工业基地资源型城市转型的难点与路径

东北老工业基地资源型城市转型的难点及路径分析张万强：所长、研究员、博士辽宁社会科学院经济研究所INSTITUTEOFINDUSTRIALECONOMICS,LASS,CHINA东北地区包括东北三省和蒙东地区，是建国后早期的重化工业基地，形成了一批资源型城市，为经济建设和推动工业化进程做出了重大贡献。

东北老工业基地资源型城市转型的难点及路径研究一、东北地区资源型城市、资源枯竭城市基本情况东北老工业基地资源型城市转型的难点及路径研究东北老工业基地资源型城市转型的难点及路径研究

1.资源型城市※从根据国家发展委2013年公布的“全国资源型城市可持续发展规划”，全国共262个资源型城市，其中地级行政区（包括地级市、地区、自治州、盟等）126个，县级市62个，县（包括自治县、林区等）58个，市辖区（开发区、管理区）16个。※其中东北地区共40个，包括辽宁15个，吉林11个，黑龙江11个，蒙东3个。东北老工业基地资源型城市转型的难点及路径研究

1.资源型城市※从根据国家发展委2013年公布的“全国资源型城市可持续发展规划”，全国共262个资源型城市，其中地级行政区（包括地级市、地区、自治州、盟等）126个，县级市62个，县（包括自治县、林区等）58个，市辖区（开发区、管理区）16个。※其中东北地区共40个，包括辽宁15个，吉林11个，黑龙江11个，蒙东3个。东北地区资源型城市名单所在省

