2023年“三农”金融服务法律环境调研报告

“三农”金融服务法律环境调研报告梳理问题认清形势防范风险服务三农

XX市分行调研材料

服务“三农”是农业银行的永恒主题，也是农业银行当前发展的战略重点。“三农”金融服务面临的社会、法律环境会对我行服务“三农”的整体发展产生重大影响。本次根据省行要求，针对“三农”业务存在问题和法律风险进行了调研，先将调研结果和有关建议汇报如下：

第一，三农业务存在的问题和法律风险

农行当前开办的农户小额贷款业务，是农行践行“服务三农”职责的一项重要举措。然而，通过对已发生的三农业务和对三农客户进行的调研中发现，农户小额贷款业务的开展，由于其服务对象的特殊性，也存在着一些不应被忽略的法律风险。

（一）获取基础资料方面

从对各支行三农业务的办理情况上看，此项业务基本上能按照有关规定进行办理，各客户经理都能将有关贷款资料收集齐全。不过，因为此项业务服务的对象锁定于农户，而这些客户在客观上存在着保管和办理身份证件的意识不强，收入情况较为难以证明等情况，主要存在以下几个问题。

1、身份证明证件管理混乱。贷款申请人存在其多个身份证件中记载的姓名或号码不一致的情况。在实际工作中我们发现，有的农户身份证上的姓名或号码与结婚证上的姓名或号码不一致，有的农户身份证上的姓名或号码与户口簿上的姓名或号码不一致，有的甚至存在

1这三种证件上的姓名或号码都互不吻合的情况。实际中就给认定借款主体是否合法，有没有夫妻关系，以及是否属于“农户”身份带来了困难，银行就面临着一定的法律风险。

2、婚姻状况证明不全。借款主体婚姻状况不明的情况。当借款人主体未婚，或是出现丧偶情况时，客户经理往往只凭户口簿或是借款人自己填写的申请表上的内容来认定，这种做法有不妥之处。这仅能证明其当时的婚姻状态，以此来证明其婚姻状况，就有失严谨。在确定借款人主体的完整性上就存在缺陷，就会存在借款人蓄意实施的贷款欺诈行为风险。

3、收入证明不严谨。在证明工薪类担保人担保能力时，主要的依据是单位开具的工资收入证明，从部分实例一些资料来看：一是出具证明文件的单位提供的收入证明较为随意，有较大的弹性空间，无形中给虚增担保人的担保能力提供了方便。二是存在有些收入证明上未加盖单位的行政公章，而只是加盖了其他诸如财务章、部门章等印章的情况。然而，只有加盖单位行政公章才意味着该收入证明是得到了独立法人的认可，这样才能具有法律效力。加盖其他签章时，如果一旦贷款出现风险，产生法律纠纷时，会给银行的清收和诉讼造成被动。

（二）实际业务办理存在的疏漏和风险

1、手续繁杂。一是联保贷款额度相对较大，又没有可变现的有效资产作抵押，一旦发生风险，将无法得到抵偿；二是联保贷款手续2繁锁、环节多，容易出现工作真空，造成联保无效。三是联保贷款期限短，展期须联保小组其他成员都到场签字，办理较复杂，稍有不慎，就会出现法律问题。

2、联保小组组建困难。其原因。第一，联保小组成员在法律上对借款人债务承担连带保证责任，因此一般情况下农户不会轻易参加联保小组。第二，农户普遍存在联强不联弱的心理，没有一定的共同经济利益关系或不同产业的农户很难组建联保小组。第三，非亲非故的农户绝大多数是不愿互相保证的。

3、联保成员相互发生借贷（多户联保一户用贷）。由于联保贷款在签订合同后，实行一次或分次发放，在规定期限内周转使用，因此部分联保小组成员将贷款私下借给小组成员使用或直接由实际借款人使用，由此增大了农村信用社贷款的潜在风险。

4、贷户法律意识淡薄。三农贷款是政策贷款、是国家扶持或救济农民的、还不上由政府管的意识在不同层次和范围内普遍存在，导致盲目贷款，还款意识差。

5、为完成任务而三农。服务“三农”是党中央、国务院赋予农业银行的义不容辞的社会责任我们完全赞同，严格控制风险是农业银行作为商业银行开展各项工作的前提条件，但由于上级行硬性指标任务，赶任务的现象在各经营行不同程度的存在，避免不了对三农准入门槛和风险防范意识的降低，不同程度的使三农业务存在潜在的隐患。

