中国的土地管理出了什么问题

第第页中国的土地管理出了什么问题关键词:土地管理/央地关系/土地发展权/制度变迁

内容提要:1998年之后,中国大陆建立了号称“世界上最严格的土地管理制度”,并希望籍此制度实现耕地保护、国有土地资本化和城市化之间的平衡。然而,对耕地流失的恐惧和对国有土地资本化的欣喜蒙蔽了人们的双眼,制度决策者希望在相互冲突的目标之间找到平衡,却将制度的基点建立在指标式的计划管理基础之上,其结果是,不但无法实现制度设计所希望达到的目标,也让公民与社会付出了巨大的代价。今天的人们似乎更多的将土地管理制度的失效和地方土地财政的兴起归责于1994年的分税制改革。然而,现行土地管理制度本身的缺陷对上述问题的出现和恶化负有同等重要的责任。本文将以“国有土地-—集体土地”为基本的讨论框架,从“中央—地方”和“城市化—耕地保护”这两个视角来总结过去30年间中国土地管理的经验和教训,进而反思当下中国的土地制度。

中国大陆现行的土地制度已经到了非改不可的地步了,这一点已经是社会的普遍共识。然而,诚如人们所看到的那样,制度的改革却举步维艰,[1]为什么会出现这种结果呢?依照笔者的判断,这一方面与体制的僵化、利益集团的抗拒有关,另一方面则是由于人们没能对现行土地管理制度的利弊得失进行系统的梳理和反思造成的。

在本项研究中,笔者将以“国有土地-集体土地”为基本的讨论框架,分别从“中央-地方”和“城市化-耕地保护”这两个视角来分析改革开放以后中国土地管理制度的变迁。本文的研究表明,尽管中国大陆自1998年就建立了号称“世界上最严格的土地管理制度”,并希望籍此制度来实现耕地保护、国有土地资本化和城市化之间的平衡,但制度决策者的双眼却被耕地流失的恐惧和对国有土地资本化的欣喜蒙蔽,所以无法找到耕地保护、城市化和公民权利保护之间的平衡基点。

一、围绕土地展开的博弈

如果人们有兴趣翻阅1980年代以后中央政府的政策文件和全国性的法律,就会发现如下一个非常有趣的现象,即“加强”、“进一步加强”、“严格/更严格/最严格”、“严禁”、“紧急”等形容词不但总是与“土地管理”,“耕地保护”等术语联系在一起,而且出现的频率越来越高,越来越密集。[2]让人遗憾的是,目标与成效之间的反差是如此之大——耕地保护制度在不断加强,耕地数量却在不断减少。人们惯常认为,中国的中央政府是强有力的,甚至是无所不能的,然而其对土地领域的管理和调控似乎却是个例外。

(一)经济的复苏与土地市场的觉醒

尽管早在改革开放的初期,中央政府就警告说“我国人口多,耕地少,随着人口的增长,这个矛盾将越来越尖锐,”因此提出“十分珍惜每寸土地,合理利用每寸土地,应该是我们的国策”的主张,[3]但“耕地保护”并没有被立刻提上议事日程。这一方面是与耕地面积的重新统计有关,[4]另一方面则是因为,在经历了几十年贫困和政治斗争摧残之后,人们更关心如何能够快速地发展经济,早日实现富裕和“四个现代化”。

城里的工人们依然头顶“领导阶级”的光环日夜劳作,但计划经济编织的生产网络笼罩在城市上空,从采购材料到产品销售,一个工厂所有的生产活动都在按部就班地缓慢运行,国营企业并没有太多的起色,经济也没有因此有所好转。反倒是毛时代留下的“社办工业”带给人们颇多惊喜。这一最初在“超英赶美”理想冲动下诞生,后来被命名为“乡镇企业”的乡村工业模式,[5]在经历了命运跌宕起伏之后,通过中国农民的自发努力,逐步成为整个1980年代中国经济增长的“发动机”。

乡镇企业为何能在1980年代的中国异军突起?经济学家们争得不亦乐乎,也给出了许多不同的答案,但当时的土地制度往往被人忽视。彼时的农民和农民集体虽然因为没有被编织进计划经济体系中备受歧视,但分田到户之后,他们却拥有了一定的土地发展权(LandDevelopmentRights),从农业生产中解放出来以后,农民们可以在自己的土地(集体土地)上创办乡镇企业,建设城镇,自主进行工业化和城市化。当时的人们在意识形态上依然小心谨慎,批判乡镇企业“挖社会主义墙角”或“属于自发的资本主义”的小股运动也时有发生,但农村土地的发展权并没有被剥夺,集体土地的非农化使用,比如建设工厂和发展小城镇,被认为是合理的、必要的、应当予以鼓励和支持的。1979年,号召,

社队企业要有一个大发展,逐步提高社队企业的收入占公社三级经济收入的比重。凡是符合经济合理的原则,宜于农村加工的农副产品,要逐步由社队企业加工。[6]

不久之后,中央政府就欣喜地发现,“目前,乡镇企业已成为国民经济的一支重要力量”。1987年,连一向稳健的都按耐不住自己的兴奋,对来访的(前)南斯拉夫共产主义者联盟代表科罗舍茨介绍说,

农村改革中,我们完全没有预料到的最大的收获,就是乡镇企业发展起来了,突然冒出搞多种行业,搞商品经济,搞各种小型企业,异军突起。这不是我们中央的功绩。乡镇企业每年都是百分之二十几的增长率,持续了几年,一直到现在还是这样。乡镇企业的发展,主要是工业,还包括其他行业,解决了占农村剩余劳动力百分之五十的人的出路问题。农民不往城市跑,而是建设大批小型新型乡镇。如果说在这个问题上中央有点功绩的话,就是中央制定的搞活政策是对头的。这个政策取得了这样好的效果,使我们知道我们做了一件非常好的事情。这是我个人没有预料到的,许多同志也没有预料到,是突然冒出这样一个效果。……农村改革的成功增加了我们的信心,我们把农村改革的经验运用到城市,进行以城市为重点的全面经济体制改革。[7]