（区、市）地级行政区县级市县（自治县、林区）市辖区

（开发区、管理区）辽宁

（15）阜新市、抚顺市、本溪市、鞍山市、盘锦市、葫芦岛市北票市、调兵山市、凤城市、大石桥市宽甸满族自治县、义县弓长岭区、南票区、杨家杖子开发区吉林

（11）松原市、吉林市、辽源市、通化市、白山市、延边朝鲜族自治州九台市、舒兰市、敦化市汪清县二道江区黑龙江

（11）黑河市、大庆市、伊春市、鹤岗市、双鸭山市、七台河市、鸡西市、牡丹江市、大兴安岭地区尚志市、五大连池市蒙东地区

（3）赤峰市霍林郭勒市、阿尔山市东北老工业基地资源型城市转型的难点及路径研究东北老工业基地资源型城市转型的难点及路径研究

2.资源枯竭型城市

※2008年、2009年、2011年，国家发改委同国土资源部、财政部分三批共确定了69个资源枯竭型城市（县、区），其中东北地区共20个。东北地区

资源枯竭型型城市资源枯竭型城市批次地级市及以上数量县级市/县数量省下辖区数量市下辖区数量总计第一批资源枯竭型城市阜新、盘锦、辽源、白山、伊春5大兴安岭地区1

6第二批资源枯竭型城市抚顺、七台河2阿尔山、北票、舒兰、敦化、五大连池、南票6

葫芦岛市杨家杖子、葫芦岛市南票区、辽阳市弓长岭区、311第三批资源枯竭型城市双鸭山、鹤岗2

通化市二道江区13东北老工业基地资源型城市转型的难点及路径研究东北地区资源枯竭型城市分类资源枯竭型城市类型资源枯竭型城市名称数量煤炭资源

枯竭型城市七台河、抚顺、阜新、北票、南票、辽源、鹤岗、双鸭山、通化市二道江区9金属资源

枯竭型城市葫芦岛市杨家杖子开发区、葫芦岛市南票区、辽阳市弓长岭区3森工资源

枯竭型城市大兴安岭地区、五大连池、伊春、白山、舒兰、阿尔山、敦化市7石油资源

枯竭型城市盘锦1合计

20二、东北地区资源型城市转型的难点（以阜新市为例）东北老工业基地资源型城市转型的难点及路径研究东北老工业基地资源型城市转型的难点及路径研究

1.资源枯竭与落后的体制机制结合在一起，转型难度更大※资源型企业是资源型城市经济活动的微观主体，大部分资源型企业属于国有企业，在东北地区体现的更充分，民营经济发展滞后。尽管多数国有企业进行了改制，但大都是国有股一股独大，效率低下、人浮于事、跑冒滴漏、管理不规范等问题不能从根本上解决。※国有企业落后的体制机制与与政府、银行、民企、社会组织等结合在一起，渲染为老工业基地广受诟病的发展环境，影响了城市转型发展。东北老工业基基地资源型城城市转型的难难点及路径研研究部分企业成为为僵尸企业，，历史遗留问问题解决难度度大。以阜新市为例例，厂办大集集体问题、政政策性破产企企业遗留问题题、棚户区改改造和采煤沉沉陷区治理问问题等给阜新新转型升级带带来巨大压力力。目前有厂厂办大集体企企业367户，7万余人，大致致测算改革成成本在50亿元以上。东北老工业基基地资源型城城市转型的难难点及路径研研究2.产业单一，基基础薄弱，发发展接续产业业难度大※传统的“靠山山吃山”、““有水快流””观念使得资资源型城市仍仍旧高度依赖赖资源型产业业，不注重发发展接续和替替代产业。※阜新市转型以以来重点培育育的液压、氟氟化工、皮革革等重点产业业集群，大多多处于起步阶阶段，这些产产业规模不大大，产业链条条不完整，核核心竞争力不不强，对阜新新发展未形成成有力的支撑撑。※尽管食品及农农产品加工、、装备制造、、能源三个产产业在全市工工业中占有较较高的比重，，但就每个产产业而言，产产业的关联度度不高，对其其它产业和整整个地区经济济发展不能产产生较强的带带动作用，因因此三个产业业中没有一个个产业能够成成为阜新当前前的主导产业业。东北老工业基基地资源型城城市转型的难难点及路径研研究3.资源型城市大大都区位优势势差，转型发发展的难度更更大※大部分的资源源型城市的发发展都是遵循循着“缘矿建建厂、缘厂建建镇、连镇成成市”的路径径发展而来的的，受自然资资源分布的影影响也大，大大部分资源型型城市身处内内陆地区或边边远地区，与与发达城市相相距较远，城城市间缺乏便便利的交通信信息网络，经经济体系处于于相对封闭状状态，对外开开放程度低。。※如阜新位于辽辽宁西部，干干旱少雨，远远离经济增长长较快的东部部沿海城市，，既不利于资资源型产品外外销，也不利利于接受发达达城市的经济济辐射，承接接发达城市转转移的技术、、资金和人才才。东北老工业基基地资源型城城市转型的难难点及路径研研究4.人才等生产要要素流失，新新兴资源不愿愿进入※传统资源枯竭竭，新型资源源流入少、流流出多。由于于资源型城市市的地域偏远远、社会福利利水平不高、、投资环境较较差，使得在在要素相对自自由流动的环环境下，资源源型城市不但但很难吸引到到高技术人才才、外部投资资资金和项目目流入，反而而每年都不断断有人才、资资金和项目外外流。※东北近些年人人才流失严重重，而资源枯枯竭型城市尤尤其严重。东北老工业基基地资源型城城市转型的难难点及路径研研究5.煤炭去产能对对经济和社会会影响较大※以阜新市为例例，2015-2017年，阜新市及及阜矿集团承承担全省煤炭炭去产能75%的任务，先后后关闭退出煤煤矿59家，累计去产产能1213万吨，2018年关闭退出30万吨以下煤矿矿16个，去产能231万吨。※阜新转型前作作为支柱产业业的煤炭产业业完全衰退，，涉及大量就就业，这对接接续替代产业业还没有完全全建立起来的的阜新经济转转型带来了较较大的影响。。三、未来转型型发展路径东北老工业基基地资源型城城市转型的难难点及路径研研究东北老工业基基地资源型城城市转型的难难点及路径研研究1.