2022版：专项债实操手册

2022版：专项债实操手册

本文纲要

前言

一、2021年专项债政策的变化和制度的完善

1.2021年专项债政策变化

2.2021年专项债新规解读

(1)加强负面清单的细化工作

(2)高度重视项目的储备和筛选

(3)专项债资金使用绩效全生命周期监控

(4)合理把握发行节奏

二、专项债项目实操中的几个问题

1.专项债券资金平衡方案规划

(1)资金来源与资金用途

(2)现金流

(3)资金覆盖倍数

(4)进一步拆解

(5)整体宏观层面及年度资金计划

2.专项债项目策划与优化

(1)增加专项收入主要通过内外两个途径

(2)项目收益增加必须遵守相关性及客观性原则

3.专项债项目资产管理

(1)专项债项目的资产认定

(2)专项债项目的会计核算

(3)专项债项目收入管理

前言

2022年1月25日，国新办举行2021年全年财政收

支情况新闻发布会。会上，财政部副部长许宏才总结了

2021年专项债的发行情况，”全国人大批准新增地方政府

专项债券的额度是3.65万亿元，其中用于项目建设的新

增专项债券额度是3.5万亿元"，然后为2022年专项债管

理定了调，为了更好地发挥专项债券拉动有效投资、稳定

经济增长的积极作用，财政部将会同相关部门持续强化专

项债券的管理。一是合理确定新增限额。控制高风险地区

新增地方政府债务的限额规模，避免高风险地区风险持续

累积。确定分地区限额的时候，是根据项目准备情况、有

关风险指标情况合理测算，以及债务偿还能力，把限额分

配到应该分的地方去。二是严把资金支持方向。会同发展

改革委指导地方做好项目储备，加强专项债券投向领域负

面清单管理，严禁将专项债券用于各类楼堂馆所、形象工

程和政绩工程以及各类非公益性资本支出项目。指导地方

按照"资金跟着项目走"的原则，加大对国家重大区域发展

战略和"十四五"规划《纲要》重点项目的支持力度，坚决

不"撒胡椒面"。三是强化日常监督管理。对专项债券项目

实行穿透式监测，推动尽快形成实物工作量。开展全生命

周期绩效管理，压实主管部门和项目单位管理责任。常态

化组织财政部各地监管局开展专项债券使用管理情况核

查，覆盖全部新增专项债券项目。建立违规使用专项债券

资金处理处罚机制，强化对违规行为的硬性约束。回顾

2021年专项债发行呈现出前缓后紧的态势。2020年下半

年以来，由于疫情得到有效控制和经济逐步恢复，财政压

力得到缓解，2021年专项债新增额度适度削减，前三个季

度，专项债发行节奏明显放缓，至八月尚有超过2万亿的

地方专项债券额度未发行。直到7月中下旬后，由于疫情

的多点反复、极端天气导致的洪涝灾害、国际经济形势错

综复杂等不利因素对经济造成的压力，监管层的政策导向

才发生积极转变，8月16日、9月1日国务院常务会议先

后两次要求用好地方政府专项债带动扩大有效投资，提速

专项债发行工作。第四季度地产行业情况进一步恶化，暴

雷房企越来越多，造成很大的经济下行压力，决策层再次

提出财政兜底，11月24日国务院常务会议第三次提到加

速专项债发行，并重点部署了专项债相关工作，提出要完

善地方政府专项债券管理，优化资金使用，严格资金监管。

截至12月末，2021年全年共发行新增地方政府债券

43637.091亿；首批地方债券于3月发行，随后发行规模

逐渐上升，在10月达到高点，10月单月发行规模超过6000

亿。全年地方债发行节奏受政策影响较为明显，预下达额

度下发较迟，全国自3月起才正式开启新增专项债发行工

作。不同于2021年的起伏，2022年专项债发行将全面发

力，12月10日的中央经济工作会议提出“要积极推出有利

于经济稳定的政策，政策发力适当靠前"，明确了稳增长信

号，相比于2020和2021年财政"超收减支"，2022年财政

要更加积极，财政支出要前置，加快财政进度，业内预计

2022年专项债限额将在3.5万亿元左右。这一轮专项债

发行额度规模非常可观，包括2021年下半年剩余额度约

1.4万亿（截至12月15日发行总额达3.42万亿，2021

年额度的97%已发行完毕）和提前下达的2022年新增专

项债务限额1.46万亿元，两部分额度叠加将对扩大明年

的有效投资提供有力支撑。笔者在此对2021年专项债政

策的新变化进行全面的回顾和梳理，并对专项债实操中的

