是非强制性和服务性，其中多数是非盈利性组织。这类公共组织不仅数量多，而且同时担负着重要的公共事务管理任务。主要指院校、研究所、基金会、科教文卫咨询服务机构等。3、按权威与等级结构标准分类组织理论中科学管理理论、行政管理理论、官僚制理论、公共管理理论、系统和权变理论都间接或直接的影响了公共组织的形式，并由此对公共组织的分类产生影响。（1）古典模型——建立在行政管理理论上（属于科层组织）

古典模型的特点：

A、组织具有四个基础：目标、过程、顾客、领域；

B、对于每个组织而言，上述四个基础中必须有一个被赋予优先地位；

C、行政部门在最高层次上按主要标准组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动；D、行政上级仅能有限监督数量有限的直接下属，存在“控制范围”；

E、行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多数成员机构；

F、垂直领导活动与参谋活动被严格区分。（2）官僚模型——建立在韦伯的官僚制理论上（理性－合法权威）（属于科层组织）

官僚模型的特点：

A、基于职能专业化的劳动分工；

B、有明确的职权等级制；

C、有与任职者和职责相关的规章制度；

D、有处理工作的程序系统；

E、人与人之间关系的非人格化；

F、雇员的选择与提升以其技术能力为基础。（3）第三部门行政模型——建立在系统和权变理论上第三部门行政模型的特点：A、公共事务往往由多人的董事会或委员会进行管理，代表多元利益的候选人遍布其中，而以上两种模型则将职权和责任授予单一个人；B、在很多方面政府成为代理人政府，许多政府工作通过合同委托给第三部门完成，政府官员在处理这些事务时再也用不上自己的等级权力；C、政府不可能轻而易举的监督组织之外的代理商，除非损害了该项目和所服务的公共利益，政府不能随意利用等级命令来取消合同；D、行政组织不是孤立地处理公共事务，它们往往与其他公共组织形成一个网络，通过组织互动来实现目标。

第二节公共组织的结构——实现组织目标的基本管理工具（反映组织静态的状况）一、管理层次和管理幅度1、管理层次和管理幅度的定义管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数。公共组织划分层次的目的在于区分工作任务和职权的轻重。（纵向联系）管理幅度是指一名上级管理者能有效管理的下级人员或单位、部门的数目。管理幅度是衡量管理工作复杂程度的重要标志，一项工作越复杂，管理幅度一般也越宽。（横向联系）2、管理层次与管理幅度的关系：呈现反比例关系。管理层次越多，管理幅度越小，反之亦然。3、具体表现形式：尖形结构和扁形结构（1）定义：尖形结构：管理层次多、管理幅度小的组织结构。扁形结构：管理层次少、管理幅度大的组织结构。（2）尖形结构与扁形结构的特征、优缺点：

尖形结构扁形结构管理层次多少管理幅度小大上级对下级控制控制严格、影响力强控制不强，影响较小优点权力集中，便于统一行动①信息不易失真②行动灵活缺点①信息易失真②行动僵化组织相对松散，不便于统一行动二、公共组织的一般结构形式1、一般结构形式的概念和特点（1）直线结构是由单一垂直领导，其结构简单，领导隶属关系明确，结构中每一层级的个人或组织只有一个直接领导，不与相邻个人或组织及其领导发生任何命令与服从关系的结构形式。（2）职能结构是相关部门在水平方向上依职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导的结构形式。（3）直线－职能结构是在综合直线结构和职能结构基础上形成的一种组织结构形式。各级部门之间既有垂直领导关系，又有水平领导关系。（4）矩阵结构是以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构形式。与直线－职能结构不同的是，矩阵结构中垂直领导与水平领导是并重的。2、公共管理的四种一般结构形式的优缺点比较和适用情况

优点缺点直线结构①信息传递途径单一②传递速度快①基层自主性小②容易导致僵化适用：规模不大，工作较为简单的公共组织职能结构①拓展了管理事务的范围②传递速度快①多头领导②政出多门，管理混论适用：较复杂的管理工作直线－职能结构①克服政出多门②决策科学化、民主化①垂直领导排斥水平领导②关系更加复杂矩阵结构①构成稳定、组织效率高②更加灵活，适应能力强——适用：大多数公共组织，矩阵结构非常普遍，规模较大3、旁系组织结构（collateralorganization）：是从科层结构的正式成员中抽出一部分人，按自由联合的方式组成某一特定的常设机构，来解决特定问题。与矩阵结构不同的是旁系组织在完成任务时并不与自己的本职工作完全脱离。（如“学术委员会”等）三、我国政府组织的结构1、纵向结构与横向结构纵向结构（层次结构）是反映行政组织内若干层次中特别是上下层次之间的领导与服从的关系。宏观上指各级行政组织间的层级关系，微观上指行政组织内部的工作层级关系。横向结构（分部结构）反映的是同级行政组织之间和各行政组织或部门之间分工协作的来往关系。横向结构中各部门都有明确的工作范围和相应的权责划分，各部门之间是一种平行关系。在我国，行政组织中横向结构服从于纵向结构。2、我国的行政组织结构（1）我国的行政组织可以可分为中央与地方行政组织两大类。（2）中央即指中央人民政府一级，地方政府分为三种类型：①两级制②三级制③四级制3、我国行政管理部门的划分行政组织的活动的复杂性也决定了仅仅按职能方式划分部门是不够的（按职能划分为业务部门和辅助部门），还应结合其他方式来进行分部，主要有①按地区划分②按服务对象划分③按行业和产品类型划分。四、行政组织体制的基本类型1、首长制和委员制——根据行政组织中最高决策权所属人数划分（1）定义A、首长制（一长制、独任制）指行政组织的最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制。B、委员制（合议制）指行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制。（2）优缺点

优点缺点首长制权力集中，责任明确，指挥灵敏有力。

容易导致滥用权力，独断专行，压制民主。委员制集思广益，互相牵制，有利于权力监督。责任不明确，力量难以集中，决策迟缓。（3）现阶段，我国实行的是首长制，同时吸收了委员制的长处。2、层级制与职能制——根据行政组织构成单位的功能和性质划分（1）定义A、层级制（分级制）指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的组织体制。B、职能制（分职制）指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平行划分若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。（2）优缺点