当然,这一时期农村的土地利用模式也存在着很多问题。比如,“村村点火、户户冒烟”式的乡村工业化和富裕起来的农民希望改善居住条件的需求,导致了耕地大量流失,进而威胁到粮食的安全。1985年,粮食产量突然下降了2820万吨,这引起了一直对粮食安全保持着高度敏感性的中央政府的忧虑。它认为这是一个危险的信号,所以很快就发出了“认真清理非农业用地,制止乱占耕地”的命令,并要求各级政府尽快制订和完善土地利用总体规划和城市、村镇建设规划。负责全国土地、城乡地政的统一管理工作的国家土地管理局也应运而生。[8]

不过,对于粮食安全和耕地保护的担忧并没有走的太远,也没有演变为对于农民土地发展权的剥夺。当时的中央政府只是希望建立了一套规范的农业用地非农化的管理和审批程序,凡国家建设征用土地,乡镇企业建设用地,农民盖房占用耕地、园地,只要获得县级或县级以上人民政府的批准,都可以在集体土地上进行实施。[9]在1984、1985年的一号文件中,号召各地,应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织,并允许和鼓励农村地区性合作经济组织按规划建成店房及服务设施自主经营可出租,参与县和县以下小城镇的发展。[10]1986年通过的《土地管理法》也明确规定,“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。”[11]1988年宪法修改后,“土地的使用权可以依照法律的规定转让”更是得到了宪法的承认。

这种允许农民在国家计划之外,按照市场规律自主进行工业化和城市化(主要表现为小城镇)的土地制度,实现了个体富足,也促进了整个国家经济的发展。1985-1997年间,集体建设用地每年使用量超过了同期国有建设用地的使用量,[12]乡镇企业也由1980年代初期的“从无到有”,发展到1980年代末在中国工业中“三分天下有其一”,再到1990年代中期占据“半壁江山”。换句话说,正是因为当时的制度允许农民利用其所享有土地发展权、劳动和经济自由权等权利去大力发展经济,中国改革开放初期的经济才能高速持续增长,在1980年度末所说的“中央制定的搞活政策是对头的”的含义就在于此。

并不满足于仅仅恢复乡村的经济和建设,他很快就将农村改革的经验运用到了城市,并开启了以城市为重点的全面经济体制改革。1987年11月,国务院批准在深圳、上海、天津等6个城市进行土地使用制度改革试点。同年12月,深圳便借道香港成功引进了英国的“土地批租制”,将一块8858平方米、紧靠水库的土地以525万元的价格有偿出让,随后又制定了《深圳经济特区土地管理条例》。依照该条例的规定,特区国有土地实行有偿使用和有偿转让制度,但特区国有土地使用权,由市政府垄断经营,统一进行有偿出让,任何单位和个人需要使用土地,应向市政府申请。出让形式有协议,招标和公开拍卖三种,不过,用地单位和个人对所能够购买的只有国有土地使用权,并且不得擅自改变土地的用途。出让国有土地使用权的年限,根据生产行业和经营项目的实际需要确定,最长为50年,使用期间内可以有偿转让及抵押。[13]

“国有土地使用权有偿出让”这一土地制度创新带来了许多积极的效果,既实现了国有土地的资本化,提高了政府的财政收入,加快了城市资金积累和基础设施建设,又适应了招商引资,建立外向型经济的发展战略,还适应了聚集产业,提高土地利用率和科学管理的要求,所以很快就成为各地政府追捧的“新宠”。1987年之后,“开发区热”开始在全国蔓延,以经济、技术、商贸或者工业命名的开发区在全国遍地开花,并在1992年达到顶峰——各级各类开发区在该年度就占去了2400万亩耕地。

耕地的大量流失促使中央政府不得不在勒紧缰绳。1993年,中央批评各地“开发区越办越多,范围越划越大,占用了大量的耕地和资金,明显地超出了实际需要和经济承受能力。少数地方无视国家税法和土地法,超越权限擅自制订发布税费减免办法,对外造成了不良影响。”其要求“对未经国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准而自行兴办的各类开发区,进行一次认真的检查清理。”[14]据国家建设部公布的资料,截止1993年3月清理行动宣布之日起,除了未统计在内的村级、乡镇级开发区以外,中国大陆县级以上的开发区已达5000多个,占地1.5万平方公里,比中国当时城市用地面积总量1.34万平方公里还多出0.16万平方公里。[15]

运动式的检查毕竟无法解决根本性的问题,中央政府对此也了然于心,所以1994年时,其颁布了《基本农田保护条例》。该条例宣布将在中国建立基本农田保护制度,并希望藉此方式将各地“热气腾腾”的建设高潮抵挡在优质农田的范围之外。该条例规定,(1)基本农田保护区一经划定,任何单位和个人不得擅自改变或者占用。建设项目占用一级基本农田500亩以下的,必须报省、自治区、直辖市人民政府批准;占用一级基本农田超过500亩的,必须报国务院批准;(2)设立开发区,不得占用基本农田保护区内的耕地;因特殊情况确需占用的,有关单位申报设立开发区时,必须附具省级以上人民政府土地管理部门和农业行政主管部门的意见;(3)非农业建设经批准占用基本农田保护区内耕地的,除依照《中华人民共和国土地管理法》和有关行政法规的规定缴纳税费外,并应当按照“占多少,垦多少”的原则,由用地的单位或者个人负责开垦与所占耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的,必须按照省、自治区、直辖市的规定向省、自治区、直辖市人民政府确定的部门缴纳或者补足占用基本农田保护区耕地造地费。[16]

