中国社会福利重构中的金融危机与制度应对①

中国社会福利重构中的金融危机与制度应对①

D632.1A1003-8353(2011)03-0080-10中国社会福利制度正在经历着从计划经济体制下的国家保险福利模式向市场经济体制下的混合多元福利模式的转型过程。在这个制度转型的过程中，内部因素和外部因素同时影响着社会福利制度的目标走向和构建进程。刚刚发生不久的金融危机，以及由金融危机导致的经济衰退，对于有的西方发达国家的社会福利制度造成巨大冲击，例如希腊因养老金改革导致的工人大罢工②、北欧一些国家也纷纷推出诸如延长退休年龄、减少福利待遇等弹性福利措施。那么，这场波及全球的经济危机对于正在构建中的中国社会福利体系产生了哪些影响？反过来说，发展中的中国社会福利制度对这场金融危机又做出了哪些反应？效果如何？中国社会福利体系今后的发展走向如何？本文试图通过梳理金融危机对中国经济发展的影响，分析中国社会福利的制度应对，并对中国社会福利体系的未来发展提出政策建议。一、金融危机对中国的影响(一)金融危机对中国经济发展的影响1、国内生产总值从国民经济增长速度来看，这次始于2007年美国次贷危机所引发的金融危机③，对中国经济增长带来了一定程度的影响。国际统计局的数据表明，中国国内生产总值增长率从2007年的14.4％降为2008年的9.6％、2009年的9.3％。而此前的五年中，中国国内生产总值增长率一直保持着两位数的增长速度。2、中国对外贸易进出口情况金融危机对中国经济造成的最大冲击，是对中国进出口贸易的影响。2008年以后，中国外贸进出口总额，尤其是出口总额有了明显回落。国家统计局的数据显示，2008年以前，中国外贸进出口总额、出口总额、进口总额一直呈递增势头，其中2008年的外贸进出口总额、出口总额、进口总额分别为25632.6亿美元、14306.9亿美元和11325.6亿美元。到2009年，上述金额分别减少到22075.4亿美元、12016.1亿美元和10059.2亿美元，分别比上年减少了16.1％、19.1％和12.6％(见表2)。另据统计，中国东部沿海地区大批依赖外贸进出口的企业破产倒闭。根据国家发改委的数据，2008年上半年全国就有约6.7万家中小企业倒闭，倒闭企业占总数的8.5％。下半年以来情况更严峻，一些没有倒闭的中小企业却是依靠减发工资或裁员才得以生存④。(二)金融危机对中国劳动就业的影响1、中国城镇失业情况国家人力资源和社会保障部的统计数据表明，中国城镇登记失业率⑤自2007年以来略有升高，登记失业人数分别为2008年886万人、2009年921万人，城镇登记失业率分别为2008年4.2％和2009年4.3％⑥。值得注意的是，中国的城镇登记失业率不包括农民工这个接近2亿人的庞大就业群体，而制造业从业人员主要是农民工群体。因而，中国实际的失业人数和失业率要大大高于城镇登记失业人数和城镇登记失业率。国家统计局农村社会经济调查司盛来运等人的研究发现，2009年春节前大批农民工提前返乡是国际金融危机造成的农民工就业冲击的直接体现。春节前因金融危机而提前返乡的农民工数量约为1200万，占到外出农民工总量的8.5％。从个人特征看，文化程度较低、工作经验较短的男性农民工更易受到金融危机的直接冲击。分行业看，身处制造业和建筑业的农民工春节前因金融危机而返乡的概率显著要高⑦。另据国务院农民工工作联席会议办公室主任、人力资源和社会保障部副部长杨志明披露，2009年春节后，返乡农民工的80％，约5600万人已经返城，但目前还有1100万外出农民工尚未落实工作岗位。其余20％以下的返乡农民工还在寻找工作或创业、务农⑧。这样估算，金融危机导致中国农民工失业人数达2500万左右。图2进入中国的外商投资企业数资料来源：国家统计局编：《中国统计年鉴2010》，北京：中国统计出版社，2010年版，第254页；外资企业数整理自各年统计年鉴。