三限政策对公立高中择校的影响

“三限”政策对公立高中择校的影响

一、高中择校与“三限”政策的发展上世纪50年代中期以来，学校选择成为发达国家政府和教育经济学家持续关注的问题。出于对公立学校质量和效率的质疑和对市场竞争的推崇，学校选择的支持者倡导公立学校之间的选择和公私立学校之间的选择。[1]教育经济学家认为学校选择可以迫使公立学校参与市场竞争、提高生产效率。[2]此外，学校选择还可以降低校内学生的同质性、打破学校之间能力分层的现象，提高教育资源的配置效率。最重要的是，学校选择有利于提高弱势群体的学习成绩，并提高个人收入。[3]从20世纪90年代以来，我国部分地区也开始出现公立高中之间的学校选择。其主要目的是为了提高配置的效率。具体地说，公立高中择校是为了满足过剩的教育需求和差异化的教育需求。[4]我国公立高中择校一方面打破了一些强势社会团体对有限、优质教育资源的垄断(以权择校)；另一方面又形成了其他强势社会团体的垄断(以钱择校)。[5]目前，尚未有实证研究显示我国高中择校促进了学校生产率和配置效率的提高。为了促进教育资源配置均衡化，我国政府提出限制高中阶段的学校选择。政府限制择校的主要手段是推行“三限”政策，即公办普通高中招收择校生时实行“限分数、限人数、限钱数”的原则。2001年国务院纠风办、教育部颁布的《关于进一步做好治理教育乱收费工作的意见》首次提及“三限”政策。2002年，教育部、国务院纠风办再次发出通知，把“三限”政策的适用范围扩大到全国所有的公立普通高中。[6]现有对“三限”政策的研究指出，它从治理教育乱收费的角度对公立高中择校进行了干预，在一定程度上遏制了重点或示范性高中的乱收费行为。[7]但也有研究指出，“三限”政策未能触及高中教育阶段的根本性问题，如政府投入不足、校际差异大、私立教育不发达、政府权力得不到有效制约和监督等等。在政策执行的过程中，也出现了“人数过多”、“钱数过高”、“分数过低”的现象。此外，各省市和地方执行“三限”政策的力度并不相同。[8]上述研究探讨了“三限”政策对作为择校供给方的公立学校的影响，也有学者分析了需求方的作用，即“三限”政策对个人择校行为的影响。目前择校研究分析了家庭对择校需求、择校比例和择校费标准、家庭社会经济背景与择校的关系、择校带来的家庭经济负担，但没有研究“三限”政策是否直接影响了家庭的择校行为。因此，不能说明该政策能否通过抑制需求解决择校问题。此外，现有研究尚未分析地方“三限”政策对学校行为的影响，因此也不能说明该政策能否通过限制供给方来抑制公立高中择校。本研究试图通过定量和定性分析，确定“三限”政策能否限制公立高中择校，分析思路包括两个层次：一是通过对个人择校的实证分析，考察家庭择校行为的主要决定因素，并在此基础上探讨“三限”政策是否能够限制个人择校行为；二是通过归纳地方政策文本，分析“三限”政策对学校行为的影响。二、“三限”政策对个人的影响为了确定个人择校的主要因素，本研究对北京大学和北京师范大学2008年9月在东、中、西三省(甘肃、湖南、江苏)13所公立高中收集的学生问卷调查数据进行定量分析。样本包括高一学生870人，高三学生638人，其中男生775人，女生714人。问卷内容涉及学生个人信息、家庭背景信息、个人择校选择和教育成本、中学补习情况或高中毕业后志愿等问题。本研究从三个维度探讨个人择校的影响因素。第一，个人因素，包括学生的性别、民族、省份、户口所在地区、中考成绩、是否在重点中学学习、是否在重点班学习。第二，家庭背景因素，着重考察母亲的职业层次、父亲的学历和月收入对择校的影响。第三，初中补习情况，包括初三补习课程数量、初三每周补习时间和初三年补习费用。①这些变量也是回归模型中的主要因变量。分析模型的被解释变量为是否参与高中择校。模型1和2为二元逻辑斯特模型(自变量是哑变量，0/1取值)。模型1包括了个人因素和家庭背景因素，模型2加入了初中补习情况。模型3为多元逻辑斯特模型(自变量取值为1-4，分别代表重点校择校、重点校非择校、非重点校择校、非重点校非择校)。模型3的参照组为非重点校非择校。该模型是为了确定重点学校择校与非重点学校择校各自主要的影响因素(见表1)。表1中数值为回归系数转化的比值比(oddsratio)。2.