几项重要问题进行归纳，以备同业参考。

一、2021年专项债政策的变化和制度的完善

今年前三个季度专项债放缓发行节奏，决策层利用难

得的窗口期对专项债的相关制度进行了修订和完善，在

2020年收紧的基础上监管制度进一步严格规范，并开始

对以往发行的存量项目进行彻底的清理排查。

1.2021年专项债政策变化

2021年监管层在多个场合提及对专项债要严格管理、

防范政府显性债务风险，这与2021年上半年监管层的工

作重心相一致。

以国务院3月发布的《关于进一步深化预算管理制度

改革的意见（国发［2021）5号）》和6月银保监会发布

的《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范

化解工作的指导意见（银保监发［2021］15号）》为代表，

上半年监管的重点是深化预算改革，严控政府债务，既包

括隐性债务，也包括专项债为代表的显性债务：

・3月5日人大第四次会议《政府工作报告》披

露，2021年拟安排地方政府专项债券3.65万亿元,

较2020年减少1000万元，优先支持在建工程，合理

扩大使用范围。

・3月10日，中国人大网公布了第十三届全国

人民代表大会财政经济委员会《关于2020年中央和

地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案的

审查结果报告》称，2021年要指导地方对可能存在风

险的专项债项目进行排查，研究制定处置措施，积极

防范风险。

・4月21日，财政部召开2021年一季度财政收

支情况网上新闻发布会，在答记者问环节详述了财政

部2021年专项债工作安排：

一是指导和督促地方做好项目前期准备，履行各项审

批程序，确保专项债券发行一批、使用一批，尽快形成实

物工作量，避免造成资金闲置；

二是按照“资金跟着项目走"原则，要求各地将专项债

券重点用于党中央、国务院确定的重点领域和重大区域发

展战略，充分发挥专项债券扩大有效投资、促进宏观经济

平稳运行等积极作用；

三是加强专项债券管理，基于预算一体化管理系统，

通过信息化手段对专项债券发行使用实行穿透式监管，及

时掌握项目资金使用和建设进度等信息；研究提出进一步

提高专项债券资金使用绩效的新办法、新举措；强化信息

公开，促进形成市场化、法制化融资自律约束机制，推动

地方完善专项债券使用管理。

・6月7日财政部向人大汇报《关于2020年中

央决算的报告》，指出“要用好地方政府专项债券，指

导地方加强项目储备，适当放宽专项债券发行时间限

制，合理把握发行节奏，提高债券资金使用绩效。”

・据21世纪经济报道，7月初国家发改委向地

方下发通知，要求做好2022年地方专项债项目前期

工作。对于拟新开工项目，要在依法合规前提下，加

快推进征地拆迁、工程招投标、水电气接入等前期准

备工作，确保明年年初一大批项目前期工作成熟、具

备开工条件。各地方政府按照尽力而为、量力而行的

原则，充分考虑地方财政承受能力和政府投资能力，

结合地方政府债务水平和项目收益情况，合理安排拟

使用地方政府专项债券的项目，确保融资规模与项目

收益相平衡，切实防范地方政府债务风险。

・8月、10月地方债境外发行。2020年10月，

国家发改委《深圳建设中国特色社会主义先行示范区

综合改革试点首批授权事项清单》提出允许深圳在境

外发行离岸人民币地方债，地方债境外发行首获政策

准许。2021年8月，广东省财政厅发布通知，通过

公开遴选方式组建在澳门发行地方政府债券承销团，

首次披露赴澳门发行地方债消息。2021年10月12

日，广东省政府和深圳市政府分别在澳门和香港成功

发行地方政府债券。

・直到7月中下旬后，由于疫情的多点反复、极

端天气导致的洪涝灾害、国际经济形势错综复杂等不

利因素对经济造成的压力，监管层的政策导向才发生

积极转变，8月16日、9月1日、11月24日国务院

常务会议先后三次要求用好地方政府专项债带动扩

大有效投资，提速专项债发行工作。主要包括四个方

面：

一是加快今年剩余额度发行，做好资金拨付和支出管

理，力争在明年初形成更多实物工作量；

二是按照“资金跟着项目走"要求，梳理明年专项债项

目和资金需求。省级政府要强化统筹，加强符合经济社会

发展需要项目的前期工作和储备，适时推进成熟项目开工;