如果要对这一时期的土地管理制度作一个总体性描述,以下两个方面是重要的:其一,土地管理制度的改革是这一时期经济建设和社会发展的助推器。在农村,家庭联产承包责任制不但赋予农民以自由从事农业的权利,而且将农民从土地中解放了出来,进而推动了乡镇企业的发展。尽管正式的建设用地市场尚未成形,但由于农民享有充分的土地权利(特别是土地发展权),可以自由的发展工商业,所以乡村经济得到了较快的发展,农民收入得到了快速的提高,城乡差距迅速缩小;而在城市,当土地的财产价值被重新发现之后,地方政府在中央“以经济发展为导向的政绩观”和“税收包干”的双重刺激下,不断推进国有土地有偿出让制度改革,使得中国经济的高速发展得以延续(这一时期的建设用地市场情况,参见图表3-1);另一方面,乡村工业的发展和城市国有土地使用权的有偿出让在推动经济发展的同时,也导致了耕地大量流失。在经历了1984~1985年和1992~1993年两次占地高潮之后,中央政府对日益减少的耕地表现出了前所未有的忧虑和恐慌。

(二)农村土地市场的关闭和国有土地市场化的兴盛

1997年时,耕地的流失量似乎已经接近了中央可以容忍的底线。最高领导层在该年年初放风说,要在中国“实行世界上最严格的土地管理制度”。这一号召很快就得到落实:中央首先下达了一项长达1年的“非农业建设项目占用耕地冻结命令”(之后又延长了4个多月);[17]然后在新修订的《刑法》中增加了“非法倒卖土地使用权罪”、“非法占用耕地罪”、“非法批准征用、占用土地罪”等罪名;最后,《土地管理法》被修订——修订的主题正是“加强耕地保护”。[18]

感谢《土地管理法》的修订者们热心地出版了该法的权威释义,使得我们有机会全面系统地总结这部法律修订的重点:首先,耕地保护被提升到了关系“国家发展全局和中华民族生存安危”的高度,成为土地管理制度设计的出发点和落脚点;[19]其次,为了落实耕地保护这这一目标,国家在将全国土地区分为“农用地、建设用地和未利用地”的基础之上,制定和实施土地利用总体规划和土地利用年度计划,进而建立土地用途管制,基本农田保护,农地专用审批,占补平衡,省级区域内耕地总量动态平衡、国有土地独占建设用地市场和农村“一户一宅”等一系列制度;[20]最后,为了实现国有土地资产的保值和增值,国家积极推行国有土地有偿出让制度,严格限制乡村建设用地的用途和规模,并关闭了集体土地市场。此后,农民集体所有的土地只能用于兴办乡镇企业、村民建设住宅及乡(镇)村公共设施和公益事业建设,而且乡镇企业的建设用地受到严格限制。另外,除了乡镇企业因破产、兼并等情形可以流转建设用地使用权以外,其他农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。[21]

如果说上述梳理过于琐碎,我们可以换一种方式来概括1998年《土地管理法》的修订重点:(1)作为国家的统治者,中央政府对耕地的不断流失感到十分焦虑,希望能够保有一定数量的耕地来维护国家的粮食安全;(2)作为国有土地的所有权人,中央政府希望实现并提高国有土地的资产价值;(3)虽然耕地的流失是由乡村工业化(主要是乡镇企业)和地方政府热衷的“开发区热”、“房地产热”共同造成的,但中央政府决定只惩罚集体土地的权利人(包括所有权人和使用权人),剥夺集体土地的土地发展权,关闭乡村建设用地市场,只保留国有土地市场;(4)在这个单一封闭的土地市场中,政府是惟一的土地一级供给商,集体土地必须首先经政府征收或者征用为国有土地,然后才可以进入土地市场。换句话说,身兼“执法者”和“运动员”(土地管理者和国有土地所有者)的政府,不但将竞争对手(集体土地所有权人)罚下场,而且还将其收编到自己的队伍中,作为替补使用;(5)中央并没有完全放弃对其代理人(即地方政府)的规制,它要求地方在发展经济的同时,对耕地实行“占多少,补多少”,以省为单位实现耕地总量的动态平衡;(6)通过“制定国家土地总体利用规划,然后再将总体利用规划分解为土地年度利用计划,层层下达”这种方式,中央建立了一套高度集权的土地计划管理审批制度,并辅之以党政处分和刑罚惩罚等措施来保证这一套制度的实施。

由上海、杭州、青岛等地方城市政府探索出来的“土地储备”制度成为这一套新的管理体制得以实施的关键。1996年11月,上海市成立了中国首个土地储备机构(土地发展中心),次年则颁布了《上海市国有土地使用权、收购、储备、出让试行办法》。在该试行办法中,上海市强调,土地收购储备的目的“在于深化国有土地使用权制度改革,增强政府对土地市场的宏观调控力度,盘活存量土地,规范供地方式,优化投资环境。”不过,该市并没有赋予土地发展中心对土地实施强制储备的权力,能否成功收储土地要视其与用地单位的协商情况而定,土地的收购价格也是依照土地市场相应价的平价来进行计算。[22]

1997年8~9月间,为解决杭州国企改革中的土地资产变现问题,杭州也成立了本市的土地收购储备管理委员会和土地储备中心,主要职责是对企事业单位需盘活的存量土地和其他需调整的城市存量土地适时进行收购。不过,该市土地储备的范围迅速被扩大到市区内需要盘活的所有土地,到1999年,杭州市政府制定《杭州市土地储备实施办法》,并发布命令将土地储备的范围再次扩大——凡市区范围内需要盘活的国有存量土地以及新增建设用地中用于商品房开发的土地,都必须统一纳入政府土地储备库。土地使用权符合收购条件、土地使用权人未申请进行土地储备而擅自转让土地使用权及其地上建筑物、附属物的,有关部门不得为其办理审批和登记手续。[23]