优点缺点层级制①组织系统业务形同②便于沟通③权力集中，有助于统一指挥①上级任务繁重，顾此失彼②缺乏分工，工作弹性小③独断专行职能制①分工明确②行政效率高①全局协调差②责任不明③政出多门（3）现阶段，我国的行政组织实行层级制和职能制相结合的双重体制。3、集权制与分权制——根据行政权力的使用特点划分（1）定义A、集权制是指行政权力集中在上级机关，下级机关仅有有限的裁量权，须依靠上级机关的指令办事的组织体制。B、分权制指下级组织在其管辖范围内有较大裁量权，上级组织不予干涉的组织体制。（2）优缺点

优点缺点集权制①政令统一②便于集中力量，发挥优势③统筹兼顾①层级节制过严②具有被动性，无激励性③不能因地制宜，长官意志分权制①因地制宜，适应实际②权贵分明，具有激励③防止独断专行①权力分散②下级牵制上级③行政组织冲突与分裂（3）联邦制国家，分权制最为普遍。4、完整制与分离制——根据行政组织中同一层级各部门所受的指挥和控制划分（1）定义A、完整制（集约制、一元统属制）是指行政组织中同一层级的各个机关受一个机关或一位行政首长指挥，监督的组织体制。B、分离制（独立制、多元统属制）是指同一层级的各机关受两个以上的机关或行政首长的指挥、监督的组织体制。（2）优缺点

优点缺点完整制①权责集中，分工合作好②有利全局统筹和行政命令的执行③人尽其用，发挥专业优势①权力过分集中②属下单位自主性差③因循守旧分离制①独立性大，措施灵活②发挥专业部门优势③局部措施施行得力①协调合作难②独自行动造成全局混乱③行政效率下降（3）中国实行完整制，美国实行分离制。

第三节公共组织的过程与行为——信息和权力的运动（反映组织动态的状况）一、组织权力及其运作组织权力运作的动态过程与决策的动态过程是统一的。组织过程就是一个决策过程，决策是一个“权力角逐”的游戏。1、权力的来源（1）权力是一个组织中的个人或部门影响他人以达到预期结果的能力。（2）权力具有结构性特征，它反映着纵向或横向的组织关系，从属于职位而非个人。（3）高、中、低管理者的权力来源（因为权力来源与职位密切相关）：A、高层管理者的权力来源：①正式的职位；②所控制的资源；③对决策前提和信息的控制；④居于组织的中心位置。B、中层管理者的权力来源主要取决于组织设计时对他们的定位。C、低层成员的权力来源可分为两类：一类与个人资源有关（如专业、技能）；一类与职位资源有关。2、权力的运行（1）自上而下的权力运行的目的是控制下属。（2）自下而上的权力运行的目的是控制上级。（3）横向权力运行的目的是控制处在左右的同级成员或部门。3、组织授权（1）组织授权分为外部授权和内部授权。外部授权指组织间的授权，如中央对地方的授权。内部授权指上级把权力委派给下属，让下属更加自主地完成任务。（2）授权有利于提高组织效能，增加组织活力，增强下属的工作积极性、主动性和适应性，增强组织活力。授权从某种意义上讲就是给自己增加权力，而非是一种过去的零和博弈的观点。二、组织冲突与协调1、组织冲突（1）组织冲突不是指组织间存在的你死我活的斗争，而是指组之间行为的“不合辙”。组织冲突可因组织目标、过程、顾客、领域等因素的不相适应而引发。（2）组织冲突主要有三种形式：A、目标与顾客的冲突。①目标导向型组织（美国FDA）与顾客导向型（退伍军人管理局）的冲突。②组织内部的目标与顾客因素的冲突。B、功能与领域的冲突。例如中央和地方。C、目标的冲突。组织目标的每一次调整会引起组织边界的变化，从而引发组织冲突，其目标发生交叉，更易引起冲突。2、组织协调（1）水平协调是指组织间水平方向上的合作。其主要方式为：A、与利益相关组织间达成协议，明确相互边界；B、在共同参与领域，成立机构间委员会进行协调；C、指定某个机构来协调特定范围内所有组织的活动；D、建立一定的决策程序使利益相关组织都有机会对其中任何组织的提议进行审议。（2）垂直协调依靠组织的等级权威来完成协调，是上级对下级组织冲突进行的协调。3、组织合作模型（1）组织合作模型的主要特征：①实行小团体控制；②发展具有高参与性的组织文化；③竞争以时间为基础，④是效率的竞争；⑤成立自我管理的团队等。（2）组织合作的益处和冲突带来的损失：合作的益处冲突带来的损失1、提高工作效率1、精力的分散2、雇员的团结和满意2、改变了判断力3、组织目标的实现3、失败者效应4、创新和适应4、协调不佳三、个体行为与组织行为1、X理论与Y理论（1）简单而言，X理论是“性恶论”，Y理论是“性善论”。其假定：A、X理论：①人一般生来厌恶工作，只要有可能就想逃避工作。②对大多数人须动用惩罚措施以鞭策他们努力实现组织目标。③愿意受人指挥，希望逃避责任，没有进取心，安全重于一切。B、Y理论：①并非天生不喜欢工作。②惩罚并非唯一手段，自我控制、自我指挥。③若回报成正比例，产生献身于组织目标的努力。④寻求责任。⑤解决组织问题需员工较高水平的想像力、发明和创造能力。⑥一般人的智力潜能只是部分得到利用。（2）X理论被认为解释了古典模型组织中人的行为，Y理论则奠定了社会心理学的人性论。2、公共行政人员行为（1）第一种是“成人发展模型”。它基于社会心理学关于人生发展阶段特征的观念。（2）第二种是“文化行为模型”。即不同的民族文化，行政人员行为不同。民族文化包括：权力距离、避免不确定性、个人主义－集体主义、刚性气质－柔性气质、长期取向－短期取向等。（3）第三种是“政治行为模型”。即通过政治因素描述个体行为。①乡下型、都市型②制式型官僚、专业型人员、混合型人士。3、公共选择理论与组织行为（1）公共选择理论（理性选择理论）的假设条件：公共选择理论假定组织中的个体是“人”，个体行为具有“经济人”的特征：其一，经济人是理性的，总是做出有利于自身利益的选择；其二，经济人追求是的自身利益的最大化。（2）公共选择理论的主要观点和问题①组织行为的目的是为了增进其成员的利益，个体行为的目标与组织行为的目标是一致的。②组织行为产生的收益是公共物品。③“经济人”（理性人）的假设表明人们不会为组织的公共利益而采取行动，相反会产生“搭便车”问题。④集体利益包括相容性集体利益和排他性集体利益。与利益是排他性的组织相比，相容性利益的组织更有可能实现集体目标，但也不能避免“搭便车”的问题。（3）公共选择理论对政府行为的重要论点公共选择理论对政府行为的解释认为政府及其官员是预算最大者，会想尽一切办法增加预算，扩大支出，从而会导致政府规模不断膨胀、增加预算、扩大支出等现象。其原因是：①政府也是经济人；②处于垄断环境，缺乏提高效率、降低损耗的激励机制；③可以为政府带来某种声誉、威望和官员的工资、特权。