图3中国外资企业就业人数资料来源：国家统计局编：《中国统计年鉴2010》，北京：中国统计出版社，2010年版，第117页。2、外商投资持续增加和外商投资企业的持续进入值得一提的是，虽然金融危机使得中国国内生产总值的增长速度有了明显放缓，并影响了中国的对外贸易。但是，中国接受外国直接投资额却有了大幅提升。国家统计局的数据表明，中国外资实际使用额、外商直接投资实际使用额分别从2007年的7873.39亿美元、747.68亿美元增加到2008年的952.53亿美元、923.95亿美元，2009年的918.04亿美元、900.33亿美元；外资企业数也从2007年的286232个，增加到2008年的434937个、2009年的434248个，说明国际资本和国外企业在金融危机压力下向中国有了一定程度的流入。笔者倾向于认为，中国持续的改革开放和经济发展在某种程度上成为国际资本躲避金融危机的避风港。因此，金融危机对于中国和西方经济发达国家的影响具有不同的特点：在西方经济发达国家，金融危机直接带来经济滞胀、企业破产和失业人数增加；在中国，金融危机直接影响了中国的对外贸易，但同时又吸引了外资和外企的进入，反而在一定程度上增加了中国的就业机会。二、金融危机对中国社会开支的影响金融危机带来失业人口的增加，客观上要求增加社会开支。然而，各国政府面对金融危机的反应实际上却大相径庭：有的是增加福利供给，同时也增加社会开支；有的是不增加社会开支，只是缩减福利支出。例如在美国，奥巴马(BarackHusseinObamaⅡ)政府上台以来，除了面对消除金融危机带来的经济衰退外，还进行医疗制度改革，试图增加社会中下阶层的福利；在欧洲很多国家，则是另外一番情景：政府正在考虑缩减福利水平，或者已经缩减了福利水平。那么，中国又是什么情形呢？考察中国的社会保险支出和社会救助支出可以基本看出中国社会开支的情况。(一)社会保险支出中国的社会保险制度包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险⑨。从社会保险支出看，表6的数据显示，中国社会保险基金的收入、支出及累计节余自2008年以来均持续增加，尤其在2007-2009年间，各项社会保险收入、支出及节余均与上年相比大幅度同步提高，但社会保险支出没有明显增加(见表6和图4)。图4全国社会保险基金收入、支出及累计结余资料来源：1998-2008年数据出自中国社会科学院人口与劳动经济研究所编：《中国人口年鉴2009》，北京：中国社会出版社,2010年版，第412页。2009年数据来源于2009年度人力资源和社会保障事业发展统计公报，/gb/zwxx/2010-05/21/content_382330.htm，上网时间：2010年10月25日。值得注意的是，失业保险金的收入在2009年略有下降，而支出有了较为明显的上升，基金节余则持续增加(见表7和图5)。(二)社会救助支出目前中国社会救助政策的主体制度是最低生活保障制度。1993年，上海开始探索施行居民最低生活保障制度，此后在全国试点。1999年9月28日，国务院第21次常务会议通过《城市居民最低生活保障条例》并予发布，自1999年10月1日起施行，城市低保制度正式建立。2007年7月11日，国务院发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，开始建立农村居民最低生活保障制度。从最低生活保障制度的开支看，统计数据显示，无论是城市居民最低生活保障制度，还是农村居民最低生活保障制度，在制度建立之初，覆盖人数和财政支出都有明显提升，之后逐年增加。在金融危机发生后的2007年-2009年间，最低生活保障支出出现较大幅度增长(见表8)。