一个带你全面了解项目

PPP项目实操蒋德治0102030405PPP是什么PPP做什么PPP怎么做PPP项目风险关于PPP模式的几个问题目录01PPP是什么Public:公开的;公众的，公共的;政府的;Private:私有的，私人的;Partnership:伙伴关系;合作关系;合伙人身份;合营公司是政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率和降低财政支出（融资功能和公共服务效率功能），授予企业特许经营权，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作伙伴的一种关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，从公共产品的直接“提供者、经营者”转发为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”，目的是保证投入资源的效率最大化和公共利益最大化。PPP（Public-Private-Partnership）政府和社会资本合作02PPP做什么财政部：投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目。发改委：政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，水利、资源环境和生态保护等。新建市政工程及新型城市化试点项目应优先考虑。03PPP怎么做

以PPP项目框架协议为例：1、项目合作方；2、项目概况；3、项目合作方式；4、付费机制；5、政府承诺和保障；6、双方权利义务。1、PPP项目合作方03PPP怎么做

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03PPP怎么做03PPP怎么做03PPP怎么做03PPP怎么做2、合作项目•财政部2014年9月23日収布的的《关二推广广运用政府和和社会资本合合作模式有关关问题的通知知》财金﹝2014﹞76号文的精精神，在首批批推广的示范范项目主要是是针对以“使使用者付费””为基础的项项目，卲：适适宜采用政府府和社会资本本合作模式的的项目，具有有价格调整机机制相对灵活活、市场化程程度相对较高高、投资觃模模相对较大、、需求长期稳稳定等特点。。如城市供水水、供暖、供供气、污水和和垃圾处理、、保障性安居居巟程、地下下综合管廊、、轨道交通、、医疗和养老老服务设施等等。•国家収改委委2014年年12月2日日収布的《关关二开展政府府和社会资本本合作的挃导导意见》収改改投资[2014]2724号文件件，PPP模模式主要适用用二政府负有有提供责仸又又适宜市场化化运作的公共共服务、基础础设施类项目目。燃气、供供电、供水、、供热、污水水及垃圾处理理等市政设施施，公路、铁铁路、机场、、城市轨道交交通等交通设设施，医疗、、旅游、教育育培训、健康康养老等公共共服务项目，，以及水利、、资源环境和和生态保护等等项目均可推推行PPP模模式。各地的的新建市政巟巟程以及新型型城镇化试点点项目，应优优先考虑采用用PPP模式建设设。03PPP怎么做3、合作方式03PPP怎么做1)、项目合作期期限2)、项目资本金金比例3)、政府出资比比例03PPP怎么做4.付费机制•一、政府付付费•【定义】政政府付费是指指由政府直接接付费购买公公共产品或服服务。•【适用范围围】政府付费费主要在一些些准经营项目目和非经营项项目领域。•【付费方式式】在政府付付费机制下，，政府通常会会依据项目的的可用性、使使用量和绩效效中的一个或或多个要素的的组合向项目目公司付费。。•（一）可用用性付费（全全由政府付费费）•1、概述：：政府依据项项目公司所提提供的项目设设施或服务是是否符合合同同约定的标准准和要求来付付费。•可用性付费费通常不项目目的设施容量量或服务能力力相关，而不不考虑项目设设施或服务的的实际需求，，因此项目公公司一般不需需要承担需求求风险，只要要所提供设施施或服务符合合合同约定的的性能标准即即可获得付费费。03PPP怎么做•大部分的社会会公共服务类类项目（例如如学校、医院院、奘运会场场馆等）以及及部分公用设设施和公共交交通设施项目目可以采用可可用性付费。。•2、适用条条件：•（1）相对对于项目设施施或服务的实实际使用量，，政府更关注注该项目设施施或服务的可可用性。•（2）相对对于项目公司司，政府对于于项目设施或或服务的需求求更有控制力力，并且政府府决定承担需需求风险。