地方对土地储备制度的探索让中央(特别是1998年刚刚成立的国土资源部)欣喜不已。不过,相比以市场为主导的“上海模式”,国土资源部更欣赏以政府为主导的“杭州模式”。1999年6月,该部以内部通报的形式转发了《杭州市土地储备实施办法》和《青岛市人民政府关于建立土地储备制度的通知》(“青岛模式”与“杭州模式”大致相同),向全国推广杭州、青岛经验。此后,土地储备中心如雨后春笋般在各地纷纷成立。2001年,国务院在《关于加强国有土地资产管理的通知》(15号文)提醒地方政府,土地储备不仅仅具有盘活城市土地存量的功能,而且可以增强政府对土地市场的调控能力,因此其要求有条件的地方政府实行土地收购储备制度,坚持土地集中统一管理,确保城市政府对建设用地的集中统一供应,金融机构要依法对土地储备提供信贷支持。地方政府心领神会,积极行动,将土地储备推向了高潮——2003年时,全国土地储备机构已达1200多家,而到2010年,这一数字更是增长到了3000多家。[24](1998年《土地管理法》修改之后的建设用地市场,参见图表3-2)

(三)制度变迁的原因

一个让人迷惑不解的问题是,虽然中央政府是国有土地名义上的代表人,并且它也很明确地意识到了国有土地的财产价值,但自从国有土地使用权有偿出让以来,它并没有从土地的出让中获得太多的收入。[25]那为何中央政府坚持要关闭农村土地市场,并由城市政府统一出让建设用地呢?这一问题的答案是复杂的,我们需要综合考虑以下几个方面的因素。

首先,从宏观层面来说,这与执政党对国内和国际局势的判断有关。在经历了、反右、“”以及1990年代前后的国内外种种政治运动和风波之后,执政党中央清楚地意识到经济发展对社会主义制度的巩固和国家长治久安的重要性。所以,1992年,执政党不但重新定义了“社会主义”——即提出“社会主义的本质是解放生产力,发展生产力,消灭剥削,消除两极分化,最终达到共同富裕”,而且警告全体党员说“我国经济能不能加快发展,不仅是重大的经济问题,而且是重大的政治问题”。[26]尽管生产型政府或者说经营型政府的框架在时代已经建立,但持续不断地以经济发展作为执政党和中央政府的执政目标是改革开放以后才发生的事情;

其次,作为第一代领导集体的幸存者和第二代领导集体的核心,吸取了建国前30年的经验和教训,并没有将经济发展的希望寄托在重建“”前的计划经济模式上——或许邓并没有看过波普(K.R.Popper)在《开放社会及其敌人》一书中对社会发展的“乌托邦工程/零星工程”的讨论,[27]但我们可以推测,之前的政治经历让他深刻洞察到了浪漫主义乌托邦的危害性和人类理性认识的有限性;当然,他和支持者们也没有把国家工业化和城市化的希望寄托在乡村的包产到户和乡镇企业上——包产到户毕竟只是向小农经济的回归,而“游兵散勇”式的乡镇企业在1990年代也尽显颓势,[28]而是希望“进行以城市为重点的全面经济体制改革”——就如同他在1987年对前南斯拉夫官员所谈到的那样。

邓所领导的中央政府无法为经济发展提供足够的资金——毛时代的政治动荡几乎已经将中国经济拖到了崩溃的边缘,但邓从农村改革的成功经验中惊奇地发现,只要给予民众和地方充分的自主权,发挥人们的主观能动性,发展经济并非一件特别困难的事情,而他和他的助手们所需要做的,仅就宏观层面来看,只有三件事情:第一,避开或者压制意识形态的争论,建立若干经济特区,不断开放沿海沿江城市甚至内陆城市,从而给那些支持他的地方大员们创造一个宽松的政治和经济环境;第二,改良(而不是放弃)毛时代留下的“政治指挥棒”,即将地方官吏的奖惩和激励标准从“政治挂帅”改为“经济挂帅”;第三,在经济发展领域,刻意维持一个弱势的中央,然后不断地向地方“放权让利”(比如实行“税收包干”体制,进行分税制改革,将国有土地的收益留给地方政府等等),保障地方可以运用自己的力量来大力发展经济和经营城市。

再次,虽然1997年之前的耕地流失主要是由地方政府乱设开发区和农民发展乡村工业和建造宅基地共同造成的,但中央政府发现自己很难直接制止数亿农民利用土地从事第二三产业的冲动,而且它还担心农民集体土地直接进入土地市场可能会影响国有土地使用权制度的改革——1998年,全国人大常委会法工委警告说,

由于我国的土地市场刚刚建立,政府管理土地市场的各项措施还不健全,加上前几年“房地产热”、“开发区热”造成大量的闲置土地,如果再允许集体土地进入市场,将又有大量集体土地变为建设用地,形成更多的闲置土地,国有土地使用制度改革也将难以进行。[29]

于是,在保护耕地和支持国有土地资本化进而为地方经济发展提供必要资金的双重考虑下,中央政府不但断然拒绝了那些“可以允许农村集体建设直接进入土地市场”的建议,[30]而且在1999年发布行政命令,农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。……对现有各种以“果园”、“庄园”名义进行招商和炒卖土地的开发项目进行清理,按照“谁批准、谁负责”的原则,妥善处理存在的问题,对违反规定的,要追究有关当事人的责任,构成犯罪的,要移交司法机关追究刑事责任。在清理规范之前,各地要立即停止各类“果园”、“庄园”、“观光农业”等开发项目和用地的审批。[31]

由此观之,虽然中央政府没有直接从国有土地的有偿出让中获得太多的经济利益,但在其看来,由地方政府垄断土地一级市场,既可以实现有效缓解耕地流失所带来的压力,又可以因为国有土地收益的增加而有效缓解向地方政府进行财政转移支付的压力,还可以实现中央政府对于土地市场的控制。因此,中央政府实际上在此一制度架构中获得了巨大的政治和经济利益,也因此一直在积极支持这一制度——国务院在2001年发布的《关于加强国有土地资产管理的通知》中提出“严格控制土地供应总量是规范土地市场的基本前提。只有在严格控制土地供应总量的前提下,才能有效发挥市场配置土地资源的基础性作用,充分实现土地资产价值,提高土地资源利用效率”充分说明了这一点。