第四节公共组织环境一、公共组织的生态环境1、公共组织环境的定义与组成公共组织环境就是指公共组织身外所有能够直接或间接队组织存在与发展产生影响的因素的总和。2、公共组织的生态环境的构成及其系统公共组织的生态环境主要是指组织运行的外部环境，即宏观环境，同时也是包括存在于组织之外的中介环境。[1]一个完整的公共组织环境结构应至少包括以下子系统环境：政治环境、经济环境、文化环境、科技环境、人力环境、教育环境、法制环境、资源环境、社会环境。[2]二、组织环境的基本构成因素1、政治环境（1）作用：政治环境直接对公共组织的行为规范和引导产生影响。（2）基本要素：包括政治体制、政治权力、国家结构、政府机构、政党制度、公共决策等方面。（3）表现：①政治体制确定了公共组织在社会政治生活中的地位和作用；②政治权力划分赋予公共组织影响力和约束力，并勾勒出不同组织间的政治关系；③国家结构形式决定公共组织的活动范围；④政府机构设立意味行政组织有超越其他公共组织的权力，属于组织生态圈中的强者⑤政党制度使部分公共组织强有力的集体行动参与公共决策；⑥公共政策是组织政治活动的结果，也是公共组织施加影响的工具和妥协和解的通道2、经济环境（1）作用：经济环境对公共组织动机和行为起着重要决定作用。（2）基本要素：包括经济体制、经济利益、经济实力、产业结构等方面。（3）表现：①经济体制决定公共组织的行为方式； ②经济利益决定公共组织的目标；③经济实力为公共组织提供权力来源；④产业结构影响公共组织的发展。3、文化环境（1）作用：文化是公共组织行为方式的凝固化表现，对公共组织影响相对迟缓，作用时间更长。（2）基本要素：认知、价值、意识形态、行为规范、道德传统等方面。（3）表现：①认知水平决定公共组织对公共问题的确定和处理方式；②价值左右公共组织对待社会事务的态度；③意识形态使公共组织的政治、经济利益目标更明显；④行为规范决定公共组织与其他组织之间以合法合理的方式进行沟通交流；⑤道德传统使公共组织自愿扮演特定社会角色，发挥角色功能。4、技术环境（1）作用：技术因素本身是公共组织的构成要素之一，同时也制约组织的管理和活动方式方法。（2）基本要素：经验技术、实体技术、知识技术（3）表现（信息技术）：①信息技术的应用使组织结构模式出现了“去中心化”的趋势；②计算机网络的出现使公共组织管理方式发生了变化；③信息技术以及其他新技术的引用改变了组织运作的物质依靠

条件，使组织过程缩短，组织效率提高，适应性增强；④技术开发与创新的内在动力使组织内部分化出专门进行技术

创新的部门，创新成为主题。5、公共舆论环境（1）公共舆论因素渗透在上述各环境因素中，并形成相对独立的公共舆论环境。（2）公共舆论在很大程度上左右着公共组织的目标和行为。三、公共组织的变革与发展1、公共组织是一个开放的系统（公共组织需要进行变革/为什么公共组织要建立成开放系统？）

（1）开放使公共组织能够建立起完善的新陈代谢机制。（公共组织与组织环境的适应）

（2）开放的公共组织具有再生功能，能够实现组织的再生产。组织变革是组织发展的必然选择。（自身适应化解外部冲突）2、公共组织生命周期：是指公共组织的产生、成长和最终衰落的情况。即产生（创业）阶段、集体化阶段、规范化阶段、精细阶段。

特征主要问题产生（创业）阶段①组织规模小，结构不健全②组织管理以个人创造性方式为主③组织与环境交换活跃①缺乏有效的管理者和管理机制②组织目标不够清晰③组织驾驭内部规模扩张与外部环境变化的能够不强④公共产品和服务品种提供单一集体化阶段①组织规模迅速扩大，目标明确，结构健全②垂直和水平领导关系成型，组织管理开始规范化，非人格化。③公共产品和服务品种提供多样化，并开始区分主、辅产品高层管理者与基层管理者的权力矛盾，组织出现冲突规范化阶段①结构更加健全②组织管理规范化，出现新的专业化分工，授权管理代替直接管理方式③更注重产品或服务的质量④组织对环境的适应能力强严密规章制度导致官僚习气的形成，组织过程中繁文缛节降低效率，创新受到限制精细阶段①管理者开始变革组织结构以提高效率②组织内部进一步分化，管理权进一步向基层下放③公共产品和服务种类多官僚习气日益严重，导致组织僵化，对环境挑战反映迟缓。趋势总结：