综上，笔者判断，金融危机对中国社会开支的影响表现在两个方面：一方面，经济危机对中国社会开支的影响不像西方发达国家(尤其是福利国家)那样，造成养老金发放等危机，以致要进行缩减福利等制度变革。另一方面，中国经济的快速发展和正在重构中的不断扩张的社会福利体系，在一定程度上消解了金融危机对中国社会开支的负面影响。由此，我们可以得出这样的结论，金融危机对中国经济发展带来一定的负面影响，但是对于构建中的社会福利体系的冲击总体上是有限的。图5失业保险基金收入、支出及累计结余资料来源：1998-2008年数据出自中国社会科学院人口与劳动经济研究所编：《中国人口年鉴2009》，北京：中国社会出版社，2010年版，第412页。2009年数据来源于2009年度人力资源和社会保障事业发展统计公报，/gb/zwxx/2010-05/21/content_382330.htm，上网时间：2010年10月25日。三、中国社会福利体系重构进程中的制度应对尽管金融危机没有对正在构建的中国社会福利体系造成结构性的冲击，但是，中国政府仍然积极面对金融危机带来的挑战，并且在经济政策和社会政策领域出台了一系列相关措施，以消解金融危机的负面影响，保证中国经济的稳步发展，增强社会福利制度的抗风险能力和可持续性。(一)中国政府应对金融危机的具体措施金融危机以来，中国政府积极应对金融危机发生后对本国经济发展的负面影响以及由此引发的社会问题，并在政策层面快速做出发应，陆续出台了一系列应对金融危机的经济政策和社会政策。表9概要列出了2008年以来中国政府出台的相关福利政策。中国政府应对金融危机的具体措施包括：其一，保障低收入者和失业人员的基本生活。《民政部、财政部关于进一步提高城乡低保补助水平妥善安排当前困难群众基本生活的通知》(2008)要求，从2008年1月1日起，按每人每月15元的标准提高城市低保对象补助水平，按每人每月10元的标准提高农村低保对象补助水平。中央财政按原补助范围对城乡低保对象给予适当补助，鼓励有条件的地方在此基础上适当提高补助金额。同时，要求各地根据物价上涨情况，结合本地实际，适当提高农村五保供养水平，对生活特别困难的城市低保边缘家庭给予临时救助。人力资源和社会保障部、财政部、国家税务总局《关于进一步做好减轻企业负担稳定就业局势有关工作的通知》(2009)规定，对2010年享受社会保险补贴政策期满、仍未能实现稳定就业的灵活就业人员，一次性延长社会保险补贴期限，最长不超过1年。其二，弹性缴费政策。一是允许困难企业在一定期限内缓缴社会保险费。人力资源和社会保障部、财政部、国家税务总局《关于采取积极措施减轻企业负担稳定就业局势有关问题的通知》(2008)指出，为帮助受金融危机影响较大的困难企业渡过难关，在确保社会保险待遇按时足额支付、社会保险基金不出现缺口的前提下，允许困难企业经省级人民政府批准后，在一定期限内缓缴社会保险费。缓缴执行期为2009年之内，缓缴期限最长不超过6个月。二是阶段性降低城镇职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险4项社会保险费率。人力资源和社会保障部、财政部、国家税务总局《关于采取积极措施减轻企业负担稳定就业局势有关问题的通知》(2008)规定，统筹地区在确保参保人员社会保险待遇水平不降低、保证社会保险制度平稳运行、基金不出现缺口的前提下，可在2009年之内适当降低城镇职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险的费率，期限最长不超过12个月。2009年12月16日，人力资源和社会保障部、财政部、国家税务总局《关于进一步做好减轻企业负担稳定就业局势有关工作的通知》(2009)要求，各地将“允许困难企业在一定期限内缓缴社会保险费”、“阶段性降低四项社会保险费率”、“使用失业保险基金帮助困难企业稳定就业岗位”和“鼓励困难企业通过开展职工在岗培训等方式稳定职工队伍”等4项政策执行期限延长至2010年底。