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二、正确对待“三农”业务风险

一是随着现代农业的发展，科学技术被广泛应用，农业市场化程度逐步提高，国家对农业的政策扶持力度不断加大，农业生产自身抵抗风险能力不断增强。二是我国目前的农业生产经营方式决定了农业的风险较为分散，无形当中降低了整体风险。如自然灾害一般在局部区域产生危害、市场风险大多对个别种类农产品起作用。相对于工业、第三产业而言，农业的风险在某种意义上来说，应该还要低一些。三是随着农业保险的发展、以及国家对农业的政策补贴机制的完善，“三农”业务的风险可以得到一定程度的转移和补偿。四是从国际、国内经营“三农”业务的金融机构实践来看，也不乏既严格控制风险又服务好“三农”的成功典范。如尤努斯创办的孟加拉乡村银行还款率达到了99%，名列世界大银行前列的法国农业信贷银行农贷规模占到全法国农贷市场的85%，向数千户农户家庭发放小额贷款上亿元的平遥小额贷款公司“日升隆”不良贷款率为零。五是从多年的经验来看，中国农民的信用意识非常强，“有借有还”、“杀人偿命、欠债还钱”、“父债子还”等朴素的信用观念根深蒂固。综上分析，商业银行本身就是经营风险的特殊企业，况且，“三农”业务风险与城市业务风险并无本质上的区别，只要采取有效的控制手段，“三农”业务风险同样可控。

第三、几点建议

（一）循序渐进、择优限劣

一是结合实际深入调研，摸清本地、本行“三农”现状和特点，制定有针对性的行之有效的工作措施。由于各地、各行的情况千差万别，一个地方、一个行的成功经验也并非“放之四海而皆准”，因此，可以鼓励各行在一定范围内探索实践，找准符合本地、本行实际的“三农”服务模式。二是服务“三农”应先易后难，先从风险相对较低的业务做起，切忌贪大求全、急功冒进。三是在信贷支农上，必须坚持“商业运作”的前提。应选择农业产业化龙头企业、农村经济合作组织、种养协会以及具有比较优势的农村地区、农业项目和农户家庭作为支持对象。四是服务“三农”工作中，上级行应加强工作指导，为县支行服务“三农”提供必要的政策、制度、信息、智力支持。不宜采取下任务、尤其是指令性任务的考核模式，因为多年的工作实践证明，这样的工作质量往往难以保证，并有可能引发不必要的损失，进而给“三农”业务稳健持续发展带来危害。

（二）完善担保、转嫁风险

一是在贷款担保方式选择上，尽量选用“公司+农户”、“基地+农户”，由其上下游产业链条上实力相对较强的经济组织为农户贷款提供担保，以“抱团”的形式降低“单干”的风险。二是采取多种形式的贷款担保方式。有条件的地方可由担保公司对“三农”信贷提供担保。在政策和法律允许的范围内，对易于流转变现的土地、林权、房屋、生产资料等设定贷款抵押。风险较大的农业生产项目尽量参加5农业保险以转嫁风险。农户之间可以相互联保，重点发展存单、保单质押担保。鼓励基层行根据实际情况和业务发展需要创新担保方式。

（三）增设机构、充实人员

从基层县支行目前实际情况来看，服务“三农”存在机构和人员严重不足的问题。由于“三农”资金需求的季节性强、农户居住的分散、农村交通的不发达等等原因，在现有机构和人员条件下，要做好服务“三农”和风险控制工作难度可想而知。因此，一是在重点乡镇要恢复或新设农行机构，在不设机构的乡镇也要设立派驻点和流动服务点；二是增加“三农”业务工作人员。

（四）加强协作、共享资源

服务“三农”不能仅凭一家之力，而要紧紧依靠与涉农各方的大力协作。主动加强与当地政府和农业主管部门的沟通、协调，取得工作上的支持、配合。

（五）赏罚分明、奖惩逗硬

一是按照“包放、包管、包收、包赔”的“四包”原则强化“三农”业务经办人员的工作责任。实行终身责任制，并严格追究，坚决杜绝弄虚作假、责任不实、工作不力等行为。二是对“三农”业务建立科学的绩效考核体系，制定相应的激励措施，重奖服务“三农”的有功人员。如对按时收回的贷款可按一定比例奖励经办人员，以提高6其工作积极性。三是设立一定的损失“容忍度”。如对贷款形成损失，而经办人员勤勉尽职、没有主观责任的可以减轻或免于处罚

国家扶持“三农”政策的实施、农村金融体制改革的深入以及农业银行股改定位的确立，为农业银行实施蓝海战略、服务“三农”提供了更好的机遇，也对农业银行的风险控制提出了新的要求。应该认识到，在农业银行实施“三农”的过程中，风险控制问题十分关键。只有做好风险控制，农业银行才能获得长期可持续发展，也只有做好风险控制，农业银行才能更好地支持当地经济又好又快发展。

2009年8月12号