例例如，在学校校PPP项项目中，政府府教育部门负负责向各学校校分配生源，，其能够更好好的管控学校校设施的使用用量，因此政政府可基于学学校设施的可可用性向项目目公司付款，，而不考虑实实际的学生人人数。•3、注意事事项：“可用用”与“不可可用”的界定定0303PPP怎么做•（二）使用量量付费（政府府支付部分））•1、概述：：政府主要依依据项目公司司所提供的项项目设施或服服务的实际使使用量来付费费。项目的需需求风险通常常主要由项目目公司承担。。政府一般保保证最低需求求量。•污水处理、、垃圾处理等等部分公用设设施项目较多多地采用使用用量付费。•一些项目中中，使用量付付费也可能与与绩效付费搭搭配使用，即即如果项目公公司提供的设设施或服务未未达到或优于于合同约定的的绩效标准，，政府的付费费将进行相应应扣减或奖励励。•2、使用量量付费的设置置•（1）基本本原则。政府府（而非使用用者）依据项项目设施或服服务的实际使使用量向项目目公司付费，，付费多少与与实际使用量量大小直接挂挂钩。•（2）分层层级付费机制制。双方通常常会在项目合合同签订前根根据项目的性性质、预期使使用量、项目目融资结构及及还款计划等等设置分层级级的使用量付付费机制。03PPP怎么做•（三）、绩效效付费（全由由政府支付或或政府支付一一部分）•1、概述：：政府依据项项目公司所提提供的公共产产品或服务的的质量付费，，通常会与可可用性付费或或者使用量付付费搭配使用用。政府与项项目公司通常常会明确约定定项目的绩效效标准，并将将政府付费与与项目公司的的绩效表现挂挂钩。•2、政府付付费的调价机机制。•设置合理的的价格调整机机制，可以将将政府付费金金额维持在合合理范围，防防止过高或过过低付费导致致项目公司亏亏损或获得超超额利润，有有利于项目物物有所值目标标的实现。•3、注意意事项：设设定客观明明确的绩效效标准是关关键；由于于收益与运运营绩效挂挂钩，因此此要提高运运营效率和和服务质量量；由于经经营期较长长，市场波波动大，需需要设置合合理的价格格调整机制制。03PPP怎么做•二、使用者者付费•1、概述述：最终消消费用户直直接向项目目公司付费费购买公共共产品和服服务。•项目公司司一般会承承担全部或或者大部分分的项目需需求风险。。•常见于高高速公路、、桥梁、地地铁等公共共交通项目目以及供水水、供热、、供气等部部分公用设设施项目中中。•2、使用用者付费机机制的适用用条件•（1）项项目使用需需求可预测测。•（2）向向使用者收收费具有实实际可操作作性。例如如，在采取取使用者付付费机制的的公路项目目中，如果果公路有过过多的出入入口，使车车流量难以以有效控制制时，就会会丧失实际际可操作性性。•（3）符符合法律和和政策的规规定。政府府可能对于于某些项目目实行政府府定价或者者政府指导导价，如果果按照该政政府定价或或政府指导导价无法保保障项目公公司回收成成本并获得得合理收益益，则无法法适用使用用者付费机机制，但可可以考虑采采用可行性性缺口补助助机制。03PPP怎么做•三、可行性性缺口补助助•1、概述述：是在政政府付费机机制与使用用者付费机机制之外的的一种折衷衷选择。基基本原则是是“补缺口口”。•2、形式式：•（1）投投资补助：：在项目建建设投资较较大，无法法通过使用用者付费完完全覆盖时时，政府可可无偿提供供部分项目目建设资金金。（补建建设）•（2）价价格补贴：：政府通常常会对特定定产品或服服务实行政政府定价或或政府指导导价。如果果因该定价价或指导价价较低导致致使用者付付费无法覆覆盖项目的的成本和合合理收益，，政府通常常会给予价价格补贴。。（补运营营）•（3）其其它：政府府还可通过过无偿划拨拨土地，提提供优惠贷贷款、贷款款贴息，投投资入股，，放弃项目目公司中政政府股东的的分红权，，以及授予予项目周边边的土地、、商业等开开収收益权权等方式，，确保项目目的商业可可行性。03PPP怎么做5、政府承诺诺和保障1）、申报PPP项目库2）、纳入政政府中长期期财政预算算3）、人大决决议通过03PPP怎么做6、双方权利利义务分工工7、其他03PPP怎么做04PPP项目目的风险对社会投资资人来说，，主要负责责投融资、、建设及运运营的责任任，也享受受相应的收收益。其中中，在投融融资阶段，，政府可授授权其平台台专业公司司参与部分分股份，以以实现项目目过程中监监督管理的的职责，以以及运营期期保障基本本收益的责责任。风险共分担担——更强强调建成后后运营的重重要性“运营”是PPP模式的重要要特征之一一。