其三，就业扶持政策。一是使用失业保险基金帮助困难企业稳定就业岗位。人力资源和社会保障部、财政部、国家税务局《关于采取积极措施减轻企业负担稳定就业局势有关问题的通知》(2008)规定，失业保险基金结余较多的统筹地区在确保当前和今后一个时期按时足额支付失业保险待遇的前提下，可通过开展扩大失业保险基金使用范围试点，采取在岗培训、轮班工作、协商薪酬等办法稳定员工队伍，并保证不裁员或少裁员的困难企业，使用失业保险基金支付社会保险补贴和岗位补贴。补贴执行期为2009年之内，补贴期限最长不超过6个月。社会保险补贴标准参照当地就业资金对就业困难人员的社会保险补贴标准执行，岗位补贴标准参照当地失业保险金标准确定。二是以创业带动就业。国务院办公厅转发人力资源社会保障部等部门《关于促进以创业带动就业工作指导意见的通知》(2008)，要求各地要完善扶持政策，改善创业环境，提出放宽市场准入、改善行政管理、强化政策扶持、拓宽融资渠道等措施。三是促进中小企业发展。《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》(2009)提出，进一步营造有利于中小企业发展的良好环境，切实缓解中小企业融资困难，加大对中小企业的财税扶持力度，加快中小企业技术进步和结构调整，支持中小企业开拓市场，努力改进对中小企业的服务，提高中小企业经营管理水平，加强对中小企业工作的领导。四是开展在岗农民工和困难企业职工技能培训。人力资源社会保障部、国家发展和改革委员会、财政部《关于实施特别职业培训计划的通知》(2009)要求，要围绕受金融危机影响的各类劳动者的就业需求，依托技工院校和各类职业培训机构，从2009年至2010年，利用2年左右时间，集中组织开展四类培训：第一类是对困难企业职工开展在岗培训和转岗培训；第二类是对失去工作返乡的农民工开展实用技能培训；第三类是对城镇失业人员开展技能就业培训；第四类是对新成长劳动力开展技能储备培训。随后，人力资源社会保障部、国家发展和改革委员会、财政部《关于进一步实施特别职业培训计划的通知》(2010)提出，为应对国际金融危机对中国就业局势的影响，于2009-2010年联合实施特别职业培训计划。要求以促进就业和服务经济发展为出发点，以企业吸纳农民工培训、劳动预备制培训和创业培训为工作重点；开展在岗农民工和困难企业职工技能培训，对企业吸纳的进城求职的农村劳动者和困难企业的在岗职工，重点开展岗位培训和技能提升培训，重点开展建筑业、制造业、服务业等行业在岗农民工培训和困难企业职工培训；加强劳动预备制培训；积极开展中短期实用技能培训；全面推进创业培训等。其四，促进农村和西部地区平稳较快发展。在金融危机影响下，针对西部地区经济总量小，产品处于产业链低端，生产方式比较粗放，自我调整能力弱，目前经济回升的基础还不稳定、不巩固、不平衡等问题，《国务院办公厅关于应对国际金融危机保持西部地区经济平稳较快发展的意见》(2009)提出，要加强西部地区的基础设施建设，打牢长远发展基础；加大环境保护和生态建设力度，促进建设资源节约型和环境友好型社会；调整产业结构，转变经济发展方式；加强民生工程建设，促进社会和谐；加快社会事业发展，提高基本公共服务水平等。上述措施从经济、社会不同层面，兼顾不同地区、不同群体的具体情况，在有效应对金融危机、促进经济发展、完善社会福利体系建设等方面均起到很好的政策效果。在此背景下，中国社会福利体系面对的是更多经济发展之外的社会价值，凸显了中国社会福利体系不仅仅为经济政策服务、更担负着解决社会问题和促进社会公正的功能。