二、为什么管不住

1998年的土地管理制度变革在思路上是清晰的,逻辑上是完整的:为了避免同时跟地方政府和农民“作战”,中央政府首先关闭了农村的建设用地市场,将建设用地的供应权集中到地方政府手中;然后,由地方政府监管农民,遏制他们发展第二、三产业的冲动;最后,由中央政府通过土地利用总体规划和土地利用年度计划来控制地方。籍由这一套制度,中央政府一方面表达了其对于国家和民族高度负责的态度,但另一方面,也将传统的治理模式,包括指标式的管理,政治考评机制等等推向了极致。中央相信,通过严格的管理,所有的土地利用都将处于有效管理之中。然而,诚如我们今天所看到的那样,这一套号称世界上“最严格的土地管理体制”并不十分有效。

首先,在耕地保护方面,1996年制定的《1997-2010年全国土地利用总体规划纲要》提出“2000年,耕地总面积保持在12933万公顷(19.40亿亩)以上;2010年,耕地总面积保持在12801万公顷(19.20亿亩)以上。”然而,到2000年,全国耕地保有量就减少到了19.2356亿亩,全国有19个省市提前10年用完了2010年的计划指标。2001年6月,全国耕地保护工作会议不得不把保有19.20亿亩的目标设定为2005年,然而2002年全国耕地保有量就只剩下18.9亿亩。2006年,这一数据又减少到了18.27亿亩(见下图)。严峻的现实迫使中央在2006年不得不提前修订已经无法实施的《1997-2010全国土地利用总体规划纲要》。[32]

其次,由于“以市场为原则,以行政化的无偿划拨为例外”的“国有土地供给双轨制”的存在,中央政府希望通过严格控制建设用地供应量来有效发挥市场配置土地资源的基础性作用也并没有实现,多占少用、早占晚用、优地劣用、占而不用甚至乱占滥用的现象层出不穷,直到2010年的上半年,划拨土地依然占到土地供应总量的34.1%。[33]

再次,公开的乡村土地市场确实如同《土地管理法》所要求的那样,被依法关闭了,然而农民和农民集体也因此失去了在自己的土地上进行自主工业化和城市化的权利。其结果是,农民不得不到城市里寻找发展的机会,并千方百计留在城市里。于是,乡村逐渐衰败,农民日益贫困,城乡差距进一步扩大。

最后,有偿出让制度以及后来不断发展起来的招拍挂制度,确实部分地实现了国有土地的资本化这一目标,并给地方政府带来了丰厚的收益——2009年,全国土地出让总价款15910.2亿元,占全年各级政府财政收入的23.22%(2009年全国财政收入预计为68477亿元)。[34]2010年,全国土地出让总价款则达29109.94亿元(国土资源部统计,全国土地出让成交总价款2.7,万亿元),超出预算113%,同比增长70%。[35]然而越来越高的国有土地的价格,既削弱了中央政府宏观调控的能力和效果,也推动了房价的高涨,地方政府还由此患上了“土地财政依赖症”,[36]从而导致近几年城市房屋(拆迁)征收和农村土地征收中矛盾和悲剧频频发生,民众怨声载道。

为什么一向被认为是强有力的中央政府在土地管理领域遭遇了“滑铁卢”?世界上最严格的土地管理制度又为什么如此不堪一击?首先让我们检视一下中央政府的答案,然后再观察一下地方政府及地方官员的应对策略,最后还要考虑一下那些没能在土地管理正式“舞台”上参加“演出”的各种各样土地权利人的反应。

(一)中央政府的答案

为什么管不住呢?中央政府给出的答案是,1998年建立的管理制度还是不够严格,“必须采取更严格的管理措施,切实加强土地调控。”[37]

针对一些地方政府随意侵占耕地的行为,中央政府推出了一套“组合拳”:首先,它决意将省级以下国土资源管理部门实行“半垂直化”的管理,[38]并提醒地方政府,“调控新增建设用地总量的权力和责任在中央,盘活存量建设用地的权力和利益在地方,保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府,省、自治区、直辖市人民政府应负主要责任”(2004年);[39]其次,它又明确要求“各省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责,省长、主席、市长为第一责任人,耕地保护责任目标考核结果列为省级人民政府第一责任人工作业绩考核的重要内容”(2005年);[40]为了证明这些规定和要求不只是用来做做样子的,2006年,它对中部某省及其省会城市的两级政府领导违反土地利用总体规划和城市总体规划、违法批准征收集体土地14877亩的行为,进行了党纪和政纪处分;[41]最后,中央政府还建立了跨区域的土地督察制度,用以监督地方政府的土地执法的情况。[42]

另外,针对地方政府随意划拨、随意批地所滋生的腐败、寻租和土地资源浪费和国有资产流失等诸多问题,中央首先要求严格控制划拨用地范围——国土资源部2001年10月制定了《划拨用地目录》,2005年又修订并缩小了划拨用地的范围;其次要求“商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地,有条件的,必须采取拍卖、招标方式;没有条件,不能采取拍卖、招标方式的,可以采取双方协议的方式。”[43]之后“招拍挂”的范围又被扩大到工业用地;另外,中央还要求经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设的,应当按照市场价补缴土地出让金;经依法批准转让原划拨土地使用权的,应当在土地有形市场公开交易,按照市场价补缴土地出让金;低于市场价交易的,政府应当行使优先购买权。[44]而对于土地有偿出让所得收入,2006年后,中央要求地方政府将土地出让收支全额纳入地方基金预算管理,收入全部缴入地方国库,支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排,实行彻底的“收支两条线”,以减少土地有偿出让中的腐败和圈钱交易行为。[45]

