关于政府投资项目超概算的问题原因和对策建议

关于政府投资项目超概算的问题原因和对策建议近年来，政府投投资项目超概概算问题居高高不下，据我我市发展计划划委员会基建建综合处提供供的2001—2002年全市重点点工程检查结结果，凡是政政府投资项目目的工程投资资百分之百超超概算，平均均超概算幅度度为40%~550%。从上报市市计委要求调调概的12个政府投资资项目统计，平平均超概幅度度46.822%，个别项目目超概幅度高高达3~4倍。从调查查情况看政府府投资项目超超概算数量不不仅没有下降降趋势，反而而超概算幅度度愈来愈大，这这不仅使建设设项目投资效效益下降，而而且导致国家家对基建投资资的严重失控控。一、当前超概算算所存在的主主要问题1、项目前期工工作太粗，深深度不够。据据调查有95%的项目普遍遍存在可行性性研究深度不不够、外部建建设条件不落落实、缺项、漏漏项导致使投投资估算失控控。从上报市市计委的12个调概项目目中，有5个项目因地地形勘察深度度不够这一项项就造成工程程平均超概幅幅度达到16.522%。如：市本本级梅山背休休闲绿地工程程由于前期勘勘察工作不细细，造成在实实际施工中设设计屡次变更更、工程量大大量增加，致致使原审批核核准工程总概概算340万元（招投标标中标价207.887万元），而而实际到工程程竣工结算价价竟高达1483万元，是原原审批计划的的4.36倍。2、征地拆迁费费随意性太大大。有50%项目的概算算与结算价相相差较大。如如丽水市客运运西站工程仅仅征地费一项项就比原概算算增加了585万元，占该该项目调整总总概算的33.488%。丽水师范范专科学校一一期扩建工程程仅拆迁费一一项就增加了了2600万元。3、业主擅自增增加建筑面积积和提高建设设标准。上报报12个调概项目目中就有7个项目由于于面积增加引引起工程概算算增加1949..6355万元，9个项目由于于装修标准提提高引起工程程概算增加3973..8887万元。如景景宁县体育馆馆原审批计划划建筑面积3665平方米，而而实际建设面面积4551平方米，超原原审批计划的的24.200%。青田广电电中心大楼项项目由于提高高装修标准引引起概算增加加400万元，占该该项目调整总总概算的30.800%。4、暖通、设备备等专业工程程概算漏项或或少算。这是是项目普遍存存在的共性突突出问题。上上报的12个项目中就就有9个项目需调调整增加概算算。如庆元中中学迁建项目目总调整概算算1120万元，而仅仅暖通、设备备就增加概算算409.88285万元，占所所超概算的36.599%。丽水师范范专科学校一一期扩建工程程图书馆仅中中央空调就增增加概算669万元。5、弱电、消防防工程在初设设阶段基本未未委托设计和和概算编制。从从目前初设项项目审查情况况，有90%项目基本未未考虑弱电、消消防系统工程程设计和概算算的编制。如如市交通巡逻逻警察支队车车辆检测中心心的弱电系统统当时就未委委托专业设计计单位设计，现现需新增概算算140多万元。市市公安局莲都都分局指挥技技术综合楼需需新增调概算算224万元。6、工程贷款利利息未考虑在在概算之内。有80%项目建设资金不到位，需施工企业垫资或银行贷款。如市交通巡逻警察支队车辆检测中心项目共需贷款2000万元，每年计划还款300万元，按现在银行贷款利息计算，共需支付利息650万元，占该项目概算调整的25.24%。二、产生结算超超概的主要原原因分析1、项目业主对对主动控制工工程造价意识识不强。究其其原因，从根根本上看主要要是政府投资资项目缺乏建建立一套行之之有效的项目目造价控制责责任制。由于于项目前期工工作深度不够够，加上项目目决策阶段先先天不足和方方案设计阶段段把关不严，相相当一部分项项目的投资估估算只是静态态估算和满打打粗算。还有有一些为了争争项目，在编编制可行性研研究报告和项项目投资估算算时，故意压压缩规模和投投资，制造“钓鱼工程”，待项目立立项开工后，才才逐渐将原来来隐匿未报的的各项投资列列算出来，要要求调概。从从政府项目管管理现状来看看，总的是事事前主动控制制少，事后被被动控制多，一一再追加投资资成了无奈之之举。2、设计单位缺缺乏投资控制制意识。设计计人员缺乏精精心设计思想想，片面追求求产值，忽视视质量，没有有严格按照批批准的文件推推行限额设计计，“多用钢筋，少动脑脑筋”、“肥梁、胖柱柱、密钢筋”等现象普遍遍存在，造成成工程成本提提高，投资浪浪费。