(二)中国社会福利体系的重构从历史发展的脉络来看，经济危机与社会福利的关联表现在两个方面：一方面，经济危机对已有的社会制度提出新的要求，带来社会福利的快速发展和国民福利水平的提高。在此情形下，社会福利是应对经济危机和社会危机的减震器。例如，美国在上个世纪30年代经历了经济危机后，于1935年8月出台《社会安全法》，开始建立劳动者养老保险及其亲属受益的福利制度，此后逐步扩展到伤残、医疗等方面，有效缓解了经济滞胀和社会矛盾。另一方面，经济危机可能破坏已有的社会福利制度的经济基础，带来社会福利的衰退和国民福利水平的降低。在此情形下，经济危机往往是社会危机的导火索。正因为如此，欧洲福利国家在上世纪80年代开始进行福利制度改革，改革的议题主要包括：如何推动积极促进的福利策略，以加强经济上的竞争力；如何抑制成本，特别是年金与健康照料方面，以减少福利支出⑩。新中国成立后，中国社会福利体系经历了两次大的制度变革。第一次制度变革是新中国成立后逐步建立起适应社会主义计划经济体制的国家保险制度、单位福利和集体保障福利体系；第二次制度变革是改革开放以后，逐步从计划经济体制的福利模式向市场经济体制的福利体系转化。在这两次大的制度变革进程中，中国社会福利体系的发展经历了三个时期：第一个时期是计划经济体制下福利体系的建立和稳定时期，大致从1949建国到1978年改革开放之前。这一时期从建国后城镇企业职工劳动保险制度(1951)、公费医疗制度(1952)、企业福利制度(1953)、机关事业单位退休制度(1955)到农村“五保”制度(1956)、合作医疗制度(1962)等制度建立，逐步形成城乡二元板块下的国家福利保障模式。总体来说，计划经济体制下的中国社会福利体系，是一种城乡分割的二元福利体系：在城市，针对劳动者是以国家保险为主体、以单位福利为补充的制度设计，辅之以针对少数贫困者(如城市“三无”人员)的社会救济；在农村，则是一种以人民公社-生产大队-生产小队“三级所有、队为基础”的集体福利。第二个时期是从计划经济体制向市场经济体制的过渡和衔接时期，大致从1979年改革开放到1997年新型社会福利制度开始构建。这一时期，从最初的农村土地改革到城市国有企业、集体企业改革，市场经济全面取代计划经济成为改革与发展的潮流。在社会福利领域，则是全面祛除计划经济体制下附着在经济组织和企事业单位身上无所不包的福利包袱。1993年，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出建立合理的个人收入分配和社会保障制度，“建立多层次的社会保障制度，为城乡居民提供同我国国情相适应的社会保障，促进经济发展和社会稳定”，“重点完善企业养老和失业保险制度，强化社会服务功能以减轻企业负担，促进企业组织结构调整，提高企业经济效益和竞争能力”(11)。在这个以新蚕旧的过程中，许多在计划经济时期建立和完善起来的社会福利制度，面临着制度基础逐步瓦解、制度有效性明显降低等问题，甚至在有的领域出现了福利真空，在更多领域则是制度扭曲或者制度残缺不全。福利住房、公费教育也开始向市场化、商品化、私有化、产业化方向发展。其后，随着改革开放的逐步深入，一些新的经济问题和社会矛盾日益突出，构建适应社会主义市场经济体制的社会福利体系也成为经济发展的必然要求。在这种背景下，很多地方进行了养老保险、医疗保险等社会保险制度的改革试点，并初步建立了社会统筹和个人账户相结合的社会保险制度模式，上海等地则探索实施了针对城市下岗失业贫困群体的最低生活保障制度。第三个时期是新型社会福利体系建立和完善时期，大致从1998年开始至今。这一时期有三个显著特点：一是管理体制几经调整。1998年，原国家劳动人事部更名为劳动和社会保障部，在管理体制上强化了对社会保险各项事务的管理职能。2008年劳动和社会保障部与人事部合并，组建成立人力资源和社会保障部。