（1）组织的规模由小到大，组织目标日益明确，科层制结构日益健全。

（2）组织管理由个人创造性方式变为规范化、制度化、非人格化。同时专业分工更加细化，管理权力逐步由高层向基层下放。

（3）组织对环境的的适应性不断加强，但稳定之后也会下降。

（4）公共产品和服务种类的提供日益多样化，并且更加注重产品和服务的质量。

（5）产生的问题主要是层级间权力的矛盾，形成官僚习气，组织僵化导致效率降低以及对外部环境和适应（挑战）能力下降，创新能力随之下降。3、组织变革过程

（1）组织变革不是一个自我适应的过程，而是一个有组织、有计划的过程。

（2）组织变革的目标：A、一是提高公共组织适应环境的能力

B、二是提高公共组织工作的绩效

C、三是使公共组织承担更多的公共责任

（3）组织变革的过程：A、对危机的感知

B、变革方向的确定

C、变革方案的实施

D、监督调整4、组织变革的积极实践——政府再造（20C90Y）（1）政府再造（reengineeringgovernance）的概念[3]政府再造是指对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅提高效能、效率、适应性以及创新的能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程。简单地说，政府再造就是用企业化体制来取代官僚制，即创造具有创新惯性和质量持续改进的公共组织和公共体制，而不必靠外力驱使。（2）政府再造的战略和途径——5C战略（详见本书P73）复习延伸：请阐述政府再造的战略和途径。5、组织变革趋势关于组织变革趋势的研究：

A、一是着眼于经济时代组织特征及内部个体作用的变化。如“学习型组织”论。

B、二是着眼于组织结构的变化。如“无缝组织”论[4]以及“网络组织”论、“虚拟组织”论等。

C、三是着眼于组织功能的变化。如“政府再造”论。复习延伸：“完美”政府组织的十个标准是什么？本章重点难点基本概念：公共组织、公共组织环境、政府再造问题：1、公共组织、第三部门组织与私人组织的差异？2、公共组织的构成要素？3、公共组织的古典模型、官僚模型、第三部门模型的特点？4、公共组织的一般结构形式之各种类型及其优缺点？5、行政组织体制的基本类型及其优缺点？6、X理论、Y理论的基本假定？7、组织环境的基本构成要素？8、评析公共组织的变革及其发展？

[1]此外，也有不同的行政生态学家认为是宏观环境、中介环境、微观环境。[2]每一个子系统又包括若干下层系统环境。而国际环境分别渗透于这些子系统环境及其下层系统中。[3]“政府再造”论出自《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》。这是美国行者学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒深入考察美国政府改革实践而写出的一本专著。本书将具有企业家精神的政府概括为：起催化作用的政府、社区拥有的政府、竞争性政府、有使命感的政府、结果导向型政府、受顾客驱使的政府、企业化政府、预知性政府、分权的政府和以市场为导向的政府十条标准。[4]无缝隙组织具有四个特点：第一，在工作上不存在条块分割，没有推诿扯皮，组织任务由具有多种技能的团队完成；第二，组织成员的角色明确性与清晰度低，没有严格的内部分工；第三，提供非标准化的产品或服务，具有高度的顾客导向性；第四，有较高的时间敏感度，注重结果和反馈，对工作的评价建立在顾客满意的基础上。第三章政府改革与治理第一节治理理论一、治理理论的实践基础二、治理（governance）理论的三种研究途径（“治理”的内涵是什么？）1、“政府管理”的途径（1）政府管理途径的内容这一途径将治理等同于政府管理，侧重从政府部门的角度来理解市场化条件下的公共管理改革，包括“最小国家的治理”，“新公共管理”和“善治”等用法。（2）政府管理途径的治理观（即“新公共管理”和“善治”的治理用法）（参见笔记P3、6）①西方发达国家对“治理”的主要看法

A、新公共管理是以“经纪人”为行为假设，以市场化和管理主义为政策取向，强调结构导向和顾客导向，关注公共部门微观经济问题，是新自由主义在国家问题上的表现。

B、善治是以合法、效率、负责、透明、开放为基本要素所形成的为规范政治权力的治理标准。

②我国学者对“治理”的主要看法（与西方发达国家的看法一致，也存在两者用法）

A、“新公共管理”用法：强调企业经营技巧及市场导向的激励机制在公共管理中的应用。

B、“善治”用法：认为治理是明确政府在现代市场经济中的角色，改革公共部门的管理，建立可预知的法律框架，健全责任制度和规范公共权力。还有学者论述还应包括权力的配置。2、“公民社会”的途径（1）公民社会途径的内容这一途径认为治理是公民社会的“自组织网络”，是公民社会部门（即第三部门）自主追求公同利益的过程中创造的秩序。（2）自治的公民社会特征自治的公民社会是共同利益的自愿结合，通过不受国家支配的公民团体或民间组织，社会的各个部分形成一个制度化的，不需要借助政府及其资源的公共领域。（3）公民社会的途径的治理观这种观点将治理看成是横向联合的“公民参与网络”，是一种“社会中心论”。但这种观点由于将公民社会与国家对立起来而存在批判。公民社会应与国家互相补充，形成良好的合作关系，公民社会的组织利益也可以融合进国家决策结构中。3、合作网络的途径（1）合作网络途径的内容A、这一途径试图在网络管理的框架内整合上述两种研究途径。

B、一方面，它继承自组织网络的观点，将治理看作是相互依存状态下的管理，将公民社会看作是治理的主体，并用它来解释公私部门分享权力，合作治理的新型关系，从而确立了多中心的公共行动体系论（摆脱“社会中心论”）。C、另一方面，它也吸收了政府管理途径的重要观点，承认一个负责、高效、法治的政府对有效治理的重要意义，吸收新公共管理中的精华，主张政府与其他主体应该平等对话。（2）合作网络途径的治理观（参见笔记P2）治理（网络管理、网络治理）就是对合作网络的管理，指的是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。治理实质上是一种合作管理。（这是本书对“治理”的定义）4、治理与统治的关系联系：他们追求的目标相同，都需要借助公共权力维持社会秩序和处理公共事务，以促进公共利益的最大化。

区别：（1）管理的主体不同。治理是政府、企业、社会团体、个人等公共行动者共同处理

公共事务的活动；统治是政府垄断公共事务管理的活动。

（2）管理的客体不同。与统治相比，治理的对象更多、范围更广。

（3）管理的机制不同。治理依靠网络权威，由公共行动者在互动过程中运用非强制

性权力进行协作，其机制是信任；统治依靠政府权威，由科层制官僚组织对公共事务进行自上而下、单向度的管理，其机制是控制。

（4）管理的手段不同。治理的手段是运用新的管理工具；统治的手段是运用强制性方式。

（5）管理的重点不同。治理以满足公民需求为出发点，强调国家与社会、政府与市场、私域与公域的合作；统治以满足统治阶级的整体利益为出发点，强调国家、官僚组织的作用。5、治理理论的三种研究途径的比较（详见本书P83）6、网络治理的新特征（1）多中心的公共行动体系。公共管理已成为由政府部门、私营部门、第三部门和公民个人等参与者组成的公共行动体系。

