比较政治学概论 行政与法制

录音整理2016年4月8日8:37冯雨赵龙轩行政与法制对于总统制的讨论，这两周关心的问题主要是行政和法制以及政党、官僚之间的关系。如果是放在传统的比较政治制度研究中这两个部分可能是非常关键的，就是它去讨论我们现代政治的实际状况，就是它由哪些制度组成。我们上节课主要看了总统制在民主转型国家遇到的问题。也就是说有很多学者认为，因为美国的总统制非常成功，所以总统是非常值得其他国家尤其是后民主国家学习的。但是我们可以看到事实上在这些后民主国家中有非常多的国家学习了美国的总统制，但是它结果却并不是非常理想甚至说是非常失败的，大多数情况下是失败的，也就是说它是对于这个总统制在这个国家的运营提出了很多质疑。上节课讲到了总统制和议会制的优势和劣势。总统制和议会制的各自的优势和劣势，是给大家补充的。对于总统制优势和劣势的总结对于其他国家有什么意义？就是说政治制度的运行，有秩序的政治体系它取决于什么。比如说我们会说并没有一个单一的制度起到关键的作用，任何的政治体系都是不同的政治制度之间的搭配，这个搭配要和它本国的政治力量、权利结构、社会状态、社会结构相配合。因此在政治科学政治技术层面，政治制度如何搭配是一个关键的问题。比如说有人会认为总统制在什么情况下有利于民主巩固，在民主产生以后如何才能够存活下来。也就是说民主制和一个什么样的政党制度相配合，到底是一党制，两党制还是多党制。实际上，并不是只有多党制才有利于民主的巩固，结论往往形成一个就是，如果能够走向美国式的两党制，更加可能成活下来，其实它如果能够控制议会的多数，如果政党纪律比较严格的话也有利于民主的巩固。这两点是转型国家他的民主的存活和质量取决于不同的政治制度搭配之后产生的结果，就是这个政府有没有权威，有没有公共权威。总统制在美国的作用，尤其是美国内战以后，一直到一战，30年代以后，它的职权在不断扩大，也就是总统制在美国的政治体系当中起到了一个形成公共权威的功能，发挥了这样一个功能，它是和国会、最高法院相比，它能够在一个联邦制的国家塑造强大的政治权威。这恰恰是转型国家遇到的最大的问题，转型国家急于打破旧的权威，这个权威看起来是不符合民主的标准的权威，但是在打破之后并没有能有效建立一个新的权威。因为这样一个打破的过程，这样一个除旧务新的过程，意味着一个新的精英要取代旧的精英，新的精英往往对于旧精英要彻底隔绝在政治体系之外。在新加坡选择了一个非共产主义的发展道路之后，所谓民主共和国道路之后，实际上它和原来共产党员的关系就变成了一个新精英和旧精英的关系。要想方设法把旧精英排除在政治体系之外。然后，我们会看到，比如在拉美遇到了很多的问题，总统制仅仅只强调总统制无法实现民主的巩固，也无法带来公共权威。比如在巴西，总统缺乏议会支持，因此总统要获得权威，就要规避民主制，也就是抢占民主制，抢占国会对他的控制，这个问题今天仍然存在。哥伦比亚是总统制和两党制的政治制度相配合，议员的大部分来自于农村地区，没有一个有效控制金权政治的制度，最后变成总统实际上也没有权威。在哥伦比亚的问题是政治体系的质量很低，非常差，处于金权政治的状态，比较接近美国1880年以前的状态，在金权政治时代。尽管形式上有其他美国的制度。在委内瑞拉也是这样，在1685年之后成为事实上的两党制，总统的权利来自于政党纪律，来自于议会的支持，因此对于总统来说，（必定是存在反对党的巨大压力），总统的权威仍然不稳固，试图寻求更大权利。哥斯达黎加也是这样，国会对于总统的限制比较大，总统不能够连任，只能担任一届。但是总统获得的补偿是在任期内获得强大的政治任命权利。实际上它会形成对议会的强大约束，不是美国式的具有巨大权威，国会的限制越来越弱的，比如说总统提交的法案当然是受到国会是否批准的限制，但是往往总统的行政立法权利是受到尊重的，重大问题上和总统是一致的。