二是各项福利政策密集出台。首先是各项社会保险制度逐步建立和完善起来，如城镇职工养老保险制度(1997)、职工基本医疗保险制度(1998)、失业保险制度(1999)、工伤保险制度(2004)、城镇居民医疗保险制度(2007)、新型农村合作医疗保险制度(2002)、新型农村养老保险制度(2009)等。2010年10月28日《中华人民共和国社会保险法》颁布，标志着社会保险制度基本定型。同时，各项社会救助、社会福利服务、住房福利等相关政策也陆续出台，如《城市居民最低生活保障条例》(1999)、《住房公积金管理条例》(1999)、《公益事业捐赠法》(1999)、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(2003)、《农村五保供养工作条例》(2006)、农村最低生活保障制度(2007)、《廉租住房保障办法》(2007)、《残疾人保障法》(2008)等。三是社会福利的价值导向发生根本性转变，公平、正义等制度理念逐步取代了效率优先、补救式保障等观念。金融危机的发生，恰逢中国社会福利体系构建的第三个时期，也就是新型福利体系建立和完善的时期。可以说，金融危机的发生与中国市场经济体制下社会福利制度的建立和完善具有某种契合性。如前文所述，社会福利制度是应对经济危机的“减震器”，通常对于保障不足或者福利体系不健全的国家，经济危机后社会福利制度都有一个大的发展。对于正在建立和完善的中国社会福利体系来说，金融危机成为检讨新制度是否有效以及在哪些方面存在漏洞的“推进剂”。众所周知，改革开放以来，中国社会福利体系建设是围绕建立社会主义市场经济展开的。这有两层含义：其一，市场化改革是中国社会福利重构的基础条件；其二，中国社会福利体系的重构也是市场化改革的一部分。具有自由主义特征的市场化改革使得中国社会福利建设带有浓厚的自由主义色彩(12)。按照埃斯平·安德森(GstaEsping-Andersen)的描述，最小化的自由放任的社会政策是自由主义思想的题中应有之意。当自由主义的普遍主义理想与现实当中由其带来的社会二元化(socialdualism)和社会污名(socialstigma)相矛盾时，自由主义国家便通过建立一种刻意带有惩戒性和污名化的贫困救济来应对市场失灵，之后逐步走向现代家计调查式的社会救助。在福利安排上，家计调查式的救济只是自由主义社会政策的补缺性成分，而真正核心的应该是市场中的个人保险及其听起来是建立在自愿和保险精算基础上的合同(13)。自由化改革以来，中国社会固有的二元分割性、贫富差距逐渐加大的社会现实以及由污名(14)带来的社会排斥，都符合安德森所言自由主义社会政策面临的困境。如果安德森描述的自由主义社会政策及其制度安排是一种福利体制的普遍规律，那么，当前中国社会所面临的首要的社会政策安排也必然是贫困救济以及家计调查式的社会救助体系的建立和完善。在社会救助政策方面，中国政府先后建立了城市最低生活保障制度、城市流浪乞讨人员救助管理制度、城市贫困家庭廉租住房制度、医疗救助、教育救助等社会救助制度，在管理体制上也做了相应调整，2008年7月10日，国务院办公厅印发《民政部主要职责内设机构和人员编制规定》，对民政部内部机构进行改革，对民政部职责进行调整，强化社会救助职能，对内部机构进行了重新设置，原“最低生活保障司”更名为“社会救助司”。在社会保险福利方面，2010年10月28日颁布的《中华人民共和国社会保险法》在对养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险进一步整合的基础上，明确了养老保险逐步实现全国统筹，其他保险实现省级统筹，制度的覆盖面逐步扩大，将受益对象扩大至劳动者和公民，并且进一步明确了政府责任，标志着改革开放以来具有中国特色的社会保险制度基本