同时由由于在初设阶阶段考虑问题题不成熟，不不到位，致使使在某些方案案的确定上与与施工图阶段段有较大的出出入造成设计计屡次变更，进进而引发一系系列的投资追追加。3、缺乏全过程程的造价控制制监管。建设设项目工程投投资估算、初初步设计概算算、施工图预预算、中标合合同价、工程程结算价的“五算”编制缺乏密密切配合，缺缺乏系统的、全全面的、具体体的有效监管管。部分项目目业主由于缺缺乏专业知识识和管理经验验，加以自身身利益的考虑虑，本身就有有投资扩张的的冲动，从而而导致投资失失控。在项目目实施中不经经审批，自行行增加工程内内容、扩大建建设规模、提提高建设标准准从而增加投投资总额；有有的在施工阶阶段中由于管管理不善造成成质量问题，返返工、浪费引引起投资增加加；有的项目目屡屡更变设设计。施工签签证又缺乏有有效的约束，特特别是重大设设计变更和现现场签证，普普遍存在手续续不完备和“先斩后奏”的问题，既既成事实后，才才在调整概算算中提交审批批机关认可。各各管理部门之之间工作又相相互脱节，形形不成监控的的统一合力，致致使概算超估估算、预算超超概算、结算算超预算的“三超”问题一直得得不到很好的的解决，并进进而成为投资资管理的一大大难题。4、初步设计和和概算的编制制质量不高。从从初设审查的的反映情况看看，项目的初初步设计和概概算的编制质质量普遍达不不到规定深度度。部分设计计人员缺乏责责任心，甚至至不讲原则，在在利益驱动下下迁就各方面面的不合理要要求，人为压压低或抬高概概算。再加上上编制“五算”人员素质不不高，概算文文件只能消极极地反映设计计而不能能动动地影响设计计，设计概算算漏洞百出。还还有些对施工工技术方面知知识了解欠缺缺，经验不足足，没有考虑虑到难度系数数，往往造成成概算漏项。5、项目资金普普遍不到位。据据调查，有80%政府投资项项目资金不到到位，这势必必增加额外的的建设期利息息并大幅度突突破原定概算算。三、控制概算超超支的对策和和建议针对政府投资建建设项目屡屡屡发生概算超超估算、预算算超概算、结结算超预算（即“三超”现象）的情况，主要应从制度建设和机构设立理清职能二方面着手，即建立起一套从概算到结算的全过程投资公示制度、考核制度、责任追究制度等投资造价临控制度体系；同时设立一个对政府投资建设项目投资进行专管的独立机构，对政府投资建设项目投资进行全过程的、系统的、专业化的监管，机构直接隶属于政府，对政府投资负责，并能组织协调各有关部门之间对政府投资建设项目的分工和协作，对中介机构出具的成果进行论证和审查，提供给政府决策，避免建设过程中各种损失和浪费行为，进一步提高政府性投资项目的社会效益和经济效益，从而避免和根治“三超”现象。在此基础上再着重做好以下几个方面工作：1、注重可行性性研究、投资资决策阶段工工程造价的确确控，切实把把好源头关。可可行性研究、投投资决策是产产生工程造价价的源头，合合理确定是评评价建设项目目、开展后续续工作的关键键。倘若决策策失误，则给给国家或业主主造成不必要要的人力、财财力、物力的的浪费和损失失，尤其在工工程建设投资资多元化的今今天，能否合合理确定建设设工程造价，则则将影响到投投资资金的筹筹措和计划的的落实。因此此，一定要严严把方案设计计关，组织有有关部门和一一批专家为主主体的懂设计计、懂造价、熟熟悉法规、公公正严谨的专专职审查人员员对建设项目目进行论证、咨咨询，把建设设项目的可行行性研究、决决策阶段建立立在优化评选选的基础上，在在可研阶段准准确编制工程程估算，保证证估算起到控控制工程总投投资的作用，切切实有效遏止止“三超”现象在源头头的滋生。2、加强设计阶阶段工程造价价的确控，积积极推行限额额设计。在投投资计划得以以合理确定之之后，有效地地控制造价就就从设计阶段段开始，设计计人员务必肩肩负起优化设设计与有效控控制造价的两两重担。业主主和设计人员员能否把握住住合理确定和和有效控制造造价的主动权权，关键在此此一举。设计计是建设项目目工程造价确确控的龙头工工作，运用价价值工程对项项目设计方案案进行优选，这这是步入造价价确控的第一一步，推行限限额设计是初初步设计、施施工图设计阶阶段对工程实实事求是的“量体裁衣”，也是在本本阶段实现有有效控制工程程造价的重要要环节。设计计人员必须严严格按照批准准的可研报造造及投资估算算控制初步设设计，按照批批准初步设计计总概算控制制技术设计和和施工图设计计。