当然这是一个理想的状态，目前美国的总统制中有作为的总统都是事实上一党制状态下才实现的，一个政党同时控制总统和国会参众两院，甚至最高法院。墨西哥总统也只能做一任。但是有强大的国家权力。在阿根廷，总统有实质的权力，有高度纪律化的大党的支持，因此它的权力实际上是比较大的，但是它往往和国会多数派的立场不一致，并没有能够主导国会。还有智利的制度设计也是不一样的，有两个时期，第一个是1933-1973年，制度本身也有问题，之所以政治的失败是因为经济和社会问题的冲击；1988年之后，尽管独裁总统被推翻了，但是制度没有变，架构保留了这样一个独裁总统架构。这样整个政治制度的稳定取决于不同政党之间的关系，是不是能够形成稳定的政治联盟，以及国会是不是能够稳定，获得国会的多数。哥伦比亚也有这样的问题，就是形式上有总统制，但是总统制是有限制的，并不是直接选举的，是协商委员会，介于美国和直选国家之间的。美国的三个部门中，只有参众两院是直接选举，最高法院法官是任总统任命的，总统不是直接选举，这个是有差别的。有党内初选，希拉里和特朗普和克鲁兹，这些是初选，但是最后的所谓总统大选，成为候选人之后的总统大选，选民票也不是直接投给候选人的，选民票是由所谓的代表票，称为选举人票，每个州有一个选举总统的，并不是选民，而是一个单独的选举人，那么每个州选民票，如果获得每个州的多数的选举人票就属于总体上特点是两党制，各州它的具体的选举制度不一样，民主党派是简单多数的话，这个选举人票就属于你了，当然这个每个州不一样。美国最为一个联邦制的国家总体上是两党制，加上议会政治，加上内阁，但是各州的具体选举制度不一样。民主党是一个简单多数，大多数时候是一个简单多数，但是共和党有时候是按照比例分的，如果你获得48%，另外一个人获得了30%多，另外一个个10%多，这个时候三个人可以分一下最后的选举人票。这个最后的选举模式和初选的选举模式是一样的，和党内选举模式一样的，选民票最后的选举的结果是什么？党也是说我们这个党内选举的，有资格参加全国党员代表大会的选举人，实际上是选这个人，然后由他们参加全党的代表大会，来正式确定候选人，这个意义上实际上这个制度非常复杂，很多情况下政治制度的运行在选举期间取决于选举制度的设计，而选举制度在每次选举之前是可以改变的。因为这是可以通过政党制度和立法制度来实现的，如果一个执政党往往会在台上采取赢得选举的制度，往往会利用执政地位修改选举规则，这是合法的。它所谓法治社会时代是具有欺骗性的，法制是什么？缅甸昨天通过了一部新的法律，叫《国家工人法》给昂山素季制定的法律，给她一个高于总统的地位，昂山素季处于垂帘听政的地位，比慈禧太后还要厉害，因为她还有一些实职，四个部门的部长职位。最后我们得出一个简单的结论是总统权威的差异取决于议会当中的两个特征，一个是一会当中的政党数量，如果一会当中一会数量太多，多党制没有向两党制转化的话，这个时候总统的权威受到极大的削弱；第二个是政党纪律化的程度，按照意识形态来分的话，自已主义的政党往往他的纪律是比较差的，在美国，我们看到自由派和保守派，他的政党纪律实际上就像和社会主义政党相比，就像共产党的制度相比它的政党纪律是非常低的，他们所谓的政党纪律是什么，他们的政党纪律是通过利益交换而实现的，并不是通过意识形态来实现的，因为意识形态可以说是高度共识的，也可以说是没有吸引力的，所以他相信的是实实在在的利益。这就是xxxx，主人公原来是多数党的党鞭，同时相当于执行政党纪律，但是我们看他只想政党纪律时就是一个赤裸裸的交换，控制，他有所有议员的秘密，非法的资金呀什么的，最后他想通过一个法案的时候，可以威胁或者与议员交换，我们可以看到他选择一个职位的时候，实际上非常有意思，他比较直观的反应了政治体制的运行，大家注意一个细节啊，他办公室里面挂着国会里面所有议员的名字，每个名字后面是他所掌管的档案，都是黑材料，全部来自于他的助手，他的助手给他挖的，他的助手对他忠心耿耿，从第一步就开始跟着他，最后成为他的幕僚长，就是办公厅的主任。