通过这一套严格的土地管理制度,中央希望达到以下几个目标:首先,保有一定数量的耕地,从而维护国家的粮食安全;其次,增加建设用地,从而促进经济的平稳较快发展,推进中国的城市化和工业化;再次,深化土地市场改革,完善国有土地有偿出让制度,增加国有土地的收益,防止各地恶性竞争和地方官员腐败;最后,它还必须保护其他土地权利人(比如农民和城市居民)的利益,防止地方政府过分剥夺公民的土地权利。

然而,问题恰恰在此。中央的这些目标一方面并没有完全固定或者稳定的位阶排序,选择何种目标进行强调往往取决于中央政府对于当时国内外政治、经济和社会形势的判断——当地方民众抗议强烈时,它倾向于强调社会稳定的重要性,要求地方政府在进行土地或者房屋征收时,要保障民众的生活水平不降低;当国际金融危机到来时,它要求地方要保障建设项目的用地需求,以防止经济增长速度下滑;而当谈到中国的社会发展时,它总是喜欢将不断提高的城市化率作为重要的指标之一。另一方面,这些目标之间又常常相互冲突,比如耕地保护、公民权利保护与城市化,招商引资之间往往也很难协调。

对于一个超大型国家的中央政府来说,它希望在相互冲突的土地管理目标之间找到平衡,并希望靠道德教化、政党纪律或者严厉的惩罚措施严格约束自己的代理人来实现土地管理的目标。然而它并没有掌握足够真实的土地管理信息,也没有对已经变化了的中央与地方关系保持必要的敏感性,于是,悲剧的产生几乎无从避免。

(二)地方政府的应对策略

地方政府十分清楚中央政府的弱点。虽然中央下达的彼此冲突的命令或者任务可能会让他们感到左右为难,但这也意味着制度中间存在着很大的漏洞。地方政府总是可以将这些漏洞或缺陷迅速转化为自己的“武器”,从而达到既不碰中央的底线,又可以实现自己目标的效果。比如,面对2008年下半年国际经济形势的恶化,为了实现经济的稳定增长,中央政府开始大规模的经济刺激计划,不断加大对各种扩大内需的项目投资,而这些项目如同无锡的国土资源局官员所指出的那样“全部要落在土地上”。于是当无锡国土部门响亮地提出了“保(建设)用地就是保发展”这一口号时,作为18亿亩耕地红线最为积极和坚决的支持者,国土资源部非但不能反对,反而要在《中国国土资源报》上予以刊登和鼓励。[46]

如同一些观察家所注意到的那样,1980年代之后,特别是1994年分税制之后,中央和地方已经形成了一定程度上的公务分权和财政分权,地方政府逐渐拥有了自身独立的利益需求,而不再仅仅是中央政府政策的简单执行者。当中央与地方在政策目标相同,利益一致时,来自中央的命令、政策以及法律就会得到严格的执行,而当央地之间存在着政策或利益分歧时,矛盾就凸现了出来。[47]

改革开放以后的土地管理制度变迁生动的说明了这一点——当中央政府为了保护耕地而决定关闭农村土地市场时,地方党政机关是高度支持的,因为这一项措施不但清除了其在土地市场上的竞争对手,而且增加了它的财政收入。很多地方的土地志(管理年鉴)显示,1998年后的地方政府积极宣传《土地管理法》,并严厉查处辖区内农民集体或者农民个体占用耕地的行为;[48]而当中央政府为了保护耕地而限制地方经济发展规模和速度时,地方党政机关就开始三心二意,甚至对中央的命令和要求不以为意。

尽管中央可以进行严厉的监控、权力上收、人事任免权等措施来惩罚地方官员,但地方政府并非完全束手无措,他们总是能够利用自己掌握的资源,或者利用中央政策自身的矛盾性,开辟出新的巩固和扩大自身权力和利益的疆域。用容志博士的话来说,

从整体上来说,地方政府的攫取行为并没有被遏制,只是转移了而已……中央一直在推行制度化,打击地方政府的攫取行为和腐败行为,但是每次发出的重拳又好像打不到节骨眼上,都能被地方所规避。[49]

(1)城市总体规划是地方政府,特别是城市政府,最为重要的“武器”。如同我在之前文章中所提到的那样,由于宪法第10条第1款规定的“城市的土地属于国家所有”模糊不清,[50]而且城市总体规划的编制权归各城市政府所有,所以许多“聪明”的地方政府总是强调“规划先行”的重要性,利用地方国民经济和社会发展规划和规划城市总体规划这两把利斧斩断或者松动中央土地利用总体规划的加之其上的束缚——首先,根据本地城乡经济社会发展水平提出一个发展目标,比如GDP在未来20年内持续15%或者更高以上增长,城市化率要年均提高1.5%至2%,城市人口要达到某个百万甚至千万级;然后根据这些预测性的经济和社会发展指标,作出大手笔的超前城市总体规划,扩大城市的规模,或者重新规划一个或者多个新的城区;最后将城市规划区内的集体土地征收为国有或者无偿国有化,用于城市的发展。

这种努力之所以可以(部分)成功,与城市总体规划、国民经济和社会发展规划与土地利用总体规划的关系、位阶混乱密切相关——首先,尽管《土地管理法》和《城乡规划法》都宣布,各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划来组织编制土地利用总体规划和城市总体规划,[51]但实际上,地方国民经济和社会发展规划是由地方人大审批的,并不需要与国家的国民经济和社会发展规划规划完全保持一致;其次,尽管《土地管理法》和《城乡规划法》都要求城市总体规划与土地利用总体规划相衔接,[52]但对于“城市规划违反了土地利用总体规划需要承担什么样的后果”这一问题,中央政府从来没有明确回答过。所以地方政府,特别是城市政府,完全可以依照本地的国民经济和社会发展规划制定城市总体规划,然后“依法”规避土地利用总体规划的限制。