三是统筹考虑各地实际和促进区域协调发展要求，合

理提出明年专项债额度和分配方案，加强重点领域建设，

不"撒胡椒面”，研究依法依规按程序提前下达部分额度；

四是资金使用要注重实效，加强对投向等的审核和监

管，严禁资金用于楼堂馆所、形象工程和不必要的亮化美

化工程等。坚决制止资金挤占挪用、违规拨付、长期闲置。

强调要加强专项债资金审计监督和全面核查，发现问题必

须严肃整改、严格问责，并实行收回闲置资金、扣减新增

限额、通报负面典型等措施予以处罚。

・12月14日财政部会同发展改革委召开视频会

议，推动提前下达额度尽快形成实物工作量，要求地

方重点做好以下工作：

一是抓紧分配。原则上省级政府年底前要将提前下达

的额度全部分配到市县，额度分配要与市县明年一季度可

实施项目的情况相匹配，要与审核确认的项目相对应，具

备实施条件项目多的地方适当多分；

二是适当集中。额度要向中央和省级重点项目多的省

市倾斜，坚决不"撒胡椒面"；

三是注意防范风险。额度要重点向债务风险较低的地

区倾斜。在严格落实风险防范措施的前提下，综合考虑高

风险地区的风险情况合理安排额度；

四是强化约束。具备条件的地方，及时将提前下达的

专项债券收支纳入年初预算，强化预算约束。

・2021年12月16日国务院政策例行吹风会上，

财政部副部长许宏才介绍了加强和完善地方政府债

务管理及专项债管理等有关情况，并就多项重要问题

回答了记者提问。同日，国家发改委新闻发言人孟玮

也在新闻发布会上表示，国家发改委已对地方报送的

2022年专项债券项目从投向领域方面进行了筛选，

形成准备项目清单。

财政部主要对于2022年部分专项债券额度提前下达

落实、2022年专项债券正负面清单、专项债融资收益平衡、

推进专项债项目储备、债券资金发行后的使用监管、专项

债拉动有效投资、2022年专项债的发行节奏等问题进行

了解答。

・12月21日审计署网站公布《财政部关于地方

政府专项债券重发行轻管理方面问题的整改情况》，

披露了2020年专项债发行和使用中存在的问题，财

政部分析问题产生的原因，主要是主管部门和实施单

位责任意识淡薄，项目前期工作不扎实；财政部门对

专项债券使用环节的监管较为薄弱，加之部分项目小、

散，加大了管理难度。针对审计查出的问题，财政部

召开专题会议部署整改工作，压实有关地方的整改主

体责任，除审计署查出的问题外，还一并将省级审计

机关查出的专项债券问题纳入整改范围，逐一制定整

改方案，一体推进整改。深入分析问题原因，研究进

一步完善专项债券管理措施，持续加强"借、用、管、

还"全流程管理，促进资金规范高效使用。除专项债

穿透式监测、违规使用专项债处理处罚机制等监管层

已提及的制度建设外，财政部还表示从2022年起，

建立专项债券支出进度通报预警制度。研究将专项债

券限额分配与支出进度挂钩，发行超过一年仍未支出

的，原则上要求省级财政部门调整用于其他项目。

・12月21日公布的《国务院关于2020年度中

央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况

的报告》中披露了上述专项债问题的整改情况：

对"5个地区将204.67亿元专项债券资金投向无收益

或年收入不足本息支出项目”的问题，5个地区通过将收支

缺口纳入预算、调整资金用途、加强收入管理、强化发行

前审核等方式，增强了其中186.73亿元专项债券的还本

付息能力，对其余资金，有关地区正在调整融资平衡方案。

对“其他208.54亿元专项债券资金未按规定用途使用"的

问题，33个地区通过归还原渠道、加快资金拨付或项目建

设进度、调剂资金用途等整改131.5亿元，出台3项制度

加强债券发行使用管理。对其余资金，有关地区正按程序

调整用途。

从2021年专项债政策导向前紧后松的转变可以清晰

的反映出专项债的政策定位发生了重要的变化，当然这种

变化也是和我国经济发展模式转变的大背景相适应的，基

建投资已经不再是经济发展最主要的动能，粗放式的规模

扩张已经被集约式的提质增效所代替：

(1)专项债的作用更为全面，不再是2019年33号

文时单一用作推动政府投资，撬动社会资本，促进经济增

长的加速器，而是更配合宏观政策的实施，成为监管层平

衡经济增长的灵活工具之一，通过发行节奏上的控制来实

现宏观政策的目标。

(2)监管层有效控制、调整地方政府的投资决策，引

导产业政策的工具。通过对专项债投向领域和负面清单的

不断适时调整，保证中央产业政策的落实，防止地方政府

的盲目投资。

(3)可以灵活机动解决既有问题的政策性工具。除

了对投资领域的发挥政策工具的作用外，监管层也在不断

探索专项债的功能边界，例如2019年投资乏力、固定资

产投资下降时，允许专项债资金作为重大项目资本金、专

项债券可配套社会融资，以专项债券资金来撬动社会投资;