这个活是一个处于比较见不得人的状态，学术分析时关心的是他能够见光的一部分，就是它的政治权威如何来形成，他的总统制如何能够带来社会秩序，他在这个意义上就是说，多党制是不利于形成政治权威的，在这一点上我们可以看到美国和英国，和欧洲的差异，欧洲在绝大数情况下都是多党制。最近有一部非常有意思的电影，德国人拍的，来自德国的一个小说，说希特勒在自杀的最后一刻来到2000年的德国，他始终是以希特勒的身份来看待现代的德国，而且他在现代德国被认为是一名喜剧演员，来拍直播秀，因为他就是他自己，他在演讲前有习惯的几分钟的沉默，电视台的人觉得他拍的很棒；有意思的地方体现在什么地方呢，他说这个他来到现代德国之后，首先找他自己的幕僚，找他政府的首脑，找帮他干活的人，就说“我的总理在什么地方？”说他是选举出来的，然后他说“我看你们现在的德国，我选择绿党”，他首先和社会民主党接触，觉得很无能，所以选择绿党，但是他发现绿党在干什么呢？绿党中有两个男的，他们是环保主义者，他们在干什么呢？他们在电视上直播宣传素餐，所以他认为也不行，太极端了。但是他最终还是找到了支持者，在街头游逛的人中，人们感到恐怖，因为他受到了很大的支持，所以人们想打倒他，人们找到了一个纪实的电影材料，一个小狗在公园里咬他，他一怒之下杀死了小狗，所有人认为希特勒是疯子，电视节目被停播；找到希特勒的人最终发现他是希特勒，想要宣布他真是希特勒的时候，人们不信，把这个人扔进了精神病院；最终希特勒还是成为了一个演员，他穿着军装在街上行走时，人们纷纷表现不同。这是一个挺有意思的讽刺剧，一个喜剧，对现在德国现实的恐惧，除了巡游以外，最后的结局是难民潮引发了全部欧洲的抗议，最终想表现的是希特勒的思想又重新有了社会土壤。这还是非常有政治学的意义的。集权只需要五天，这是发生在美国的，但是好莱坞拍的电影说这是发生在德国的，非常讽刺，这是好莱坞的惯用手法。如果大家去实践一个民主，就会出现一个结果，这个结果就说，当时在议会选举中产生的，一个议会之下所选举出来的希特勒，是魏玛共和国选举出来的，他是民主选举出来的，纳粹本身是一个选举的产物，这是我们说对于政治制度分析中所需要关注的一个巨大的悲剧，当然这是西方国际内部的。我们接下来简单的讲一个巨大的明显的趋势，行政部门的权力越来越大，举个例子，在美国，蓝色的线代表联邦立法，就是联邦政府各部门起草的经国会批准成为法律的法案，和红色的线相比，代表着行政规章的数量，我们会看到就是，行政规章，在1975年之后，这40年以来，他是在急剧扩张的，而行政立法是相对比较平稳的，法律效应是由一个等级的，最高的是宪法，然后是法律，然后是法规，然后是部门规章，就是这个行政部门的规章，然后是一些最低的一些条例，命令等等。在这个法规和规章下面看到说，这些所谓的利益监管部门，联邦贸易委员会，联邦通信委员会，还有其他的类似的部门，他的权力，他法定的权力有点多，这是一个表现。然后我们看到就是另外一个表现，就是总统支持率就是总统办公厅的人员，从最初的20几个人，增加到1000多人，现在是1880人，就直属于总统的。那么联邦一级的各种局级单位还有各种办公室、委员会、理事会等等这些雇员有5万多人，这些负责人都是由总统直接任命的。这样会出现很多独立的机构，独立的监管部门，联邦层次的，非常多，最重要的是他在法律的效力上，他的权力，这些所谓作为行政法制国家的崛起，他的表现，这些独立的监管部门，比如手举个例子就是，联邦贸易委员会他的权力到底是什么，就我们在一个法治，在一个分权制衡的状态下，应该是这些行政部门的权力有可能受到法院和国会的制约，法院有权力通过司法审查的方式去审查国会的立法和行政法规是不是合法，是不是违反宪法。