（2）反思理性的“复杂人”。这是合作网络途径的行为假设。公共行动者再不确定的社会条件下，不可能获得有关公共问题的所有信息，不可能拥有处理信息的完全能力，也不可能绝对理性的进行选择，但是行为者能够通过不断的对话交流信息，克服有限理性的不足，改进行为模式提高适应社会的能力。这对传统行政科学的完全理性、“道德人”的假设形成鲜明对比。

（3）合作互惠的行动策略。相互依赖的公共行动者由于利害关系、信息共享，更有动机和条件采取合作行动，以创造多赢博弈的机会。

（4）共同学习的政策过程。网络治理中的政策是公共行动者共同学习的产物，而非中央政府自上而下的安排。表现在：一是通过干预网络运行，改善互动关系来进行管理；二是在现有网络无法解决问题时，重建网络和安排。三、网络治理的实践类型网络治理为解决公共物品和公共服务提供时集体行动的困境提供了一种新的途径。一方面，网络治理成为推动公共管理的民主化、社会化、分权化和竞争化的重要力量。另一方面，也面临的多重困境。1、全球治理——对国际合作网络的管理（1）全球治理的定义全球治理（国际治理、世界秩序的治理）一般用来指为了维持正常的全球秩序，国际社会通过有约束力的制度安排，对全球生活中出现的生态、移民、毒品、地区冲突、贫富差距和国际共同财产等公共事务的合作管理。

（2）全球治理不同于以“霸权”为基础的合作，而是多中心权威的合作。

（3）全球治理的特征

A、治理的主体是世界范围的公共行动者。

B、治理的客体是正在影响或有可能影响全人类的跨国性问题，包括公益问题和公害问题。如生态环境问题、政治军事问题、社会生活问题、国际经济问题等。

C、治理的机制是一系列用以解决跨国性问题和管理全球公共事务的制度安排，包括一系列有关全球秩序的共同原则、规范、协议、程序、组织和机构。2、民族国家的治理民族国家的治理特指在民族国家的范围内对政府主导的公共物品供给过程的管理。

（1）通过授权、分权和转变、让渡职能，重新调整政府和社会，政府和市场的边界，将多中心的制度安排导入了公共产品和公共服务的生产和供给中，使政府部门与非政府部门形成紧密的相互依赖关系。

（2）政府应根据公共物品的特征、服务对象的需求和自身的供给能力选择介入的方式、时机和程度。政府部门与各种参与公共物品供给的非政府行动者借助合作网络形成相互依存的合作关系。

（3）民族国家治理合作网络的三种表现形式：

A、政府间合作网络。如美国的政府协商会议、特区、地方政府的特定领域合作。

B、政府项目执行网络。政府决策但并非自身负责提供。如对非政府行动者采取合同外包、招标投标等方式。

C、公私合伙网络。政府吸纳社会力量和民间资源从事公共基础建设，共担公共事业责任。如采取财政补助、特许经营权、公私合营企业等方式。3、社区治理社区治理是对社区合作网络的管理。社区合作网络的兴起与公共服务的社区化进程相联系。

（1）社区组织兴起的原因：

基本原因：①“大政府”模式的失败；②公民社会部门的迅速发展

具体原因：社区部门在提供给公共服务方面具有独到的优势，弥补政府和市场的不足。表现在：①一方面，社区组织能制定出更符合成员需求的政策，立足自身本土优势，比政府部门和市场机制所制定的政策更具弹性、效率、创意、关怀。

②另一方面，社区组织通过整合社区资源，推动社区成员共同参与发展计划，能够使社区成员具备社区意识，产生社区认同感、归属感、责任感。如“参与式民主”。（2）社区提供服务的表现形式：A、志愿服务

B、通过非营利组织或者私营机构来整合社区的公共服务资源

C、消费者控制（3）社区治理的发展趋势和意义：

A、发展趋势：公共服务社区化成为一股世界性的潮流，政府应该扮演“社区领导者”角色。B、意义：社区治理正成为培植政治国家和公民社会之间信任关系的重要渠道，成为推动政府与民间进行合作的主要途径，有利于整合国家与社会的总体资源以创造“双赢”。复习延伸：请简要概括网络治理的实践模式的主要内容。四、网络治理的多重困境（四个困境，四种解困之道）1、可治理问题（1）提出“可治理问题”的原因

A、合作网络不能解决所有的社会问题。即使是在市场和政府都不起作用的地方也是如此。

B、合作网络在解决社会问题时面临具体实施的困境——三组矛盾（合作与竞争、开放与封闭、原则性与灵活性）（2）“可治理问题”的解决方法（即如何解决合作网络、市场、政府三者的合作以及三组矛盾）

A、首先，必须明确复杂问题[1]需要综合运用政府（科层）、市场和合作网络多种机制的力量。解决复杂问题的方案应该通过它们之间的比较得到。

B、其次，认真分析合作网络所具备的优势（在解决城市复兴、社会排斥、犯罪与社区安全、可持续发展、环境保护等方面），选择最具比较优势的解决方案。

C、最后，在网络管理过程中，利用权变策略处理好三组矛盾，使之保持动态的平衡和适当的张力。2、合法性问题——在相互依赖的环境下，社会公众对民主政治的认同危机（1）提出“合法性问题”的原因——公众的两种认知

A、第一种认知认为公共物品和公共服务的提供能且仅能由选举产生的政府系统来提供，不信任合作网络，削弱合作网络的合理性。

B、第二种认知认同合作网络的合理性，但减少了对政治系统的认同，削弱了政治系统的合法性。（2）“合法性问题”的解决方法（即如何重建公民文化，引导公众立足互相依赖的社会环境认知和评判政治系统与合作网络的关系）