2020年财政部则划出2000亿元的额度，允许地方政府使

用专项债补充地方中小银行资本金，用以化解地方中小银

行的风险问题、扶持地方金融机构发展，这些临时性功能

使得专项债成为监管层处理即时性问题非常方便的政策

性工具。根据2021年初财政部提出的“进一步扩大专项债

的使用范围"说法来看，专项债作为临时性政策工具的功

能范围还将进一步扩大。

(4)开始关注专项债的债务风险问题。表现出决策

层对政府债务整体的防控，近年来主要以防控隐性债务为

主，但今后显性债务也将受到监控，政府降杠杆的力度将

进一步加强。对专项债的债务风险控制不仅表现在债务规

模上，通过加强预算管理控制总量，而且表现在专项债项

目管理上，通过提高专项债项目的门槛，加强项目的前期

工作和储备，严格专项债项目资金绩效管理等措施保障专

项债资金的使用效率和投资效益。

2.2021年专项债新规

2020年决策层收紧了专项债发行和使用的相关制度：

-2020年7月27日，财政部发布《关于加快地

方政府专项债券发行使用有关工作的通知（财预94

号文）》；

■2020年11月4日财政部发布《关于进一步做

好地方政府债券发行工作的意见（财库（2020）36号）;

・2020年12月9日，财政部制定《地方政府债

券发行管理办法（财库（2020）43号）》，于2021

年1月1日起施行，《地方政府一般债券发行管理暂

行办法（财库（2015）64号）》和《地方政府专项债

券发行管理暂行办法（财库［2015）83号）》同时废

止。

以上三个新规，主要对专项债发行制度进行了重要的

调整和改进。

在2020年发行制度完善的基础上，2021年决策层继

续总结实践中出现的种种问题，针对专项债资金使用效率

不高的问题出台了多个重要文件：

・6月10日财政部下发《地方政府专项债券项

目资金绩效管理办法（财预（2021）61号）》；

・8月19日财政部做出《关于政协第十三届全

国委员会第四次会议第2563号（财税金融300号）

提案答复的函（财预函（2021）118号）》；

・9月30日财政部、发改委联合下发《关于梳理

2021年新增专项债券项目资金需求的通知(财办预

(2021)29号)》；

・11月10日，财政部发布《地方政府专项债券

用途调整操作指引(财预(2021)110号)》；

・11月财政部、发改委联合下发《关于印发〈地

方政府专项债券资金投向领域禁止类项目清单》的通

知(财预(2021)115号)》。

以上文件主要对专项债资金使用进行了严格的限制

和规范。主要有以下几方面内容：

(1)加强负面清单的细化工作，与地区信用风险及

债务率相挂钩。

2022年专项债支持和禁止两个清单有一定的完善，细

化到具体项目科目，其中对负面清单的调整力度更大，专

门设置了高风险地区的负面清单。

支持清单体现为三个聚焦：

第一，聚焦短板领域。按照党中央、国务院决策部署，

专项债券要聚焦经济社会发展的短板领域，重点支持经济

社会效益明显、带动效应强的重大项目。

第二，聚焦重点方向。2022年专项债券重点用于9个

大的方向：一是交通基础设施，二是能源，三是农林水利，

四是生态环保，五是社会事业，六是城乡冷链等物流基础

设施，七是市政和产业园区基础设施，八是国家重大战略

项目，九是保障性安居工程。

表一：2022年专项债重点支持方向明细列表

铁路

收费公路

机场（不含通用机

交通基础设施场）

水运

城市轨道交通

城市停车场

天然气管网和储气

设施

能源城乡电网（农村电

网改造升级和城市配电

网）

农业

农林水利水利

林业

生态环保城镇污水垃圾处理

卫生健康（含应急

社会事业医疗救治设施、公共卫

生设施）

教育（学前教育和

职业教育）

养老

文化旅游

其他社会事业

城乡冷链等物

流基础设施（含粮食

仓储物流设施）

供

水

供

执八\、

市政和产业园市政基础设施

供

区基础设施

气

地

下管廊

产业园区基础设施

京津冀协同发展

长江经济带发展

国家重大战略

"一带一路"建设

项目

粤港澳大湾区建设

