论我国西部少数民族地区可持续发展的法律制度建设

论我国西部少数民族地区可持续发展的法律制度建设论我国西部少数民族地区可持续发展的法律制度建设内容摘要支持西部地区开发建设，尤其支持西部少数民族地区的开发建设，实现东西部地区协调发展，是我们党领导经济工作的一条重要方针，也是我国现代化建设中的一项重要的战略任务。但是，由于东西部地区发展差距的历史存在和过分扩大，东西部发展不平衡成为一个长期困扰中国经济和社会健康发展的全局性问题。在这种形势下，中共中央做出了西部大开发的战略部署。西部大开发是中共中央贯彻邓小平关于我国现代化建设“两个大局”战略思想、面向新世纪作出的重大战略决策。2000年1月，国务院西部地区开发领导小组召开西部地区开发会议，研究加快西部地区发展的基本思路和战略任务，部署实施西部大开发的重点工作。2000年10月，中共十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，把实施西部大开发、促进地区协调发展作为一项战略任务，强调：“实施西部大开发战略、加快中西部地区发展，关系经济发展、民族团结、社会稳居全国首位。虽然西部拥有各种优势，但是由于种种因素的制约，这些优势并没有发挥出来。虽然生态系统丰富多样,但是生态环境却十分脆弱。由于大部分地区经济、文化相对落后,环境保护工作薄弱,社会经济活动对环境造成的破坏性影响十分严重,生态恶化现象日益突出。因此，充分发挥我国民族区域自治制度的优越性,加强民族自治地方的相关法制建设,依法保护生态环境,是解决少数民族地区生态环境恶化问题、实现可持续发展的的根本措施。一、

我国西部少数民族地区立法现状自1978年党的十一届三中全会以来，国家陆续颁布了包括宪法在内的各层级各方面的综合性的或专门性的适用于全国范围的有关可持续发展方面的法律、法规，现已基本形成一个门类齐全、较为完备的体系，这是保障全国可持续发展战略实施的基本法律手段，同时也是保障少数民族地区可持续发展战略的基本法律手段和资源，同时也是保障少数民族地区可持续发展战略的最重要和最有效的法制武器。

(一)自然环境保护方面的法律、法规

1.宪法有关环境保护的规定。宪法第26条“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其它公害”，确立了国家环境立法的总方针。此外，现行宪法第9条第1款、第10条、1、2款，第22条、51条都是与环境保护直接或间接相关的规定。这些规定不仅确立了环境保护的法律指导原则，而且也是少数民族地区制订相关单行条例的根据，是建立和完善少数民族地区可持续发展战略法律保障、调控体系的总根据。2.1989年12月颁布的《中华人民共和国环境保护法》，是我国环境保护方面的综合性基本法律。3.环境保护的单行法规。这方面的法律、法规数量众多，少数民族地区可有针对性地选择适用，如土地规划利用方面，有《城市规划法》、《村镇规划原则（试行）》和《村镇建房用地管理条例》等。

(二)污染防治方面的法律、法规

少数民族地区由于经济发展水平普遍不高，工业污染情况较少，这方面的法律、法规的作用不大。但随着西部大开发战略的推进，这一问题将会日趋严重，因此也是不可忽视的一个重要方面。这方面的法律、法规主要有：1982年9月颁布的《中华人民共和国大气污染防治法》、1984年5月颁布的《中华人民共和国水污染防治法》、1982年8月颁布的《中华人民共和国海洋环境保护法》等。这些有关污染防治方面的法律、法规，内容涉及空气、陆地以及水、土地等方面，对于保护少数民族地区的脆弱的生态环境具有十分重要的作用。尤其是在西部大开发进程中，少数民族地区要充分利用这些保障调控资源，切不可步入“先发展、后治理”的误区。

(三)自然资源保护方面的法律、法规

少数民族地区是我国自然资源分布集中的地区，优质的自然资源也是少数民族地区经济发展中的一个主要优势，但这些资源大多是不可再生的，即便是再生资源，一旦滥用也会造成严重的后果。因此，在经济发展中就必须加强自然资源保护，做到与发展并重、协调、可持续地发展，就必须用好国家这方面的法律、法规。主要有《水法》、《森林法》、《草原法》、《地土管理法》、《矿产资源法》、《渔业法》和《野生动物保护法》等。

(四)人口、教育、卫生等方面的法律、法规

可持续发展是个内容广泛而复杂的系统，除了资源、环境这些显而易见的显性问题外，可持续发展还与人口、少数民族的文化素质和卫生保健等有着十分密切的关系。因此，《计划生育条例》、《中华人民共和国教育法》和医疗、卫生保健方面的法律、法规也是保障和调控少数民族地区可持续发展的重要法律资源。国家在可持续发展方面所颁布的这些法律、法规，是少数民族地区实现可持续发展战略法律中不可缺少的重要一环。当然，随着西部大开发战略的推进，国家应对这些已有法律、法规进行及时的废、改、立，以便更好地服务于全国，尤其是少数民族地区可持续发展战略的实现。二、我国西部少数民族地区立法存在的问题尽管国家和民族自治地方在六十多年的社会主义建设过程中，制定了丰富的民族法规，许多法规都有关于民族地区可持续发展的内容，但现行的法律对于西部民族地区可持续发展的积极作用明显不足。（一）民族地区立法工作相对滞后，远不能适应形势发展的需要现行民族法律体系是在计划体制指导下制定的，不适应市场经济发展的需要。民族地区由于立法技术、民族理论、民族法学研究的相对落后，民族地区人员素质相对偏弱，导致民族地区民族法制跟不上当前社会、经济的发展。西部民族地区开发是可持续性开发，应力避破坏生态环境的掠夺式开发，它要求尽快建立健全与之相应的法律体系。