在设计各各阶段中，设设计人员与工工程造价人员员要密切联系系，避免设计计人员只管画画图，造价人人员只管算钱钱，投资多少少与设计人员员无关的现象象。造价人员员要从经济角角度参与设计计阶段全过程程管理，当好好设计人员的的经济参谋，为为设计人员提提供有关经济济指标，准确确测算和论证证最节省投资资的技术方案案，使概算投投资更加准确确合理，达到到控制工程投投资实行限额额设计的目的的。大量实例例表明，限额额设计是控制制工程造价、提提高投资效益益的行之有效效的手段，要要抓住在设计计中以控制工工程量为控制制工程造价的的核心，扭转转设计概预算算本身的失控控现象，促使使设计单位处处理好技术与与经济对立统统一关系，使使设计与概预预算形成有机机整体，提高高设计质量，克克服“三超”。3、强化施工阶阶段工程造价价的确控，严严格设计变更更和签证的管管理。一要抓抓好工程施工工项目的招标标管理。明确确建设工程施施工招标的中中标价必须控控制在批准的的概算之内，凡凡超过批准概概算的建设项项目必须由原原审批主管部部门批准。同同时要提高标标底编制质量量，保证标底底价与最后工工程决算价基基本相衔接。二二要强化招投投标的合同管管理，充分发发挥中标价对对结算价的约约束作用，明明确中标单位位必须严格按按中标价和工工程设计要求求进行施工，承承包合同价和和以后的合同同价调整控制制在设计概（预预）算内。三三要建立严格格的设计变更更、签证审批批制度。杜绝绝不负责任的的设计变更和和“先干后变、先先干后算”的现象。特特别要加强变变更工程的可可行性研究和和评审，尤其其是重大设计计变更、签证证，必须建立立分级审批和和先报批后实实施的制度。签签证必须达到到量化要求，尽尽量避免定性性化和含糊不不清的签证，避避免滥用权力力的现象发生生。4、加强各部门门之间的配合合与协作，加加大控制与监监督力度。控控制投资造价价是一个逐步步深化、逐步步细化和逐步步接近实际的的渐进过程，前前阶段指导控控制后阶段，后后阶段受前阶阶段的制约。在在国家规定的的统一造价政政策和标准指指导下，各个个阶段工作都都要自觉加强强控制造价的的意识。一是是项目业主和和投资者及计计划审批有关关部门首先要要加强对政府府投资项目造造价控制的意意识，自觉把把好各个阶段段控制造价的的关口，变被被动控制为主主动控制，变变事后控制为为事前控制，变变个别环节控控制为全过程程控制。二是是建设项目所所经过的“五算”阶段，都要要经过可研、初初设、预算、结结算等有关的的中介机构的的具体工作，各各有关中介机机构必须要立立足于国家和和全局，对政政府和项目业业主以高度负负责的态度，在在工程项目的各各个阶段，围围绕着“投入少，产产出多”的目标，相相互衔接，密密切配合，齐齐心协力，充充分发挥整体体优势，把好好各个阶段的的工程造价控控制关口，自自觉强化各个个建设阶段的的自我管理力力度。三是政政府主管部门门要建立健全全科学的政府府投资项目决决策程序和组组织实施程序序，加大对政政府投资项目目的设计及工工程造价控制制管理力度。凡凡未经项目审审批部门批准准，擅自修改改设计图纸，施施工单位擅自自违规施工的的，其增加的的投资，由施施工单位自行行承担。中标标施工单位与与业主签订的的《施工承包包合同》，在在施工过程中中，除遇不可可抗力外，原原则上不允许许调整合同金金额，确需超超过的，必须须由项目审批批部门和招投投标主管部门门审查并按有有关程序报批批准后方可实实施。审计部部门要加强监监督，严格执执行项目审计计，规范工程程价款和财务务决算行为。5、加强制订规规范政府投资资项目管理规规章，有效控控制“三超”工程。针对对当前政府投投资项目管理理存在的问题题，应抓紧制制订管理规章章解决和防范范。并进一步步明确对参与与工程建设项项目各个主体体责权，以法法律手段、经经济手段和行行政手段来约约束项目监管管单位、项目目法人单位、设设计、咨询中中介单位及财财政和审计单单位的责任和和义务，增强强其责任感和和积极性，达达到控制工程程造价的目的的。6、切防止防止止“钓鱼工程”。要防止有有的政府部门门因怕项目政政府不审批，或或资金不落实实，故意编小小估算，待项项目上马后就就要求调整概概算。为此，今今后凡是政府府性投资项目目必须编足概概算，超概算算必须严格经经有关程序审审查批准。总而言之，急待待建立一个隶隶属于政府，对对政府性投