A、针对第一种认知，必须使公众认识到：

①合作网络的运行并非削弱国家的行动能力，合作网络的权威从根本上来源于对政治权威的认同，是政治系统所赋予的。

②合作网络离不开政治系统的支持和参与。

③合作网络仅代表网络成员的利益，无法代替政治系统代表公共利益的角色。一旦政治系统无法维持公众的认同，合作网络也无法运行。

④政府资源的有限性需要合作网络的功能性和实用性。

B、针对第二种认知，必须是公众认识到：

①理论上讲：合作网络的有效运行是提高政治系统合法性的一种途径和工具。

②实践上讲：需要通过政府、大众媒体、学校、学者和社会精英来重建公民文化。3、有效性问题

（1）提出“有效性问题”的原因——有限的治理能力与无限的治理需求之间的差距（矛盾）A、从需求上看，合作网络无法满足所有的公共需求。

B、从能力上看，合作网络的资源是有限的，影响因素是多方面的。（2）“有效性问题”的解决方法

A、明确合作网络的能力有限。

B、开发新的管理工具。

C、培养合作网络的管理者（管理者应具备的四种能力：应对不确定环境的能力、处理社会关系、营造合作氛围的能力、制定和调整网络管理条例的能力、培育网络共同价值与信念的能力）。

D、从需求上看，合作网络中的行动者需要平等互利、对话理解、彼此尊重、约束不合理要求。4、责任性问题（1）提出“责任性问题”的原因

A、合作网络与政府部门与私营部门之间公私界限模糊、责任认定困难。

B、产生互相推诿、转嫁责任、弱化政府责任、产生伦理问题、滋生腐败现象。（2）“责任性问题”的解决方法——认真构建和完善责任机制，增强网络的责任性和回应性

A、第一，加强行政伦理建设，重塑职业主义精神。

B、第二，完善公共责任制度，确保公民权利的实现。如诚信建设。

C、第三，在合作网络中，政府也有特殊的责任定位（确立合意、保持社会凝聚力、保护弱势群体、补救治理失败）。（3）发展中国家政府如何承担责任

A、首先，发展中国家需加强国家的制度化建设，增强政府的动员能力、稳定能力和制衡能力。

B、其次，发展中国家在建设市场经济的同时，还应承担培育市民社会的责任。

C、最后，发展中国家还需培育合作能力和学习能力，在联合行动中共同解决环境、贫困、移民等全球或区域性问题。总之，只有治理的独特性（即网络治理的本土化），才有治理的多样性。这也是网络治理具有强大生命力的根源。第二节当代西方政府改革一、当代西方政府改革的浪潮1、西方各国政府改革的概况及特点（1）概括（略）

（2）特点：方克定将当代西方政府改革实践分为三种类型：

A、一是地处北大西洋和南太平洋的英国、美国、加拿大、澳大利亚和新西兰在不同程度上推行“新公共管理改革”。其中英国、澳大利亚、新西兰为系统化改革，美国为渐进主义改革，加拿大居于两者之间。

B、二是欧洲大陆的法国、德国、荷兰、瑞典实行连续或者不连续的渐进主义改革，它们都受新公共管理的影响。

C、三是南欧半岛国家意大利、希腊的为争取行政合法性或强制性制度化的改革。2、西方各国政府改革的背景和原因（1）首先，经济和政治因素在将改革提上议事日程中起决定性的作用。20C70Y的石油危机使福利国家财政负担加重，新公共管理正是由财政问题而起的。

（2）其次，经济全球化的出现是当代西方政府改革的一个推动力。经济全球化的趋势加强了各西方国家对本国经济竞争力和政府的公共管理的重视，也对其提出了更高的要求。

（3）再次，新技术革命尤其是信息革命是当代西方政府改革的一种催化剂。信息技术的快速发展为建立起灵活、高效、透明的政府创造了可能性。

（4）最后，传统的官僚体制（科层制）的失效和商业管理模式的示范性影响是当代西方新公共管理运动兴起的另一个动因。二、当代西方政府改革的主要内容及措施1、政府职能的优化（1）政府职能优化的含义：政府从大量社会事务中解脱出来，将一些职能交给社会经济组织或中介组织去承担，政府只需制定法律规章，监督和执行法律法规。

（2）政府职能优化的途径：民营化、放松管制、压缩式管理2、公共服务的市场化和社会化公共服务市场化、社会化的实践形式：①政府业务合同出租；②以私补公、打破政府垄断，建立政府部门与私营企业的伙伴关系；③公共服务社会化3、分权（1）分权涉及中央和地方的关系，又涉及中央政府内部上下级关系。

（2）英国的“下一步行动方案”和新西兰公司化改革将原部门内中下层组织转变为具有独立性质的单位，实行经理负责制。这一改革实现了上下级由直接隶属到合同关系的转变，由着眼于工作过程到着眼于工作结果的转变，体现了决策与执行分离和分权制度化的趋势。4、引入现代化管理技术（1）当代政府内部公共管理体制改革的最显著特征是公共行政中的管理主义倾向，即引进现代化管理技术尤其是私营部门的管理技术来“重塑政府”，实现政府管理的现代化，建立一个“市场化”、“企业化政府”。

（2）引入现代化管理技术的途径：战略管理、全面质量管理、顾客管理、成本管理、标杆管理。5、人力资源管理改革主要措施：（1）放松管制、增强灵活性；（2）公共管理者的非职业化；（3）绩效评估以及灵活的付酬制度。6、机构的重组（1）传统性重构的定义：在试图实现对权力和功能更合理配置的过程中，政府部门和机构的合并与撤销行为。

（2）“传统型重构”不属于“市场机制”和“分权”，在实行“威斯敏斯特体制”的国家中不多见，在芬兰则占了相当的比重。三、治理的新模式1、新公共管理的内涵和特征（1）新公共管理作为单一模式概念：如奥斯本和盖布勒提出的新公共管理十大基本原则（见注释[1]）、休斯提出新公共管理六大要点、哈伯德的“管理主义”十大趋势等。