但是这些独立的监管部门他们是自己立法、自己执法，自己成立一个另外的委员会来限制自己的法律，也就是他同时具有三种权力，同时行使这三种权力，所以就是说，这样一个独立的行政部门这些监管机构，当然他是为了回应现在社会的问题，但是他所带来的后果，就是在学术上总结为，这个宪政政府的死亡，代表着宪政政府的死亡，也就是他同时这个三种权力毫无制约可言，因为是他一个人说了算，他既有执法，也有司法，起监督作用，自己监督自己，还有就是未经授权不得行使的原则也被打破，还有他也打破了分权的政治规则，分权的政治原理。所以就是这个行政法治国的兴起是带来一个，用新的学术词汇来描述他是，形成了一个新的第四部门，就像你们新闻学说就是第四权力，但是第四权力是虚的，很虚，是一个幻想。就说这个第四部门的权力是实实在在的，是非常强大的，这是一种不成文的行政宪法，因为这些，同时拥有三种最重要的政治权力的部门，他们在宪法当中中是找不到痕迹的，是没有他们存在的空间的，但是事实上即使是最高法院，即使是国会，也没有能力对这些强大的部门提出具有杀伤力的质疑和制约，这是代表着行政部门的权力在极具的扩大。当然，新加坡的例子的话，行政和立法部门的关系比较接近于英国，它的政治制度、选举制度、政党制度、国会制度都是比较接近于英国的，比较大的政治变化是，比如它从最开始是一个总统制，总统是所谓的虚君，在65年到90年是虚君，是虚位元首，那么在90年代之后，为了监管国家，总统开始有了实权，并且成为民选、直选的总统，总统候选人是多数为人民行动党的党员，总统拥有一些实质的监督和制约的权力，最重要的就是对于财政预算具有批准和否决的权力，还有重要部门的批准和拒绝的权力，以及对于威胁国家安全、民族和谐、宗教和平的这个法案的批准和否决权，还有这个对于腐败调查的启动权，这些都是相对来说具有实质的权力。当然它对候选人有严格的法律限制，它的候选人是有一个明确的限制，比如说，在美国是要35岁以上就可以，但是对于你是否有政治经验有什么样的政治经验，是当过州长还是当过议员，是没有明确规定的。但在新加坡是有的，只有担任过总理，担任过治安总长，担任过最高法院法官、司法专员，总检查长等等这些职务的之一的人，曾经担任过这些职务的人，或者注册资产在100万新加坡元以上的公司的主席也就是私人部门三年以上的，才有资格成为总统候选人，公共部门和私人部门都可以有推选候选人，但是他肯定来自于上层阶级，而且这个上层阶级大部分都是和行动党能够保持一致的。其次他又有总统顾问、理事会和国会的限制。它在1991年设立了总统理事会，就是它是在1991年、1994年、1996年又通过了三个非常重要的法律来限制总统的权力，当然事实上我们看到，在新加坡，总统的权力是弱于总理的，实际上是总理来领导这个国家的，立法会在殖民时期它是所谓官方认定的，然后在英国撤出之后，它常常利用的一个手段就是要让本地人来选举立法会，但是它在撤走之前从来没有让本地人来选举，这是一个手法，一个治国之术，比如说我们看到在香港也同样如此，它是提前布局的，它知道了一定会回归，在70年代初，就开始推地方立法会的直选，现在香港成立了一个所谓香港民主党，还是香港民主独立党，当然这显然是违反了中华人民共和国宪法，那么这些党它声称自己合法性的来源理由是说他的代表人，在地方立法会的选举当中，曾有5、6万票的支持，这说明他们还是有民意支持的。香港有700万人，支持他们的这个比例也不小，这是非常危险的趋势。就说这个香港人有没有可能变成新加坡人，变成一个独立的民族，如果出现这种情况，那我们怎么办？这是一个总统制的安排，那么议会和选举制度它是典型的英国式，它是多党制，但是有一党独大，除他之外，还有民主党，有官党，是比较有选举能力的。但是它有选举制度的限制，而并没有对人民行动党的执政地位形成挑战。那么在80年代之后，因为在80年代之前，人民行动党的胜利是压倒性的，就是它不用担心其他党的挑战，但是80年代之后，进行了民主选举制度的改革，民主党等也获取部分议席，非选区议员和民主党