长三角一体化发展

推进海南全面深化

改革开放

黄河流域生态保护

和高质量发展

城镇老旧小区改造

保障性租赁住房

保障性安居工

棚户区改造。主要

程

支持在建收尾项目，适

度支持新开工项目。

第三，聚焦重点项目。在聚焦九大重点支持方向的同

时，进一步加强对地方的指导，要求地方储备项目应当属

于经济社会效益明显、群众期盼、早晚要干的实体政府投

资项目。同时，要优先支持纳入国家"十四五”规划《纲要》

的项目，以及纳入国家重大区域发展战略的重点项目，加

大对水利、城市管网建设等重大项目的支持力度。

负面清单强调在具体的项目储备和审核以及发行使

用各个环节都要严格执行：

第一，在全国范围内严禁将专项债券用于各类楼堂馆

所，形象工程、政绩工程，以及各类非公益性资本支出项

目。

第二，在高风险地区，债务风险指标相对高的地区，

明确不得将专项债券用于非必需的建设项目。

表二：2022年专项债负面清单明细列表

党政机关办公用房、技术

用房

党校行政学院

楼堂

干部培训中心

馆所

行政会议中心

干部职工疗养院

其他各类楼堂馆所

城市大型雕塑

景观提升工程

全国

街区亮化工程

通用禁止形象

园林绿化工程

类项目工程和政

文化庆典和主题论坛场地

绩工程

设施

其他各类形象工程和政绩

工程

房地产开发

房地一般性企业生产线或生产

产等其他设备

项目用于租赁住房建设以外的

土地储备

主题公园等商业设施

交通城市轨道交通

基础设施

除卫生健康（含应急医疗

社会救治设施、公共卫生设施）、教

高风

事业育（学前教育和职业教育）、养

险地区禁

老以外的其他社会事业项目

止类项目

市政除供水、供热、供气以外的

基础设施其他市政基础设施项目

棚户棚户区改造新开工项目

区改造

2022年的清单最为重要的进步是细化了负面清单，在

2021年8月财政部答复政协委员提案函（财预函（2021）

118号）中，财政部承诺要细化禁止投向领域范围，强化

债务高风险地区专项债券资金投向的约束性管理规定，在

9月发布的项目需求申报通知中就予以了落实，非常高效。

2022年的负面清单不仅细化到项目具体科目，而且因

地制宜的考虑到了地区间巨大差异，特别列出了高风险地

区的负面清单，很多支持项目在高风险地区反而属于禁止

类，需关注以下几处重点：

・棚改的规定。此次对棚改并没有采取一刀切的

态度，而是细分为全国通用和高风险地区，按实际情

况来规范，全国通用来看棚改依然保留在支持清单中,

纳入到保障性安居工程范围内，主要支持在建收尾项

目，适度支持新开工项目，这与2021年的口径相同，

而高风险地区则列入负面清单，而且注明是新开工项

目。以此推论棚改在2022年仍可以发行专项债，一

般地区主要支持在建收尾项目，适度支持新开工项目,

高风险地区可以用于在建收尾项目，但禁止用于新开

工项目。

・城市轨道交通的规定。过去两年对城市轨道交

通的定性一直存在争议，原因就是2020年财政部对

外公布的相关文件中将国务院常委会确定的专项债

可用于项目资本金领域清单中的轨道交通一项删除

了，导致市场主体理解时发生歧义，认为轨道交通虽

然仍在专项债支持清单中，但实际上决策层并不支持,

而且实践中也确实有多地的轨道交通项目未获发改

委批准。此次予以明确，全国通用范围内城市轨道交

通属于支持清单，但高风险地区则列入负面清单。

・产业园区项目进行了限制。产业园区一度被誉

为最后一个可以进行房地产开发运作的专项债支持

类项目，可以进行土地一二级联动开发，把土储、商

品房开发等已被禁止的项目打包进产业园区项目中

规避监管，本次对产业园区项目进行了限制，产业园

区不再是独立的一类，而是纳入到基础设施类中，专

项债仅是可支持产业园区的基础设施建设，剥离了土

储、商品房开发这些禁止类项目。

・对高风险地区其他特别限制。除了上面说的棚

改新开工项目、城市轨道交通，部分支持清单中的项

目在高风险地区也被特别禁止，包括除卫生健康（含

应急医疗救治设施、公共卫生设施）、教育（学前教

育和职业教育）、养老以外的其他社会事业项目和除