（2）新公共管理作为多元模式概念：如费利耶提出的四种模式：①效率驱动模式（theefficiencydrive）；②小型化与分权模式（downsizinganddecentralization）；③追求卓越的模式（insearchofexcellence）；④公共服务取向模式（publicserviceorientation）和彼得斯提出的以新公共管理定向的四种治理模式：①市场化政府模式；②参与型政府模式；③灵活性政府模式；④解除规制政府模式。（这四种模式主要的特征见本书P121表）（3）“新公共管理”模式的主要特征（也是当代西方政府改革的基本取向）①让管理者进行管理（强调职业化管理）②衡量业绩（明确的绩效标准与绩效评估）

③产出控制（项目预算与战略管理）④顾客至上（提供回应性服务）

⑤分散化（公共服务机构的分散化和小型化）⑥引入竞争机制

⑦采用私人部门的管理方式⑧改变管理者与政治家以及公众的关系复习延伸：试论述当代西方新公共管理模式的主要思想观点。四、对当代西方政府改革的评价1、积极评价：“新公共管理模式”克服了传统公共行政模式的弊端且更具现实性及生命力。（1）第一，官僚体制是一种过时、僵化、无效率的政府体制模式。

（3）第二，政府机构不再是公共物品及服务的唯一提供者。

（3）第三，传统人事行政模式发生重大变化，公务员的永业观念已被打破。2、消极和不足：（1）首先，人们批评新公共管理的理论基础和意识形态倾向，认为这种管理模式以公共选择理论和新制度经济学为其理论基础，滥用经济学的假设、理论和方法，是经济学帝国主义向公共部门管理领域的扩张。

（2）其次，人们批评新公共管理改革的市场化和管理主义的总方向，说市场化取向的改革体现了改革者对市场价值和市场机制的崇拜，是一种新的市场神话，照搬私人部门的管理模式，实际是一种新泰勒主义。

（3）最后，人们还对新公共管理改革的各种具体（包括市场化、私有化、分权、放松管制、结果控制、绩效评估、顾客至上等）措施提出批评。第三节 转型期我国的行政体制改革一、历次机构改革的简要回顾（看看即可）（1）1952年底开始：以加强中央集权为中心。

（2）1956年下半年：以中央向地方下放权力为主要内容。

（3）1960－1965：重新强调集中统一。

（4）1982：重点——撤并行政机构，裁减人员。

（5）1988：以转变政府职能为关键，以经济管理部门为重点。

（6）1993：其方向与目标即适应经济体制改革和经济社会发展的需要，关键是转变职能，侧重点在政府经济管理部门。

（7）1998：国务院调整和撤销了那些直接管理经济的专业部门，加强宏观和执法监督部门。（8）行政审批制度改革：1999年底启动，是校正政府在市场经济中“错位、缺位和越位”行为的最迫切工作。A、行政审批制度改革的一些问题。①保留事项的审批权限往往在上级，下改上不改就改不动。②在许多地方，审批事项仍较多，手续繁杂。③制度化建设与体制创新力度不够。④审批权产生机制不健全。⑤中介机构发展较慢，难以承担政府委托的任务。B、全面实施《行政许可法》的条件：①市场经济体制的完善及加入WTO创造良好环境。②行政审批制度的阶段性成果奠定基础。③较充分的政策执行的准备工作。④中央高层、各级政府、社会及人民群众重视、拥护。二、历次机构改革的成就、经验和教训1、成就：

（1）对于政府改革的重要性、必要性和迫切性取得一定程度的共识。

（2）机构和人员膨胀势头得到了有效的抑制。

（3）政府职能转变迈开实质性步伐，政府管理体制和运行方式创新力度加大。

（4）政府间关系的理顺，政府与企业、社会、市场的关系调整有很大进展。

（5）国家公务员制度的基本框架确立，依法治国、法治行政观念开始深入人心。2、经验：

（1）坚持以适应社会主义市场经济体制为改革的目标。

（2）坚持精简、统一、效能的原则。

（3）坚持积极稳妥的方针。

（4）坚持机构改革与干部人事制度改革相结合。

（5）坚持统一领导、分级负责、实事求是、因地制宜。3、缺陷：

（1）政府管制仍较多，市场机制作用没有得到充分发挥。

（2）政府管理方式及手段单一、落后，政府对经济领域的干预仍较多，政府职能“越位”、“错位”、“缺位”现象仍存在。

（3）政府内部决策职能与执行职能不明确，致使一些部门忙于具体事务、疏于决策，重审批、轻监管，既当裁判员又当运动员，缺乏有效的制约机制。

（4）地方或部门利益观念强，公共意识和公共责任不强等。4、深化行政体制改革应处理好的几个关系

（1）处理好机关改革与其他配套改革的关系：不要局限于机构精减、人员裁减，应组织重建、职能转变、流程再造和管理方式更新以及相互关系的调整有机结合。①机构性的变革。②工具层面的变革。③价值层面的变革。

（2）处理好实质理性与工具理性的关系。不公重视价值和价值目标，且需引进现代化的管理方式、方法和技术。

（3）处理好中央政府改革与地方政府改革以及自上而下改革和自下而上改革的关系。

①尽量避免“一刀切”并淡化机构设置及职能上下对口的色彩。

②中央政府与地方政府的改革时间差应昼缩短。

③将自上而下和自下而上两种改革方式有机结合，且更多采用自下而上的方式。三、我国行政体制改革的新趋势1、我国行政体制改革的基本方向

2、国务院机构改革方案

3、试点城市深化公共行政体制改革的方案

本章重点难点基本概念：治理、全球治理问题：1、治理理论的三种研究途径2、治理与统治的区别？3、网络治理的特征？4、全球治理的特点？5、民族国家治理的内涵及其表现形式？6、社区治理的内涵及其表现形式？7、网络治理的困境？8、当代西方政府改革的内容及其评价？9、我国行政体制改革？

[1]这些问题的突出特征就是：①比较复杂，涉及方方面面，需要相关行动者平等协商；②比较区域化、多样化的公共需求；③单一行动者难以解决，需要多个行动者、特别是第三部门成员主动参与。详见本书P96。第四章政府间关系社会结构的嬗变使政府间关系更趋复杂化，并呈现出网络化的特征，其实质就是实现各级政府之间平等、相互依赖与合作。第一节政府间关系研究概述一、什么是政府间关系（intergovernmentalrelations，IGR）