省份变量的参照组为甘肃；区域变量的参照组为直辖市、省会城市或者地级市；中考成绩的参照组为最低组；母亲职业层次的参照组为最低组；父亲学历参照组为初中毕业及以下；父亲月收入参照组为1000元及以下；初三补习数量的参照组为三门及以下；初三补习时间的参照组为每周三小时及以下；年补习费用的参照组为580元以下。研究显示个人择校行为的主要影响因素有：第一，择校选择在很大程度上受到个人因素的影响，例如民族、地区、户口所在地、中考成绩。对高一和高三学生问卷的分析表明，择校生比例在各地区和各年度之间存在很大差异。三省高一年级校生比例平均为16％，高三年级平均为22％。其中甘肃省高一年级择校生比例为25％，高三年级为16％；湖南省高一年级择校生比例为11％，高三年级为28％；江苏省择校比例高一为16％，高三为22％。模型2显示甘肃省学生择校的概率显著地高于湖南省学生，与江苏省学生无显著差异。此外，户口在县城、乡镇和农村学生可能性仅为户口在直辖市、省会或者地级市学生的择校可能性的13％。与中考成绩最低组学生相比，中考成绩属于中低组和中高组学生择校的概率仅为前者的16％-17％，中考成绩最高组择校的可能性仅为最低组的5％。因此中考成绩最低组学生择校的概率显著高于其他组学生。简言之，城市学生和中考成绩较低的学生更容易参与择校。第二，家庭背景主要是通过家庭收入对择校产生影响。如父母学历和收入，父母学历为本科及以上学生的择校比例(高一年级为29％，高三年级为26％)高于父母学历为初中的学生(高一年级为12％，高三年级为25％)和父母学历为高中的学生(高一年级为13％，高三年级为20％)。这反映了近年来择校政策的变化越来越有利于高社会经济背景学生的择校。此外，父母的月收入也与学生择校行为有关，但是两者之间不是简单的线性关系。例如，当母亲月收入低于2000元时，择校比例随着收入增长而递增；当月收入居于2000-4000元之间时，择校比例显著下降；而当父亲月收入大于4000元时，择校比例再次提高。模型2中父亲月收入对择校有显著影响。在其他变量不变的情况下，父亲月收入2000-4000元学生择校的可能性是父亲月收入低于1000元学生的7.7倍。此外，母亲的高层次职业和父亲的高学历对择校有正向但不显著的影响。这可能是由于父亲收入、母亲学历和父亲学历之间的高相关关系。第三，补习时间和费用对择校有显著影响。与每周补习时间低于4小时的学生相比，补习4小时及以上学生的择校可能性只是前者的35％，换言之，补习时间越长，择校可能性越低。这一结果证实了补习与择校之间存在替代关系的假设。此外，补习课程多于4门的学生择校的概率约为补习较少学生的50％，但是回归系数不显著。与花费小于高中学生年补习费用均值(每年580元)的家庭相比，花费大于均值的家庭更倾向于选择高中择校。模型3对基本模型进行了拓展，目的是为了分析重点学校择校和非重点学校择校决定因素的差异。其结论与基本模型一致。第一，性别和民族对选择重点学校择校有显著的正向影响，而对非重点学校择校无显著影响。第二，父亲月收入对重点学校择校无显著影响，但是对非重点学校择校有显著的正向影响。第三，补习时间对择校有显著的负作用，对重点校择校的影响更大。每周补习时间大于4小时学生参与重点校择校的可能性为补习低于4小时学生择校概率的5％，而每周补习时间大于4小时学生参与高中非重点校择校的可能性是补习低于4小时学生择校概率的20％。大中城市的“三限”政策属于对学校择校供给的限制，实际上也对家庭的择校行为进行了限制。首先，限分数意味着低能力学生不能择校。这个规定主要是为了保证生源质量和学生群体的同质性。但研究表明，中考成绩最低组学生择校的概率显著高于中考的中低成绩组、中高成绩组和最高组，因此低能力学生在择校竞争中并未处于不利地位。换言之，限分数政策并未限制低能力学生的择校。其次，限钱数规定意味着低收入家庭子女不能进行择校。这个规定的初衷是限制学校的择校费标准，而不是限制低收入家庭参与择校。可目前择校费达到了相当高的水平(甘肃省兰州市省级示范性高中的择校费上限是20000元，其他地区上限为6000元；湖南省为8000元；江苏省苏南和苏中地区为30000元，苏北为25000元)，这可能导致低收入家庭受到经济因素的限制而无法参与择校。回归分析结果表明，高收入家庭和补习支出大的家庭择校概率远大于低收入家庭。这意味着“限钱数”政策抑制了低收入家庭的择校行为。