当然,诚如《城乡规划法》所要求的那样,直辖市、省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的城市规划须由国务院最终审批,[53]但实际上这一项权力掌握在城市(乡)建设部门而非国土资源部门手中,[54]中央政府部门之间的信息阻隔、利益冲突,以及各种规划之间的彼此摩擦,为地方政府提供了突破土地利用总体规划的绝佳机会——这实际上正是《1997-2010全国土地总体利用规划》失败的根本原因之一。

(2)2008年《城乡规划法》颁布之后,市、县政府很快就发现自己的“武器库”中又多了一款“新型武器”,即乡村规划权。依照《城乡规划法》的规定,县级以上地方人民政府可以根据本地农村经济社会发展水平,按照因地制宜、切实可行的原则,确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。虽然该法要求乡镇规划和村庄规划应当从农村实际出发,尊重村民意愿,体现地方和农村特色,[55]但是在发展经济,增加财政收入的刺激下,各级地方政府往往顾不了那么许多,他们只争朝夕,以建设新农村、城乡一体化、或者以统筹城乡发展的名义,迅速制定乡镇规划和村庄规划,然后开展土地整理,强行撤村并居,将农民集中居住,最后将节省下来的建设用地指标和新增加的耕地复垦指标用于城市建设。遗憾的是,国土资源部在该年度推行的“城乡建设用地增减挂钩试点”本来旨在增加耕地,却“意外”地成为了地方政府圈地拆建的有力工具。

(3)土地复垦也是地方政府对付中央的一个不错“武器”。由于中央下达的任务是实现耕地的总量动态平衡,而不是某块土地一旦被确定就永久不得变更用途。所以,地方政府就有了很大的操作空间,他们可以一方面占有大量的优质耕地去招商引资发展第二三产业,然后另一方面又不断努力对那些劣质土地进行开发复垦——这正是某些地方提出“要把土地开发复垦工作作为实现耕地总量动态平衡战略目标的重要手段之一,提高到一个新的高度”的原因。

土地开发复垦、城乡建设用地增减挂钩和新农村建设都是得到中央承认甚至鼓励的制度,但是地方政府却可以轻易地利用这些制度的缺陷,将它们纳入到自己的运行轨道之中;地方政府对于土地开发复垦工作的重视,确实可以完成上级政府下达的耕地保护指标(有些地方甚至是超额完成),但补充的耕地质量却大大下降,甚至出现了基本农田被规划在鱼塘、河滩里,或者出现在无法耕种的山坡上等“基本农田上山下水”的状况;[56]地方政府对于乡镇规划、村庄规划和城乡建设用地增减挂钩的重视,确实实现了中央“土地集约、节约利用”的发展要求,也有利于耕地保护,但问题是节约的是谁的土地,节约下来的土地又用到了何处,节约的收益归谁所有?在很多地方,增加挂钩所导致的结果是农民“上楼致贫”而不是致富,是推动了土地的高速城市化而非人的城市化——天津市的华明镇在实行农民集中居住之后,由于农地过远,甚至不得不让农民坐着班车去种田。[57]

(三)地方党政官员的利益和冲动

诚如人们今天所熟知的那样,虽然从1954年宪法开始,中国的地方政府(人民委员会)就是由地方人大产生,对地方人大负责的,但由于意识形态的高度统一,“党管干部”以及执政党严格的组织纪律等因素,地方人大对于地方政府的监督和影响在现实中极为有限。其结果是,地方政府更多的是对中央政府负责,而不是对地方人大及其所代表的地方民众负责。

这种特殊的政治和治理结构深刻地影响了政治生态和政治规则。在这种结构下,全国的党政官员从下往上形成了一个“权力金字塔”:下级党政官员的政绩主要是由上级党政机关考核和评价的,而且只有获得上级政府的青睐和肯定,地方官员才能不断升迁,直至进入中央。所以,地方官员必须时刻紧跟中央的步伐,了解中央的偏好,服从中央的指令,然后才能在众多的竞争候选人当中脱颖而出,进入到上一级别党政机关中去——用周黎安的话来说,中央为地方官员设立了“晋升锦标赛”。在这种政治竞赛中,中央设立竞赛项目,并制定比赛规则,然后将那些关心仕途的地方政府官员置于强力的激励之下,督促地方官员竞争中落实来自中央的政策、决定和命令。[58]这里的悖论在于,既然地方党政官员只有获得中央的认可和欣赏才可以获得晋升的空间,那么地方党政官员为何在土地管理领域总是倾向于违背而不是贯彻中央的意志呢?要回答这问题,就需要考虑1980年代以后中国的国家转型、央地财政分权、以及地方官员的考核机制和标准等问题。

如上所述,1980年代以后,执政党在的领导下将工作重心从转到了进行经济建设上来。为了发展经济,中央一方面“革命性”地改变了地方官员的政治竞争和晋升标准,即从以领袖忠诚为核心的政治挂帅变成了以经济发展(GDP)为核心的经济挂帅,那些致力于改革开放并具有突出经济管理能力的地方干部也得到了重用,另一方面则不得不进行财政分权,并在1994年将其制度化为分税制。

财政和税收分权体制的建立——有学者将其称为中国式财政联邦主义(AChinese-styleFiscalFederalism)和以经济发展(GDP)为核心的政治锦标赛的开展,[59]促进了中国经济在过去30年间的高速增长,但也影响甚至改变了中国的中央与地方关系。其既表现为地方政府因为拥有了独立的税收和财政来源,不再甘当中央政府的“传声筒”,又表现为地方官员为了进一步升迁,积极参加中央所设立的经济和社会发展指标(GDP指标)锦标赛之中。可以说,正是在增加地方的收入和增加升迁几率的双重激励下,[60]地方党政官员努力提高本地区的GDP和相关经济和社会指标(比如城市化率)的排名,热衷于招商引资,扩大城市规模,发展工商业,对耕地保护则没有多大兴趣。