供水、供热、供气以外的其他市政基础设施项目。这

意味着不仅是专项债的发行，专项债的使用也必须与

地方政府的信用和债务率挂钩，地区信用分层的监管

思路进一步扩大适用范围。地方政府在申报专项债项

目时，除参照专项债正负面清单，还须严格对照地方

政府债务风险红橙黄绿分级名单。

（2）高度重视项目的储备和筛选。

前两年专项债非常大的一个短板就是合格项目不足,

普遍出现资金等项目，项目无法做到自平衡等情况，资金

使用效率低下，造成极大的浪费，没有达到充分利用专项

债拉动基建投资的目的，33号文的政策意图没有很好的

实现，2021年上半年，专项债发行节奏放缓，监管层利用

这段窗口期对存量项目进行了排查，同时也提前加强了对

地方政府项目储备的指导工作。

从发改委的发言获知，目前2022年专项债券项目已

形成准备项目清单，此外发改委在12月15日发布了《关

于进一步推进投资项目审批制度改革的若干意见(发改投

资(2021)1813号)》继续深化投资领域"放管服”改革，

规范有序实施以"告知承诺+事中事后监管”为核心的企业

投资项目承诺制改革，进一步规范和严格投资审批活动，

进一步加强和改进投资监督管理。

2022年对专项债项目质量提出了更高的要求，核心就

是要能够融资收益自平衡，这对地方政府提出了很大的挑

战，体现了国家经济发展思路的转变，从重规模到重现金

流，从要求增量到提升质量，靠基建投资规模拉动的GDP

是虚假的GDP,没有对经济发展起到促进作用反而掩盖了

经济衰退的真相，可能导致更大的经济问题，只有高质量

有现金流的基建投资才是经济增长真正的引擎。

储备项目的质量标准：

第一，应当属于经济社会效益明显、群众期盼、早晚

要干的实体政府投资项目。优先支持纳入国家和地方“十

四五”规划的项目，优先支持纳入国家重大区域发展战略

以及省、市级重点项目。

第二，必须成熟可行。优先支持在建项目，新开工项

目必须已取得立项批复，2022年内具备开工条件且能够

形成实物工作量和拉动有效投资。

第三，必须满足专项债风险管理要求，可实现融资收

益自平衡。

加强项目筛选、前期工作和储备工作，确保充足合格

项目入库：

第一，申请专项债券资金前，项目单位或项目主管部

门开展事前绩效评估，并将评估情况纳入专项债券项目实

施方案。事前绩效评估主要判断项目成熟度、合规性、符

合国家政策、融资收益平衡。地方财政部门严格审核项目

实施方案，将事前绩效评估作为项目进入专项债券项目库

的必备条件。

第二，财政部指导地方政府建立跨部门协调机制，推

动加快办理项目用地、规划许可、环评、施工许可等审批

手续，加快推进征地拆迁、市政配套等开工前准备，将前

期工作做深、做细、做实。

第三，提前布置项目储备，布置时间尽可能往前提，

尽可能为地方预留充足的时间，更早、更好地去做项目储

备工作。

加强项目融资收益自平衡监管力度：

第一，在安排发行时加大信息披露力度，强化市场约

束。全面公开项目信息、项目收益与融资平衡方案、债券

对应的政府性基金收入或专项收入情况，以及由专业机构

出具的评估意见等。

第二，后续动态跟踪监测专项债券项目的融资收益平

衡情况。如果专项债券对应的基金收入因为内外部环境发

生变化，导致不足以偿还本金和利息的，及时进行动态调

整，从相关的公益性项目单位调入专项收入进行弥补，保

障债券还本付息，防范专项债券偿付风险。

（3）专项债资金使用绩效全生命周期监控。

在决策层全面防控政府债务的大背景下，作为显性债

务的专项债，其使用效率也被纳入到严格监管下，专项债

在设立之初就强调适用于收益融资自平衡的准公益项目，

但由于以往缺乏绩效管理制度，地方政府往往用于没有收

益的公益项目，投资效率很低，导致很多无效投资，导致

政府的债务率高企，2022年决策层对地方政府债务的防

控空前收紧，不仅加强了对隐性债务的追究责任，对显性

债务也推出了相应的监管制度，6月10日财政部下发的

《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法（财预［2021）

61号）》，对专项债资金使用绩效进行全生命周