（二）西部民族地区可持续立法不平衡，法律体系不配套现行民族法制中多是针对大范围的，而对地方性的法律较少。民族地区之间立法也存在明显的不平衡，而且由于立法计划时考虑民族法体系因素不够，法律冲突时有发生。另外，在立法时，针对地方民族地区特点的立法和法律内容较少，民族特色和针对性不强，往往民族法律体系中的照搬内容较多，有“一刀切”现象。

（三）西部民族法律体系中，针对可持续发展的内容较少长期以来，无论是经济学、社会学还是政治学的发展决策研究，乃至开发实践，都存在着忽视人类发展行为中的生态环境问题，忽视人类生存和发展的生态需要，忽视开发过程中生态规律对开发的制约作用的倾向。法律不外乎人们意志的体现。人们的认识水平如此，何况法律规定。可见，西部开发中，民族地区加强健全有针对性的可持续立法有着重大的现实意义。

（四）民族地区的习惯与现行法相抵触西部民族地区有许多有益于可持续发展的法律性文化习俗、传统。但是这些文化习俗和传统多是建立在人们对自然环境认识不足的基础上的，它里面有着一些朴素的生态意识，但也有着浓厚的封建迷信和宗教色彩，与现代可持续发展思想不完全一致。在西部开发中，现行法律与习惯法的并存必然带来一些冲突，对于西部民族地区的可持续发展有着不可忽视的消极作用。

三、建立和健全与西部少数民族地区的法律体系针对目前民族地区所存在的各种环境问题，如何从法律角度对环境进行保护，同时兼顾经济和社会的发展，这是个不能回避的问题。虽然我国已经有了一个比较完整的环境资源保护法体系,并完全适用于西部大开发。但是,由于西部大开发涉及到方方面面的利益和各种复杂的社会、自然关系。同时,基于西部环境问题现状严峻性和因大开发可能造成的环境问题的特殊性,以及目前西部法制基础特别是环境法制基础的薄弱性,在西部大开发中应该适当考虑加强环境资源保护方面的立法和法律完善的问题,制定和完善有关调整西部大开发的各种社会关系、经济关系、生态关系的法律,从而为西部可持续开发提供稳定可靠的保障。(一)制定区域开发基本法鉴于西部大开发在国家发展战略中的重要性,应该抓紧制定宏观调控国土开发整治、协调各区域发展的国土开发整治法或区域发展协调法,从全国“一盘棋”的角度为西部大开发提供法律根据。目前,我国还没有制定综合性的国土开发整治法或区域协调发展法,这是导致不同区域的不平衡发展、东西部差距逐步扩大的重要原因。为了统筹规划全国的开发活动,逐步缩小不同区域之间的差距和各种形式的地区壁垒、贸易壁垒,有必要制定国土开发整治法或区域发展协调法。该法可以在现行的《环境保护法》、《土地管理法》、《民法通则》和其他环境资源法律的基础上,对区域产业布局以及环境资源的开发、利用、保护、建设进行统筹安排,对包括土地产权制度和土地行政制度在内的自然资源产权制度和行政管理制度进行统一安排,规定不同区域土地所有权、使用权及其产权的交易规则与限制,规定自然资源(包括土地)的行政主体制度以及土地征用、开发、利用、保护制度等内容,从宏观上调整东部与西部的关系,为国家照顾西部利益、东部支援西部大开发、西部赶上东部提供法律依据。(二)制定有关专门法规与综合性的西部开发法相配套,要逐步制定关于西部大开发和可持续发展的各种专门法规和法律规范性文件,作为西部市场交易、资源开发、城乡建设、环境资源保护、灾害防治的依据。主要包括:1．建立健全西部环境资源市场(包括房地产市场、土地市场、矿产资源市场等)的法律规范性文件;2．有关确立西部土地、水、矿产等自然资源权属的法律规范性文件;3．有关西部航运、交通方面的法律规范性文件;4．有关可持续的生产方式、生活方式和消费方式,特别是防治西部环境污染、加强环境污染监测和监督、清洁生产、环境保护工业、绿色产品、乡镇企业环境管理等方面的法律规范性文件;5．保护西部生态环境、自然景观,特别是长江、黄河源头自然保护区、水源涵养地和水土保持方面的法律规范性文件;6．合理开发、利用、保护和管理西部自然资源,特别是有关西部森林保护、湿地保护、草原保护、野生动植物保护、取水和节水、水资源开发、荒地开垦(退田还林)、矿产资源开发方面的法律规范性文件;7．节约和合理开发利用西部能源,特别是水能等方面的法律规范性文件;8．预防、救助和减轻西部自然灾害,特别是防治洪水、旱灾、虫灾、泥石流、地震、沙漠化、沙尘暴等方面的法律规范性文件。(三)制定和完善有关地方性法规西部地区有不少享有民族区域自治权利,要充分发挥民族区域自治的优势,根据党和国家的路线、方针、政策,结合本地区政治、经济、社会和自然环境的实际,积极发挥好地方人大的立法职能,逐步制定和完善适应西部可持续开发要求的地方法规和规范文件。例如,为了加强西部大开发中的生态建设,党和国家提出了“退耕还林(草)、封山绿化、以粮代赈、个体承包”等综合性措施,西部各省、自治区应该结合本地实际制定地方法规,将这些措施制度化、具体化。结论本文通过对我国西部少数民族地区立法现状的考察，分析了目前该地区立法存在的问题。特别是在西部大开发过程中，伴随着经济的快速发展，资源的浪费与环境的破坏现象非常严重，而相关的法律、法规难以适应社会的发展。鉴于此种情况，作者从立法的角度提出若干建议，期望能