对于省级以下的地方政府来说,实现耕地总量动态平衡的责任在省级人民政府,它们没有必要为此过分担心。本辖区保有更多的耕地只会让别的城市拥有更多的建设用地指标,而这也就意味着将自己的发展机会(比如招商引资、发展第二、三产业)拱手让与竞争对手。所以,省级以下的地方政府通常在指标分配的时候就千方百计减少本区域的耕地保护指标,在指标分配结束后,又千方百计从别的地方购买建设用地指标。[61]

而对于省级政府来说,虽然中央将其行政首长为耕地保护第一责任人,并将耕地保护责任目标考核结果列为省级人民政府第一责任人工作业绩考核的重要内容,但是这一项指标仅仅是他们被考核的众多指标之一。BengtHolmstrom和PaulMigrom在他们那篇着名的关于“多任务下的委托-代理”理论的研究中曾经指出,如果委托人的激励设计只是基于一些可测度的指标,那很容易导致代理人将精力完全集中在可测度的任务,而忽略那些不可测度但同样重要的任务。[62]其实,问题并不止于此,如果一个激励指标是约束性或者说是惩罚性的而非奖励性的,那么代理人也完全会敷衍了事,而不是认真对待。

在以GDP为主要考核标准(即便已经不是唯一考核标准)的政治竞标赛中,耕地保护就是这样一个约束性的指标,由于没有人会因为出色或者超量完成了耕地保护指标而得到实质性的奖励,所以只要辖区内的市县政府能够完成的耕地保护任务,省级官员是没有太多的动力去追究下级政府是否将“基本农田上山下水”的;而省级以下各级政府扩大城市规模或者建设新城,吸引更多的工商业企业落户,加快工商业的发展和经济增长,不但可以增加税收和国有土地的收益,提高本地区的财政支配能力,而且可以让官员在激烈的政治竞争中脱颖而出,[63]所以对市县政府籍由土地整理而进行的大拆大建,省级官员可能也会睁一只眼,闭一只眼,甚至姑息纵容,除非这种行为对本省的社会稳定会造成巨大的影响。

(四)土地权利人的诉求

诚如一些观察家所正确指出的那样,私有产权不可能由看不见的手产生,而需要以合法的强大(因而可信)的国家暴力为基础。[64]但由于国家权力以统一、垄断和强制性暴力为特征,很容易被执政者用来侵犯而不是保护财产权,因此如何确保国家暴力在提供公共服务的同时受到必要的限制,往往是社会能否持续发展的关键。

作为国家的管理者,中央政府从来没有轻易放过任何一个可以表达其对其他土地权利人(农民以及城市居民)利益关注和爱护的机会,它总是警告地方政府要保障被征地人或者被拆迁人的生活水平不能降低,并要求地方政府为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位,但它却不愿承认集体土地权利人对于土地的开发权利。1998年的《土地管理法》不但关闭了农村土地市场,开创了以“土地所有权的性质来决定土地使用权的范围”的先例,而且规定征收集体土地时,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前(原用途)三年平均年产值的三十倍。[65]

当然,随着权利意识的增强,越来越多的公民开始起身保护自己的土地权利,在城市里,面对地方政府的低价房地产征收,“最牛钉子户”不断出现,在乡村,农民(集体)通过合作、合资等方式将土地直接出租,或者建设标准厂房、仓库、店铺等方式进行土地出租的方式,避开《土地管理法》关于“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”的禁令。数据显示,1995-2010年全国小产权房建筑面积累计超过7.6亿平方米,大约相当于同期城镇住宅竣工面积总量的8%;北京2007年在售楼盘中18%是小产权房;深圳市城中村原村民自建的小产权房35万幢,占全市住房总量的49%,占到出租屋市场份额的70%左右。[66]

这些集体土地进入市场后,土地权利人、投资者和政府三者之间实现了共赢:首先,在集体土地上启动了工业化,降低了企业一次性缴纳高额土地出让金的压力,进而降低了工业化的门槛,吸引并促进了大量的中小企业的发展——这就是珠江三角洲工业带的形成和发展的核心秘密;其次,地方政府虽然失去了土地出让金收入,但是却增加了大量的税收,像东莞、中山、顺德、南海这些中型城市的国内生产总值每年都在500亿左右,与内地中心城市和省会城市的财政实力不相上下;再次,它将农民的土地承包权变成永久享有的股份分红权,也就相当于将抽象的农民集体所有改造成了土地的按份共有制,因此既保留了家庭承包制的合理内核,又维护了农民的土地收益权;最后,与国家征地不同,在上缴了与土地有关的各项税费以后,全体农户按股权分享土地升值带来的收益,所以土地的大部分收益被留在了集体内部,留给了真正的集体土地所有权人。顺德、南海等地的农村一年土地出租获得租金收入就达500-800万元,而每个农民基本可以获得2000元的分红收益。[67]然而,按照现行法律的规定,这些农民的土地出租行为实际上都属于“土地黑市”的组成部分,一旦出现了法律纠纷,相关权利人的权益往往得不到法律的保护。

而在城市,2001年时,尽管国有土地有偿出让已经开展地如火如荼,但该年通过的《城市房屋拆迁管理条例》却规定城市房屋拆迁只按照被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素来补偿房屋的价格,而不补偿公民购买的国有土地使用权的价值。2011年时,在各方的努力下,《城市房屋拆迁管理条例》终于在被《国有土地上房屋征收补偿条例》取代,更加公平合理的“市场价格”也已经成为房屋征收补偿标准,但是,土地使用权的补偿并没有得到明确承认。

各种的土地权利人,包括作为集体土地所有权人的农民集体,作为集体土地使用权人的农民,以及作为国有土地使用权人,本来应该是维护自己土地权利,保护耕地,建设城市的主角,现在却变成了