在以往往社会资本本参与基础础设施项目目的模式中中，不管是是竞争性承承包模式还还是BT模式等，社社会资本更更多是聚焦焦于建设环环节，而建建成后的运运营主要还还是由政府府行业主管管部门组织织，具体由由其下属的的专业平台台公司负责责。而此轮轮PPP模式中更多多强调社会会资本对基基础设施项项目全周期期参与的重重要性。如如此设置，，一方面是是转变政府府职责定位位的要求，，在基础设设施项目管管理中，政政府的身份份逐步实现现由“裁判判员、运动动员兼有””向“裁判判员”的转转变。另一一方面，对对社会投资资人来说可可参与项目目投资建设设运营全生生命周期，，有利于更更大发挥自自身资金、、技术、管管理优势，，实现经济济效益最大大化。04PPP项目目的风险04PPP项目目的风险中国实施的的PPP项目中16个失败的案案例：主要涉及高高速公路、、桥梁、隧隧道、供水水、污水处处理和电厂厂等领域，，基本涵盖盖了我国实实行PPP模式的主流流领域。案例编号项目名称出现的问题1江苏某污水处理厂2002-2003年出现谈判延误、融资失败2长春汇津污水处理2005年政府回购3上海大场水厂2004年政府回购4北京第十水厂Anglian从北京第十水厂项目中撤出5湖南某电厂没收保函，项目彻底失败6天津双港垃圾焚烧发电厂政府所承诺补贴数量没有明确定义7青岛威立雅污水处理项目重新谈判8杭州湾跨海大桥出现竞争性项目9鑫远闽江四桥2004年走上仲裁10山东中华发电项目2002年开始收费降低，收益减少11廉江中法供水厂1999年开始闲置至今，谈判无果12福建泉州刺桐大桥出现竞争性项目，运营困难13汤逊湖污水处理厂2004年整体移交14延安东路隧道2002年政府回购15沈阳第九水厂2000年变更合同16北京京通公路运营初期收益不足04PPP项目目的风险123451211109867（1）法律律变更风险险（8）市场场收益不足足风险（2）审批批延误风险险（3）政治治决策失误误/冗长风风险（4）政治治反对风险险（5）政府府信用风险险（6）不可可抗力风险险（7）融资资风险13（11）市市场需求变变化风险（12）收收费变更风风险（13）腐腐败风险（9）项目目唯一性风风险（10）配配套设备服服务提供风风险04PPP项目目的风险（1）法律变更更风险主要是指由由于采纳、、颁布、修修订、重新新诠释法律律或规定而而导致项目目的合法性性、市场需需求、产品品/服务收费、、合同协议议的有效性性等元素发发生变化，，从而对项项目的正常常建设和运运营带来损损害，甚至至直接导致致项目的中中止和失败败的风险。。PPP项目涉及的的法律法规规比较多，，加之我国国PPP项目还处在在起步阶段段，相应的的法律法规规不够健全全，很容易易出现这方方面的风险险。例如江江苏某污水水处理厂采采用BOT融资模式，，原先计划划于2002年开工，但但由于2002年9月《国务院办公公厅关于妥妥善处理现现有保证外外方投资固固定回报项项目有关问问题的通知知》的颁布，项项目公司被被迫与政府府重新就投投资回报率率进行谈判判。上海的的大场水厂厂和延安东东路隧道也也遇到了同同样的问题题，均被政政府回购。。04PPP项目目的风险（3）政治决策策失误/冗长风险是指由于政政府的决策策程序不规规范、官僚僚作风、缺缺乏PPP的运作经验验和能力、、前期准备备不足和信信息不对称称等造成项项目决策失失误和过程程冗长。例例如青岛威威立雅污水水处理项目目由于当地地政府对PPP的理解和认认识有限，，政府对项项目态度的的频繁转变变导致项目目合同谈判判时间很长长。而且污污水处理价价格是在政政府对市场场价格和相相关结构不不了解的情情况下签订订，价格较较高，后来来政府了解解以后又重重新要求谈谈判降低价价格。此项项目中项目目公司利用用政府知识识缺陷和错错误决策签签订不平等等协议，从从而引起后后续谈判拖拖延，面临临政府决策策冗长的困困境。相类类似的在大大场水厂、、北京第十十水厂和廉廉江中法供供水厂项目目中也存在在同样问题题。04PPP项目目的风险（5）政府信用用风险是指政府不不履行或拒拒绝履行合合同约定的的责任和义义务而给项项目带来直直接或间接接的危害。。例如在长长春汇津污污水处理厂厂项目中，，汇津公司司与长春市市排水公司司于2000年3月签署《合作企业合合同》，设立长春春汇津污水水处理有限限公司，同同年长春市市政府制定定《长春汇津污污水处理专专营管理办办法》。2000年底，项目目投产后合合作运行正正常。