综上所述，实证分析表明“三限”政策通过影响家庭择校需求抑制了择校行为，但是其作用效果仅限于低收入家庭子女，对低能力、高收入学生或者高能力、高收入学生没有任何限制作用。简言之，“三限”政策很难限制择校需求者的行为，尤其是社会经济背景较高家庭的高中择校行为。三、“三限”政策对学校的影响“三限”政策是否对教育供给方的行为也产生了实际限制？本研究分析了甘肃、湖南和江苏三省高中收费政策和择校政策，及其对学校行为的影响。表2归纳了三省2000年以来出台的有关高中收费和择校政策。分析显示各省高中收费和择校政策解决了公共教育资源配置中一些不合理问题，但是这些政策很难对学校行为形成真正的限制。第一，各省高中收费和择校政策与政府对公立高中的投入政策没有直接联系，属于对“多元化筹资渠道”的片面理解，无助于解决高中择校问题。多元化筹资渠道一方面允许高中适当收学费、择校费。另一方面，它意味着政府仍然有责任从经费上支持普通公立高中的发展。若政府对高中的财政投入维持过去几年下滑的趋势，[9]政府不及时加大投入解决公立高中公用和基建经费问题，公立高中就不会停止通过招收择校生来弥补财政性收入不足的行为。第二，三省均提出高中收费和择校政策应由教育部门、物价和财政部门共同协调，而且收费政策要以物价部门为主导来制订，导致在择校问题上出现财权和事权的分离，即由教育部门提出“限人数和限分数”的标准(事权)，而由物价部门和财政部门制订“限钱数”的标准(财权)。财权和事权的分离导致分散化的决策过程，而分散化决策过程形成的政策很难对学校行为形成强有力的限制。此外，“三限”政策经常发生不可预期的变化，导致政策约束效力下降。例如，与2005年相比，2007年湖南省规定的公立高中择校费水平提高，但是择校比例下降。这种变化意味着各省政策调整的周期较短，政策的稳定性较差，影响了“三限”政策的制约能力。第三，“三限”政策所采用的控制择校数量和价格的方式，会造成社会福利的损失。择校的出现意味着在现有价格水平上，市场需求大于供给。为此，政府有两种选择：控制市场价格(限钱数)或者控制产品数量(限人数或者限分数)。但是，如果政府同时又规定供给数量，那么，若配额规定数量小于市场均衡数量，则一方面无法满足社会的超额需求，另一方面由于消费者剩余的损失会导致社会福利的净损失；若规定配额数量大于市场均衡数量，则一方面出现超额供给，另一方面由于生产者剩余的损失也将导致社会福利的净损失。“三限”政策规定的统一定价方式，会进一步造成社会福利的损失。从根源上分析，由于我国优质公立高中教育资源的稀缺性，政府实际上处于寡头垄断地位。[10]若政府能根据消费者的支付意愿定价，实行价格歧视，可以实现消费者剩余的最大化，从而提高社会整体的福利。目前的“三限”政策采取“一刀切”的定价方式，即同一类型高中对所有家庭收取统一的择校费。因此择校费水平与家庭社会经济背景和支付能力无关。这不符合寡头垄断条件下“歧视定价”的要求，将导致社会福利的损失。第四，“三限政策”虽然以教育公平为出发点，但会加剧学校之间资源配置的不公平。首先，不是所有高中都可以招收择校生，很多高中，尤其是一般高中实际上无法从择校费中获益。②其次，由于择校费的存在，政府对高中公用经费和基建经费的投入处于低水平，造成学校运行困难。③再次，高中择校费标准存在差异，示范校受益多，一般高中受益有限。择校费的差异和学校内择校生数量的不同，造成各校择校收入的显著差异。“重点校”是“三限”政策存在的制度基础和社会基础。只要高中之间存在资源差异和质量差异，那么学生流动和择校必然会存在。本研究认为仅仅依靠以治理教育乱收费为目的的“三限”政策无助于解决公立高中的择校问题。为解决高中择校问题，政府应该首先取消重点校和示范校，在同一行政区域内对公立普通高中实行均等化拨款，促进公立高中的均衡发展。其次，政府还应加大对公立普通高中的财政投入，尤其是公用经费和基建经费的投入，以提高高中经费来源中财政拨款所占比重，减轻学校对学费、择校费等自筹经费的依赖。此外，如果政府在一定时期内允许高中择校，应给予高中定价权，同时取消对择校生比例的控制。为了同时保证生源质量和经费充足性，公立高中自然会选择合理的择校收费标准和择校生比例。注释：①初中补习和高中择校之间可能存在替代关系。家庭可能会为了提高中考成绩而大量投资于初三补习，以降低择校的可能性和未来的择校支出。同理，有些家庭可能选择少量的初中补习，而把家庭资源集中用于支付高中的择校