（1）首先，IGR的研究主体包括中央政府和各级地方政府关系，但不包括部门之间的关系。理由在于“政府”是行政主体，具有长期的稳定性，而“部门”只是我国条块分割模式这一特定条件（时期）下产生的，是IGR的扭曲现象，今后由于随着体制日趋完善而淡化。

（2）其次，IGR的脉络包括纵向和横向两个方面，但随着改革开放，横向关系得到较快发展，并发挥重要作用，反过来对纵向关系产生深刻影响，大大改变了旧体制下的IGR格局，使IGR超出纵向和横向的简单脉络，朝向复杂的网络体系发展。

（3）IGR有广义和狭义之分。广义的IGR包括立法关系、行政关系和司法关系。狭义的IGR仅指行政关系。

（4）IGR的定义：政府间关系是指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系，它既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系，也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府之间的关系。二、国内外政府间关系研究的进展1、国外政府间关系研究现状

（1）20C80Y以前的研究主要关注中央和地方的关系。

（2）80Y以来，政府间关系的实践多样化大大拓展了IGR的研究视野，并使其更系统化。2、国内政府间关系研究的成就与不足

（1）成就

A、首先，中央与地方关系的研究一直受到我国学者的重视，相关文献著述十分丰富。

B、其次，近来兴起的区域经济学中，对政府间的横向关系给予了一定的关注。

C、最后，博弈论、交易成本理论等分析方法的运用丰富了IGR的研究。

（2）不足

A、主要限定对中央和地方关系的研究，对政府间其他脉络关系（如横向及交叉关系）关注较少。

B、对中央和地方关系的分析侧重于经济关系（尤其是财政关系），对政府间的政治、行政关系分析较少。

C、在分析方法上，以实证研究为主，理论分析不足，尤其是政府间关系的模式分析至今仍是一个空白。三、政府间关系研究的网络途径1、传统的中央控制模式

①中央政府掌控一切，它从等级制的顶端对政府体系进行管理，而不是着眼于整个体系。

②地方政府在等级制体系中是被控制的，而不是自控制的，是依赖性而非自治的。——“自上而下”的分析视角。2、地方自治模式源自世界性的地方分权潮流。强调的是高度的地方分权与自主治理，而不是中央的控制与影响。中央政府要对地方给予更多的关注，并为其提供更多的资源。——“自下而上”的分析视角。3、网络模式（1）网络模式兴起的原因网络模式的形成源于传统等级制组织的困惑和网络时代对新型组织模式的呼唤。从私营部门到公共部门摒弃等级制已成为不可避免的趋势。（2）网络模式的定义（三个内容）

A、网络是由各种各样的行动者构成的，每个行动者都有自己的目标，其地位是平等的。

B、网络存在的基础是行动者之间的相互依赖。

C、网络行动者采取合作的策略活动来实现子自己的目标。

概括来说：网络模式是指政府间的各行动者因为资源的互相依赖而彼此联结构成网络，并采取平等合作的策略实现各自目标的一种模式。（3）网络模式的特征A、行动者的多样化与等级制色彩的弱化

①政府间网络是由多样化的行动者（multipleactors）组成的，它们具有平等的地位和各自的目标。

②网络行动者的平等要求降低了传统行政等级制下的政府组织的一体化。网络关系的多向度、交织性使政府组织由尖形结构向扁形结构转化（即扁平化趋势）

B、互相依赖与分权

①互相依赖是网络的本质特征。在网络中，各个政府之间因为彼此的资源和目标而需要互相依赖。高度的互相依赖有助于政府之间的相互约束，一方面避免了中央对地方的单方控制，另一方面避免了地方对中央的抵制行为。讨价还价和相互妥协是一般的手段。

②互相依赖需要实现分权，这样才能使资源在各个政府之间均衡分配。网络是一种“多中心的制度安排”，一方面行动者具有一定的自主性和资源，但同时又必须依赖其他行动者的资源。

C、策略活动与合作

①策略活动的展开以相互依赖为前提。

②网络中的行动者不是互相孤立的，当其无法依靠自身资源获取目标时，他们的策略是合作而非竞争。简而言之：互相依赖是网络模式的本质特征，互相依赖才能实现多样化行动者的平等，互相依赖才需要采取合作的策略活动。网络模式下的IGR要求降低一体化程度以弱化等级色彩，政府分权以提高地方自主性，彼此合作以实现各方共赢。

传统的中央控制模式地方自治模式网络模式行动者地位等级制自治平等合作互相依赖程度大小中资源掌握在中央政府手中掌握在地方政府手中资源的互相依赖政策自主权小大中总体特征自上而下自下而上网络化第二节西方政府间关系的历史与现实一、西方政府间关系的历史演进早期的西方政府间关系主要表现为中央和地方关系，从整体上看，西方中央和地方关系的历史进程大致经历了由集权到分权，再有分权走向集权，又由集权走向分权两个起伏阶段。

1、第一次是西欧封建社会末期及资本主义初期，为民族统一和发展资本主义商品经济而出现的世界性中央高度集权。其后资产阶级由于反对封建专制而出现地方分权制。如17C18C英美。

2、第二次是二战和20－30年代世界经济危机，市场失灵和凯恩斯主义兴起，出现世界性中央高度集权，60－70年代西方世界经济滞涨，政府失灵要求地方分权。如美国尼克松时期“新联邦关系”、里根“新联邦主义”、法国《权力下放法案》等。

二、西方政府间关系的若干模式（见本书P154）1、拉焦尔模式

拉焦尔根据分权的程度将政府间关系的类型分为：政治性分权、行政性分权、行政权转让。2、赖特模式

分离模式、下位包含模式（如罗斯福时期）、相互依存模式（解释现实）3、罗斯构想

该模式认为存在复数中央与多数地方之间的关系，且地方上也有自律性。分为四种模式：相互依存、地方单方面依存中央、中央单方面依存于地方，相互独立。4、松村岐夫模式

该模式将不同时期的日本IGR概括为垂直式行政统制模式和相互因村模式。5、罗茨模式

该模式将政府间管理结构分为官僚体制、市场方法和网络管理。并用政策网络这个概念来研究中央、地方政府之间的关系。三、西方政府间关系发展的新趋势：网络模式的出现1、政府间关系等级色彩的弱化 西方地方政府出现碎片化（fragmentation）和