然而而，从2002年年中开始始，排水公公司开始拖拖欠合作公公司污水处处理费，长长春市政府府于2003年2月28日废止了《管理办法》，2003年3月起，排水水公司开始始停止向合合作企业支支付任何污污水处理费费。经过近近两年的法法律纠纷，，2005年8月最终以长长春市政府府回购而结结束。再比比如在廉江江中法供水水厂项目中中，双方签签订的《合作经营廉廉江中法供供水有限公公司合同》，履行合同同期为30年。合同有有几个关键键的不合理理问题：问问题一，水水量问题。。合同约定定廉江自来来水公司在在水厂投产产的第一年年每日购水水量不得少少于6万立方米，，且不断递递增。而当当年廉江市市的消耗量量约为2万立方米，，巨大的量量差使得合合同履行失失去了现实实的可能性性；问题二二，水价问问题。合同同规定起始始水价为1.25元人民币，，水价随物物价指数、、银行汇率率的提高而而递增。而而廉江市每每立方米水水均价为1.20元，此价格格自1999年5月1日起执行至至今未变。。脱离实际际的合同使使得廉江市市政府和自自来水公司司不可能履履行合同义义务，该水水厂被迫闲闲置，谈判判结果至今今未有定论论。除此之之外，遇到到政府信用用风险的还还有江苏某某污水处理理厂、长春春汇津污水水处理和湖湖南某电厂厂等项目。。04PPP项目目的风险（7）融资风险险是指由于融融资结构不不合理、金金融市场不不健全、融融资的可及及性等因素素引起的风风险，其中中最主要的的表现形式式是资金筹筹措困难。。PPP项目的一个个特点就是是在招标阶阶段选定中中标者之后后，政府与与中标者先先草签特许许权协议，，中标者要要凭草签的的特许权协协议在规定定的融资期期限内完成成融资，特特许权协议议才可正式式生效。如如果在给定定的融资期期内发展商商未能完成成融资，将将会被取消消资格并没没收投标保保证金。在在湖南某电电厂的项目目中，发展展商就因没没能完成融融资而被没没收了投标标保函。04PPP项目目的风险（9）项目唯一一性风险是指政府或或其他投资资人新建或或改建其他他项目，导导致对该项项目形成实实质性的商商业竞争而而产生的风风险。项目目唯一性风风险出现后后往往会带带来市场需需求变化风风险、市场场收益风险险、信用风风险等一系系列的后续续风险，对对项目的影影响是非常常大的。如如杭州湾跨跨海大桥项项目开工未未满两年，，在相隔仅仅50公里左右的的绍兴市上上虞沽渚的的绍兴杭州州湾大桥已已在加紧准准备当中，，其中一个个原因可能能是因为当当地政府对对桥的高资资金回报率率不满，致致使项目面面临唯一性性风险和收收益不足风风险。鑫远远闽江四桥桥也有类似似的遭遇，，福州市政政府曾承诺诺，保证在在9年之内从南南面进出福福州市的车车辆全部通通过收费站站，如果因因特殊情况况不能保证证收费，政政府出资偿偿还外商的的投资，同同时保证每每年18%的补偿。但但是2004年5月16日，福州市市二环路三三期正式通通车，大批批车辆绕过过闽江四桥桥收费站，，公司收入入急剧下降降，投资收收回无望，，而政府又又不予兑现现回购经营营权的承诺诺，只得走走上仲裁庭庭。该项目目中，投资资者遭遇了了项目唯一一性风险及及其后续的的市场收益益不足风险险和政府信信用风险。。福建泉州州刺桐大桥桥项目和京京通高速公公路的情况况也与此类类似，都出出现了项目目唯一性风风险，并导导致了市场场收益不足足。04PPP项目目的风险（11）市场需求求变化风险险是指排除唯唯一性风险险以外，由由于宏观经经济、社会会环境、人人口变化、、法律法规规调整等其其他因素使使市场需求求变化，导导致市场预预测与实际际需求之间间出现差异异而产生的的风险。例例如山东中中华发电项项目，项目目公司于1997年成立，计计划于2004年最终建成成。建成后后运营较为为成功，然然而山东电电力市场的的变化，国国内电力体体制改革对对运营购电电协议产生生了重大影影响。第一一是电价问问题，1998年根据原国国家计委曾曾签署的谅谅解备忘录录，中华发发电在已建建成的石横横一期、二二期电厂获获准了0.41元/度这一较高高的上网电电价；而在在2002年10月，菏泽电电厂新机组组投入运营营时，山东东省物价局局批复的价价格是0.32元/度。这一电电价不能满满足项目的的正常运营营；第二是是合同中规规定的“最最低购电量量”也受到到威胁，2003年开始，山山东省计委委将以往中中华发电与与山东电力力集团间的的最低购电电量5500小时减为5100小时。由于于合同约束束，山东电电力集团仍仍须以“计计划内电价价”购买5500小时的电量，价价差由山东电力力集团自己掏钱钱填补，这无疑疑打击了山东电电力集团公司购购电的积极性。。在杭州湾跨海海大桥、闽江四四