加快推进资源源枯竭城市的的市场化水平平，优先推进进国企改革※把“提升市场场化水平”作作为一切改革革的核心目标标※从进入新常态态后国内各地地区经济发展展来看，越是是市场化程度度高的地区，，经济增长越越相对稳健，，市场化程度度低的地区则则经济增长乏乏力，东北地地区表现尤为为明显。可以以说，全面提提升市场化水水平是当前东东北老工业基基地所有问题题的的根本，，是增强经济济社会发展活活力、培育新新动能的牛鼻鼻子。东北老工业基基地资源型城城市转型的难难点及路径研研究在资源枯竭城城市优先推进进以混合所有有制为主的国国企改革，解解决“一股独独大”问题※把“推进新一一轮以混合所所有制为重点点的产权制度度改革，着力力引进规模大大、有实力、、有社会责任任感的民营企企业、外资企企业等社会资资本。※对于仍实行国国有控股的企企业，要降低低国有股比重重，让其它非非国有股足够够大，可以影影响企业的管管理、用人、、激励、战略略实施等。※应注意的是，，不是一混就就灵：关键是能否找找到有管理能能力、有社会会责任感、有有战略格局的的非国有投资资者参与企业业运营。东北老工业基基地资源型城城市转型的难难点及路径研研究葫芦岛锌厂的的混改样本：：“管资产产”变为“管管资本”※中冶葫芦岛有有色金属集团团前身辽宁省省葫芦岛锌厂厂是有色金属属行业闻名遐遐迩的国有企企业，由于改改革滞后，财财务负担、人人员和社会负负担越来越重重，2007年并入央企中中冶集团。在在2008年经历国际金金融危机，有有色金属价格格低迷等困境境后一蹶不振振，企业走到到了破产边缘缘，彻底沦为为“僵尸”企企业。※2013年1月，企业资产产负债率高达达249%，24家银行及其他他金融机构只只收不贷。东北老工业基基地资源型城城市转型的难难点及路径研研究※2013年10月，东北民营营金属采选企企业宏跃集团团参与重整，，实现了中冶冶集团控股55%、宏跃集团持持股35%、辽宁省和葫葫芦岛市各持持股5%的目标，大大股东中冶冶集团将企企业经营管管理权交给给民营股东东宏跃集团团负责，开开启了民营营二股东托托管国有控控股企业的的新模式，，国有股东东则由“管管资产”变变为“管资资本”。※随着宏跃集集团全面参参与经营，，现代企业业管理制度度被引入企企业，企业业对外“治治赖、治蛮蛮”，对内内“治贪、、治懒”，，成本大幅幅下降，利利润持续上上升，企业业焕发了新新的活力。。东北老工业业基地资源源型城市转转型的难点点及路径研研究※葫芦岛锌厂厂民营二股股东托管企企业的混改改模式的创创新点在于于，它在保保持国有资资本仍占大大股东——从而避免““政治不正正确”的同同时，真正正解决了国国有企业无无人负责的的问题，带带来企业的的活力。这这一模式适适合那些不不想放弃国国有控股的的国有企业业，其前提提是需要找找到一位管管理能力强强、有担当当、有境界界的民营企企业家。※改革后政府府主要管资资本，不参参与企业日日常经营活活动，除代代表国有股股东派出董董事表达股股东意愿外外，不向企企业派驻和和安排人员员，改革后后仍保留的的原政府部部门任命的的企业干部部必须辞掉掉政府职务务，彻底断断绝政府向向企业安排排闲人的可可能性。※企业可以真真正建立现现代企业制制度，市场场化选聘职职业经理、、安排薪酬酬制度、实实施股权激激励等。东北老工业业基地资源源型城市转转型的难点点及路径研研究2.建议将部分分资源枯竭竭城市列入入国家产业业衰退地区区转型试点点※中发〔2016〕7号文件提出出“积极支支持产业结结构单一地地区（城市市）加快转转型，研究究制定促进进经济转型型和产业多多元化发展展的政策措措施，建立立新兴产业业集聚发展展园区，安安排中央预预算内投资资资金支持持园区基础础设施和公公共平台建建设。”※根据阜新原原有主导产产业衰退和和新的主导导产业尚未未形成的实实际情况，，为推动阜阜新产业转转型升级，，建议国家家将阜新市市列入全国国产业衰退退地区转型型试点。东北老工业业基地资源源型城市转转型的难点点及路径研研究3.建议国家对对采煤沉陷陷区综合治治理和独立立工矿区改改造搬迁给给予更多政政策倾斜※中发〔2016〕7号和国发〔2016〕62号文件都提提出推进采采煤沉陷区区综合治理理和独立工工矿区改造造搬迁。※在采煤沉陷陷区综合治治理和独立立工矿区改改造搬迁项项目推进实实施过程中中，资金落落实成为最最大的问题题，除了中中央预算内内投资给予予30%支持外，地地方自筹和和银行贷款款落实困难难，资金存存在较大缺缺口。※阜新市清河河门采煤沉陷区区综合治理理项目和新邱独立工工矿区改造搬迁项项目已获国国家发改委委批准，但但本市对项项目建设资资金基本没没有财政支支付能力，，而阜矿集集团也无力力承担沉陷陷区治理资资金。东北老工业业基地资源源型城市转转型的难点点及路径研研究※建议允许国国家政策性性银行给予予贷款支持持；※建议国家补补助资金在在目前30%的基础上，，进一步提提高补助比比例。辽宁阜新海海州露天煤煤矿东北老工业业基地资源源型城市转转型的难点点及路径研研究4.建议在重点点产业布局局上向资源源枯竭城市市倾斜※经过多年转转型，多数数地区接续续替代产业业框架初步步形成，但但目前产业业基础仍然然十分脆弱弱，突出的的问题就是是产业缺乏乏重大项目目。在市场场经济条件件下，资本本、技术和和人才更多多地向经济济发达地区区和资源富富集地区集集聚，资源源枯竭城市市在大项目目竞争中没没有优势可可言。※中发〔2016〕7号文件提出出“国家重重大生产力力布局特